摘 要：《旅游法》于2013年10月1日施行，依據(jù)這部規(guī)范，旅游業(yè)主管機關(guān)將“重典治亂”，對群眾反映強烈的“旅游安全”、“破壞生態(tài)”、“旅游規(guī)劃”等問題進行統(tǒng)一說明，并授權(quán)行政機關(guān)：可通過吊照、停業(yè)、整頓等強制手段管制市場。因此《旅游法》的實施將決定新疆旅游的管理模式以及行業(yè)未來的走向。

關(guān)鍵詞：旅游法;新疆旅游業(yè);規(guī)范與發(fā)展

中圖分類號：D920.4 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）34-0134-02

《旅游法》頒布實施后，面對新法，新疆旅游管理部門是否做好了“找抓手”、“求思變”、“創(chuàng)新章”進而“蹈厲奮發(fā)”、“大有可為”的準備;新疆旅游經(jīng)營者是否找到了旅游業(yè)未來發(fā)展的契機從而“見機而作”、“及鋒而行”;自治區(qū)決策咨詢智庫是否幫助政府評估了相關(guān)法律風險做到了“未雨綢繆”、“事先籌措”;立足新疆區(qū)情結(jié)合新規(guī)112個法律條文，《旅游法》對新疆旅游業(yè)做出了要求。

一、《旅游法》要求“以人為本”，強調(diào)“生命第一”

安全是旅游業(yè)的生命線。旅游安全問題就是自治區(qū)旅游管理工作中常抓、嚴抓的重點和難點。早在20世紀90年代自治區(qū)就有一批涉及旅游安全政策性文件的制定。1998年9月25日通過的《新疆維吾爾自治區(qū)旅游管理條例》（以下簡稱《管理條例》），第三章就專門規(guī)定了旅游經(jīng)營者的重要職責以及旅游安全問題的處理辦法，這在旅游安全立法方面走在了全國的前列。2012年，《管理條例》全面修正并更名為《新疆維吾爾自治區(qū)旅游條例》，其中第四章以“經(jīng)營和管理”為主題，第38條明確規(guī)定了經(jīng)營者的旅游安全責任制度。

《旅游法》的頒布實施，明確了全國范圍內(nèi)各地區(qū)關(guān)于旅游經(jīng)營者的法律規(guī)定。該法第12條明確規(guī)定，旅游者人身、財產(chǎn)安全遇有危險時，有請求救助和保護的權(quán)利，人身、財產(chǎn)受到侵害的，有依法獲得賠償?shù)臋?quán)利。第56條規(guī)定，旅游管理部門將根據(jù)旅游活動的風險程度，對高風險旅游項目的經(jīng)營者實施責任保險制度。這兩條再次強調(diào)了“以人為本”、“安全第一”的旅游行業(yè)的黃金法則。需要注意的是，《旅游法》對旅游業(yè)特別是旅游企業(yè)在安全方面的規(guī)范性要求是方向性的、原則性的。例如第56條原則地規(guī)定了旅游責任保險制度。但什么樣的旅游項目屬于高風險項目、什么樣的項目需要購買責任保險、責任保險費率的核算以多大范圍的樣本為基數(shù)以及責任保險費用將如何分擔等內(nèi)容，則語焉不詳。這是立法者為地方政府依據(jù)區(qū)情處理當?shù)厥聞?wù)留下的法律空白，需地方人大和政府結(jié)合《保險法》第65條（責任保險制度）的內(nèi)容對新規(guī)第56條進行解釋說明。根據(jù)旅游部門的統(tǒng)計，目前新疆旅游安全的事故主要多發(fā)于“自助系列”、“拓展系列”的旅游項目[1]。類似事故的發(fā)生和企業(yè)旅游產(chǎn)品開發(fā)的風險管控能力以及政府管理部門風險意識不足密切相關(guān)，以上問題均需被納入立法思考的范疇之中。自治區(qū)相關(guān)部門應(yīng)當做好提升法律管理水平、強化生命風險管控意識的前期工作;需要借助“新法”除“頑癥”，將新疆旅游的生命安全問題化解在萌芽狀態(tài)，讓廣大普通旅游者在享受新疆美景的同時，真正實現(xiàn)心安、身安、平安。

二、《旅游法》要求“可持續(xù)”，強調(diào)“生態(tài)安全”

