[摘 要]文章首先從一則案例入手，指出了我國當(dāng)前在部分地區(qū)的非法采砂現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，分析了非法采砂（礦）罪在司法實(shí)踐過程中存在的困難，例如，證據(jù)規(guī)則要求高，土地產(chǎn)權(quán)不清晰，多頭管理難落實(shí)，非法采砂處罰較輕等。最后文章提出了要從非法開采行為的法律適用、證據(jù)、土地產(chǎn)權(quán)以及法律適用等方面入手，多方聯(lián)動(dòng)，從而最大限度地打擊非法采砂現(xiàn)象。

[關(guān)鍵詞]非法采砂；司法困境；土地產(chǎn)權(quán)；政府

當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)砂石等在內(nèi)的礦產(chǎn)資源的需求量迅速增加，從而帶來了相關(guān)礦產(chǎn)資源市場(chǎng)價(jià)格的不斷走高。但是，從現(xiàn)實(shí)來看，在我國不少地區(qū)還有不少企業(yè)以及個(gè)人受到了利益的驅(qū)動(dòng)，無視國家法律法規(guī)，非法開辦采砂場(chǎng)，大肆私采濫挖，擾亂了國家日常的礦業(yè)秩序。這種無序、非法采砂的行為造成了相關(guān)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且還可能會(huì)引發(fā)因非法采砂而帶來的安全事故，極大地?fù)p害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，從而引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注。

一、案例論述

2006年至2013年期間，犯罪嫌疑人陳某在某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設(shè)砂場(chǎng)，并購買采砂船及運(yùn)砂船用于在該縣某河段附近采砂。該縣河道管理局分別于2006年6月和2007年4月向陳某發(fā)送責(zé)令停止水事違法行為決定書，但犯罪嫌疑人陳某一直在從事非法采砂活動(dòng)至2013年6月。后該案由河道管理局移送該縣公安局偵查，經(jīng)省地質(zhì)調(diào)查研究院及省國土資源廳鑒定，陳某在該河段非法開采造成河岸垮塌1919.6平方米（一段連續(xù)河堤），非法開采砂礦量體積14397立方米，砂礦價(jià)值331131元。

從該案來看，在調(diào)查取證環(huán)節(jié)存在下列問題：從陳某采砂的具體位置以及鑒定指向河段來看，是否僅有陳某進(jìn)行了相關(guān)的采砂活動(dòng)？有沒有組織相關(guān)證人來指認(rèn)陳某采砂的地塊位置？從陳某的供述來看，他所購買的地塊并非緊密相連，但是，從鑒定意見所顯示的內(nèi)容來看，陳某采砂所在的采礦區(qū)域卻屬于連續(xù)區(qū)域。

從這些現(xiàn)有證據(jù)來講，只能證實(shí)犯罪嫌疑人在還沒有獲得采礦許可證的前提下，違法在該河段內(nèi)開展采砂活動(dòng)。盡管鑒定意見超過了立案標(biāo)準(zhǔn)，然而，從陳某采砂的具體位置及鑒定指向的河段來看，這些是不是僅僅為陳某一人采砂而造成，現(xiàn)有證據(jù)不能有效形成非常嚴(yán)密的證據(jù)鏈，因此也就不能排除合理懷疑。

二、案例分析以及非法采砂現(xiàn)狀

（一）調(diào)查取證階段困難較多

例如，在針對(duì)非法采砂的調(diào)查取證階段，相關(guān)部門會(huì)遇到較多的現(xiàn)實(shí)困難。證據(jù)規(guī)則的要求比較高，調(diào)查取證手續(xù)繁雜，考慮到非法采砂的性質(zhì)和范圍，調(diào)查取證的難度大，而且還要花費(fèi)大量時(shí)間來進(jìn)一步做相關(guān)鑒定。從該案例來看，非法采砂持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，數(shù)量巨大，涉案金額較多。但是，偵查機(jī)關(guān)卻不能確認(rèn)陳某非法采砂的具體位置以及鑒定指向河段是否僅有陳某進(jìn)行了非法采砂活動(dòng)，而且也不能確認(rèn)陳某所購買的地塊和鑒定意見所顯示內(nèi)容的差異。這些因素都給調(diào)查取證帶來了較大的困難。