沒有生態(tài)安全，再優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境也不能實現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)?！堵糜畏ā奉C布后，立法者多次闡述在制定過程中的一貫思想是“生態(tài)”與“人本”。該法第19條和第42條第3款都強調(diào)了環(huán)境保護生態(tài)文明在旅游開發(fā)過程中的重要地位。重視生態(tài)安全，真正走生態(tài)旅游的發(fā)展路線，也才能確保新疆自然環(huán)境自身的安全和健康。結(jié)合《旅游法》，針對新疆旅游的“生態(tài)安全”問題應(yīng)當認識到：

第一，堅持“生態(tài)安全”有助于促進新疆旅游業(yè)的良性發(fā)展。旅游環(huán)境既包括自然環(huán)境，也包括人文環(huán)境。介于新疆旅游對自然環(huán)境較高的依存度，加強新疆生態(tài)安全法制宣傳是貫徹可持續(xù)發(fā)展原則的有力措施之一，是提高公眾環(huán)境法律意識的必然要求，也是新疆旅游業(yè)未來發(fā)展壯大的必然選擇[2]。只有當旅游開發(fā)者、旅游經(jīng)營者、旅游者都清楚地認識到他們的活動對生態(tài)的影響力的時候，整個旅游產(chǎn)業(yè)才會真正走上“生態(tài)”的道路[3]。

第二，堅持“生態(tài)安全”有助于促進新疆綠色旅游、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)鏈升級。生態(tài)安全體現(xiàn)的一個重要理念就是旅游與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。將該理念注入到旅游產(chǎn)業(yè)中，會大大促進旅游產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)，促進該產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)的合理、有序發(fā)展，因為這也是生態(tài)旅游所倡導的價值體現(xiàn)。

第三，堅持“生態(tài)安全”有利于大美新疆目標構(gòu)建與達成。大美新疆需要統(tǒng)籌解決好新疆環(huán)境保護與旅游開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系、需要解決好人民群眾日益增長的旅游文化需求和有限自然資源的關(guān)系。新疆自然資源豐富，自然風景獨特，發(fā)展旅游業(yè)有得天獨厚的資源優(yōu)勢。面對上天對新疆人的恩賜，當代人有責任將這一塊資源留給子孫后代。加強保護生態(tài)環(huán)境、利用豐富旅游資源、打造大美新疆不僅是自治區(qū)黨委為新疆旅游定下的基調(diào)，也將成為旅游部門工作的主題。

三、《旅游法》要求“全面協(xié)調(diào)”，強調(diào)“系統(tǒng)規(guī)劃”

新規(guī)17條至25條專章規(guī)定了旅游業(yè)的“規(guī)劃和促進”。其中第19條特別強調(diào)了旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規(guī)劃相銜接的指導原則。從實際情況來看，新疆的旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出可開發(fā)資源類型多、品質(zhì)高，但系統(tǒng)管理不足、旅游產(chǎn)品精細化程度較低等特點。依照《旅游法》、《新疆維吾爾自治區(qū)旅游規(guī)劃管理辦法（試行）》、《自治區(qū)旅游業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》和《新疆旅游業(yè)發(fā)展三年行動計劃（2013—2015年）》的要求，迫切需要解決以下難題：

第一，針對新疆旅游的“產(chǎn)品”，規(guī)劃需進一步強調(diào)旅游資源開發(fā)的深度。目前新疆旅游產(chǎn)品資源開發(fā)尚處于初級階段，在規(guī)劃實施和招商引資中偏重基礎(chǔ)設(shè)施和風景區(qū)的接待設(shè)施建設(shè)，較早開發(fā)的產(chǎn)品形象老化，缺乏特色，景區(qū)建筑與自然景觀不協(xié)調(diào)，一些旅游產(chǎn)品商品化、庸俗化甚至束縛了本土文化的發(fā)展，旅游吸引力呈下降趨勢[4]。據(jù)新疆財經(jīng)大學2009年統(tǒng)計分析顯示，57%的游客最希望在新疆欣賞到的是觀賞民族歌舞。新疆的確存在大量獨具特色的民間歌舞藝術(shù)，在政府的牽頭保護下逐步找到了市場化運作模式，如和田、喀什、伊犁等地建立了木卡姆藝術(shù)中心。然而，獨具特色的歌舞產(chǎn)品并不多，對傳統(tǒng)歌舞藝術(shù)的保護和挖掘相對滯后，歌舞產(chǎn)品的推廣及品牌的打造還需繼續(xù)深入[5]。

第二，針對新疆旅游的“效益”，規(guī)劃需進一步強調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)盈利創(chuàng)收問題。開發(fā)效益較低、旅游資源優(yōu)勢與經(jīng)濟優(yōu)勢不對稱、旅游推廣缺乏有效的營銷方式等問題一直都是新疆旅游需要解決的問題。目前新疆的旅游增加值占本地區(qū)GDP的比重8%左右，規(guī)劃應(yīng)當解決全區(qū)營銷策略和旅游附加值的問題[6]。

依照2012年《新疆旅游資源開發(fā)規(guī)劃》的要求，結(jié)合《旅游法》以及自治區(qū)的政策性文件，新疆旅游規(guī)劃需要做到“三原則”：

第一，政策法規(guī)系統(tǒng)性原則?！堵糜畏ā返念C布實施將會為全區(qū)旅游業(yè)帶來發(fā)展的契機，而如何用好這部法律，如何梳理好上下位法、部門法之間的系統(tǒng)關(guān)系，是自治區(qū)行政管理部門必須回答的重要問題。區(qū)法制辦應(yīng)當依據(jù)《立法法》的原則，積極搜索全國、全區(qū)范圍內(nèi)的相關(guān)法律文件，對其進行“廢舊更新”、“系統(tǒng)協(xié)調(diào)”，從而確保自治區(qū)旅游規(guī)劃能夠合法、合規(guī)、合時、合宜。

第二，市場導向原則。市場導向要求根據(jù)新疆旅游資源的特色，尋求資源條件與市場需求之間的最佳結(jié)合點，開發(fā)出具有強大吸引力和高附加值的旅游產(chǎn)品。從近6年來新疆的旅游客源市場結(jié)構(gòu)來看，國內(nèi)游客特別是周邊省份的游客目前仍占多數(shù)，僅以2008年為例，國內(nèi)游客占到所有游客總數(shù)的98.3%，消費占比達95.4%[7]。新疆旅游業(yè)的國際影響力有待提升。值得關(guān)注的是，自2013年初開始，新疆旅游部門已加大了對外宣傳的力度，在旅游節(jié)的策劃與推廣方面加大投入，官方網(wǎng)站也經(jīng)過全新設(shè)計。據(jù)自治區(qū)統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，從2013年前7個月的數(shù)據(jù)來看，國外游客同比增長11.84%，創(chuàng)匯收入同比增長10.39%[8]。

第三，重點開發(fā)原則。新疆旅游資源的深度開發(fā)必須有重點、有步驟地采取階梯式開發(fā)模式，依照《自治區(qū)旅游業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》的要求，今后三年新疆要繼續(xù)以“四大名牌景區(qū)、五大重點旅游區(qū)、六大特色產(chǎn)品系列、十二大優(yōu)秀旅游城市”為重點，走旅游精品之路[9]。

《旅游法》的出臺為自治區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展提供了新的契機，在借助新規(guī)為抓手要求全行業(yè)不斷“精雕細作”、“去粗取精”的過程中，應(yīng)當“借勢成機”、“達成共識”，利用法律制度去“規(guī)范”、運用專家智囊去“謀劃”，推動全區(qū)上下掀起一場“綠色革命”。

參考文獻：

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[6]破“七”追“八”新疆旅游業(yè)向戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)邁進[EB/OL].鄂爾多斯新聞網(wǎng)，（2013-03-17）[2014-07-28].http：//www.cn

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[7]自治區(qū)旅游廳：年全區(qū)旅游接待情況[EB/OL].[2014-07-30].

http：//www.xinjiangtour.gov.cn/gov/front.do？method=viewamp;i

d=10658.

[8]自治區(qū)政策法規(guī)處.2013年1-7月入境旅游統(tǒng)計信息？[EB/

OL].新疆旅游官方網(wǎng)，[2014-07-30].http：//www.xinjiangtour.gov.cn/gov/front.do？method=viewamp;id=27369.

[9]自治區(qū)旅游廳.自治區(qū)旅游業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃[EB/OL].新疆旅游官方網(wǎng)，[2014-07-30].http：//www.xinjiangtour.gov.cn/gov/front.do？method=viewamp;id=10577.

收稿日期：2014-10-20

作者簡介：惠曉梅（1975-），女，陜西華縣人，電大高級講師，法律碩士，從事民事法律及社會熱點問題研究。

（責任編輯：姚 麗）