（二）土地產(chǎn)權(quán)不清晰

這就是說，非法采砂者在非法開采的過程中，可以從農(nóng)民手中購買土地，這樣土地就歸他使用，但是土地終究是屬于國家的，砂石資源本身也是屬于全民所有的。此外，農(nóng)民在自家土地上采砂也是不被許可的，因?yàn)橥恋睾偷V產(chǎn)資源都是歸國家所有。我國《刑法》第343條第一款已經(jīng)規(guī)定了“非法采礦罪”，它是指違反規(guī)定，沒有獲得采礦許可證而擅自進(jìn)行采礦行為，進(jìn)入到規(guī)劃礦區(qū)，非法開采有著重要價(jià)值的礦產(chǎn)資源以及開采他人礦區(qū)礦產(chǎn)的，而且還擅自開采實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止，造成礦產(chǎn)資源破壞的行為[1]。但是，無論是何種類型的土地，國家都擁有土地所有權(quán)，而且這些礦產(chǎn)資源也是屬于國家的。因此對(duì)非法開采者來講，沒有獲得任何行政許可，也就不能依法開采砂石。其實(shí)，非法采砂僅僅是非法采礦中不可分割的重要組成部分，也可以將非法采砂認(rèn)定為非法采礦行為。但是，從法理來講，二者并非完全相互兼容。因此，這也給相關(guān)部門在治理非法采砂行為的過程中帶來了不小的困難。從該案來看，還沒有判決，目前是事實(shí)不清、證據(jù)不足退回公安機(jī)關(guān)。此外，還有首例以刑法定罪的非法采砂毀壞堤防案順利結(jié)案浙江省金華市金東區(qū)法院判決被告人郭某犯故意毀壞財(cái)物罪，判處拘役六個(gè)月，緩刑八個(gè)月。[2]

（三）層層利益鏈及多頭管理

在處理類似非法采砂案例的過程中，存在著層層利益鏈以及多頭管理現(xiàn)象。在黑龍江省齊齊哈爾市治理非法采砂的過程中，針對(duì)其后可能隱藏的權(quán)錢交易以及監(jiān)管部門在工作中玩忽職守的一系列問題下做足了工夫。該市調(diào)查出在采砂申請(qǐng)開采、審批發(fā)放許可證、開采擴(kuò)邊、承包以及掛靠、安檢、資源糾紛、檢驗(yàn)以及驗(yàn)收等環(huán)節(jié)上發(fā)生了相關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪。而且還掌握了相關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的相關(guān)信息，多部門配合，嚴(yán)厲查處其中非法采砂開采背后的職務(wù)犯罪。而且還對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的干部予以免職，并針對(duì)在非法采砂中入股的干部提出了要退股及退金。從齊齊哈爾所掀起的治理非法采砂案例看出，職務(wù)犯罪活動(dòng)極大地?fù)p害了國家和人民的利益[3]。

（四）非法采砂成本低，嚴(yán)重破壞環(huán)境

從當(dāng)前的情況來看，大體上正規(guī)砂場(chǎng)的采砂成本為19元每立方米。但是，從非法采砂砂場(chǎng)來看，無證開采較多，而且它的成本較低，僅僅為6元每立方米[4]。如此之大的價(jià)差以及利潤(rùn)驅(qū)使一部分人鋌而走險(xiǎn)，造成了越來越多的非法采砂場(chǎng)，由于監(jiān)管不嚴(yán)格，形成了惡性循環(huán)。

從已有的判決來看，非法采砂處罰較輕，從全國范圍內(nèi)看，各級(jí)政府在打擊非法采礦的過程中大量借助“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”的現(xiàn)象，在法制方面完全依靠行政法律來承擔(dān)責(zé)任。從民事責(zé)任的承擔(dān)情況來看，總體上處于空白狀態(tài)，而且較少發(fā)現(xiàn)相關(guān)的非法開采者要承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的案例[6]?？梢哉f，非法采砂者承擔(dān)了全部的行政責(zé)任，行政處罰比較齊全，種類較多、“合法甚至不合法的行政措施也達(dá)到了頂點(diǎn)”。[5]但是，缺少破壞礦產(chǎn)資源的民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任。民事責(zé)任的缺失使得非法采砂者只繳納罰款，卻造成了巨額的國有財(cái)產(chǎn)損失，而且被據(jù)為私有。此外，從刑事責(zé)任承擔(dān)的情況來看，沒有很好地將刑事打擊的震懾力發(fā)揮出來，刑事處罰較輕，基本上屬于象征性打擊狀態(tài)。從具體刑事處罰的象征性量刑和年度打擊中象征性地移送司法機(jī)關(guān)來看，兩者的結(jié)合進(jìn)一步表明了非法采砂者的違法風(fēng)險(xiǎn)低、違法成本極低。因此，不少地方的執(zhí)法人員認(rèn)為“這種輕度處罰使非法采砂商越發(fā)猖狂，在一定程度上助長(zhǎng)他們的囂張氣焰”[7]。此外，判決罪名不一致，有的地方法院對(duì)該行為判處非法采礦罪，有的則判處非法經(jīng)營(yíng)罪等。

三、建議

（一）非法開采行為的法律適用

在此過程中，要進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，涉嫌犯罪的，及時(shí)向司法機(jī)關(guān)移送案件，檢察機(jī)關(guān)在掌握線索后，應(yīng)當(dāng)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送案件。在確認(rèn)公安機(jī)關(guān)立案后，檢察機(jī)關(guān)要提前介入，進(jìn)一步引導(dǎo)偵查取證，在此過程中要特別注重客觀證據(jù)提取，防止出現(xiàn)取證不力影響定案的情況。為了切實(shí)做好依法打擊非法采砂的相關(guān)事宜，要科學(xué)地界定非法采砂行為必須要擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任。因此，在礦業(yè)立法過程中，必須分別設(shè)置刑事、民事與行政法律責(zé)任，不僅要相互獨(dú)立，而且還要相互銜接，從而構(gòu)成整體性的礦業(yè)法律責(zé)任。還要進(jìn)一步確保所構(gòu)建的民事物權(quán)法律機(jī)制有一定的地位。如果發(fā)生了丟失、破壞國有礦產(chǎn)物權(quán)、污染以及損壞生態(tài)環(huán)境、減損社區(qū)財(cái)產(chǎn)使用價(jià)值等，必須要設(shè)立科學(xué)的救濟(jì)方式。此外，在行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的過程中，要使得礦產(chǎn)物權(quán)的民事主體地位進(jìn)一步獨(dú)立，從而能夠和開展監(jiān)督管理那些開發(fā)利用礦產(chǎn)資源活動(dòng)的行政主體相對(duì)立而存在。

（二）從制度上保障，割斷層層利益鏈

為了更好地對(duì)包括砂石在內(nèi)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行更好地管理，堅(jiān)決打擊職務(wù)犯罪，行賄受賄現(xiàn)象，要建立健全反腐懲防機(jī)制，切實(shí)加大防范腐敗的宣傳工作。還要向廣大合法開采企業(yè)進(jìn)行開采礦產(chǎn)方面的專業(yè)知識(shí)教育、法律教育，從而達(dá)到處罰一起，教育一片的目的。

（三）土地權(quán)屬進(jìn)行改革，建立群眾舉報(bào)機(jī)制

從礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)來看，國家是全國礦產(chǎn)資源的所有人，它依法直接支配領(lǐng)土范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，而且還排除他人干涉的權(quán)利。我國實(shí)行了單一的礦產(chǎn)資源國家所有，也就是說，國家擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán)，這也是整個(gè)礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的核心內(nèi)容。

為了更好地加大在礦產(chǎn)資源方面的管理，要切實(shí)對(duì)礦區(qū)土地權(quán)屬進(jìn)改革，嚴(yán)厲打擊非法采砂者從農(nóng)民手中購買土地進(jìn)行非法采砂的現(xiàn)象，也要防止農(nóng)民在自家土地上開采國家礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象。因此要向廣大人民進(jìn)行宣傳教育，使得他們必須要獲取國家的相關(guān)許可后才能開采礦產(chǎn)資源，而且還要加大相關(guān)部門的監(jiān)督、管理工作。

此外，還要加強(qiáng)源頭治理工作，這是因?yàn)槲覈鴶?shù)量巨大的礦產(chǎn)資源十分分散，而且很多時(shí)候不法分子在非法采砂過程中采取了非常隱蔽的方式，這給相關(guān)部門的監(jiān)督管理工作帶來了很大困難。因此，建立群眾舉報(bào)機(jī)制勢(shì)在必行。這就要最大限度地保護(hù)舉報(bào)非法采砂資源的群眾，切實(shí)維護(hù)他們的利益，避免使其遭受報(bào)復(fù)和打擊。

四、結(jié)語

從上述分析來看，我國在嚴(yán)厲打擊非法采砂的同時(shí)，要大力加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法相互銜接的工作力度，這樣才能更好地開展執(zhí)法工作；要進(jìn)一步從制度層面打擊權(quán)力尋租行為，加大懲治和預(yù)防貪腐的力度，從而更好地打擊非法采砂現(xiàn)象；要大力改革礦產(chǎn)資源所在地的土地權(quán)屬改革，而且還要加大監(jiān)督力度，讓廣大群眾參與進(jìn)來，建立群眾舉報(bào)機(jī)制；還要進(jìn)一步明確非法采砂的法律適用范疇，進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行司法解釋，以《刑法》為基礎(chǔ)，明確量刑規(guī)范；還要盡可能地開展非法采砂調(diào)研及其治理情況，強(qiáng)化全國范圍內(nèi)打擊非法采砂案件的交流力度，因地制宜、因時(shí)制宜地確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。也可以采取加大判處非法采砂犯罪力度的做法。

參考文獻(xiàn)

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[5]康紀(jì)田.遏制非法采礦的關(guān)鍵是法治[J].中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2012，141（5）：66.

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[7]康紀(jì)田.非法采礦牽連犯罪及其附帶民事訴訟研究[J]，中北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，28（5）：39.

[作者簡(jiǎn)介]趙慶，江蘇省宿遷市人民檢察院偵查監(jiān)督處助理檢察員；劉揚(yáng)，江蘇省宿遷市人民檢察院偵查監(jiān)督處助理檢察員；黃海英，江蘇省沭陽縣人民檢察院公訴局檢察員。