摘 要：預(yù)算法是財(cái)政法中的基本法。我國的預(yù)算法形成于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和民眾公共利益的需要。2014年8月31日，預(yù)算法修正案草案終于在全國人大常委會(huì)通過，修改后的預(yù)算法將于2015年1月1日起施行。就預(yù)算法的目的、全口徑預(yù)算、預(yù)算透明、人大的監(jiān)督等方面就預(yù)算法修訂的幾個(gè)問題進(jìn)行評(píng)析。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法;修訂案;評(píng)析

中圖分類號(hào)：D920.4 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2014）34-0130-02

預(yù)算法是財(cái)政法中的基本法，與民眾生活與權(quán)利關(guān)系密切，被稱之為“經(jīng)濟(jì)憲法”。1994年預(yù)算法頒布時(shí)，還是確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初期。經(jīng)過20年來的發(fā)展，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的公共財(cái)政體制已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和民眾公共利益的需要，修改預(yù)算法顯得尤為必要。預(yù)算法的修訂自1997年開始就步履維艱，主要原因就是各方的利益博弈、意見分歧。經(jīng)過多年的努力，2014年8月31日，預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上通過，修改后的預(yù)算法將于2015年1月1日起施行。現(xiàn)在就預(yù)算法修訂的幾個(gè)問題進(jìn)行評(píng)析。

一、我國預(yù)算法修訂的目的

共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，黨章明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨要“代表中國最廣大人民的根本利益”。黨執(zhí)政的基礎(chǔ)是廣大的人民群眾，能否堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民從根本上決定著黨的前途和命運(yùn)。預(yù)算法作為規(guī)范國家公共財(cái)政收支的一部最重要法律，其修訂涉及對(duì)現(xiàn)行公共財(cái)政資源的重新配置，是各級(jí)政府間、政府和部門間、政府和人大間利益權(quán)利關(guān)系的重構(gòu)。預(yù)算資金來源自財(cái)政收入，主要來自民眾繳納的各類稅費(fèi)。預(yù)算資金應(yīng)取之于民，用之于民。美國政治家亨利·克萊指出：“政府是一個(gè)信托機(jī)構(gòu)，政府官員則是受托人;信托機(jī)構(gòu)和受托人都是為了人民的利益而設(shè)立的”[1]。這揭示出預(yù)算資金應(yīng)取之于民，用之于民。因此，最大化滿足民眾公共需要應(yīng)是國家預(yù)算的根本目的，是預(yù)算法修訂的根本目的。預(yù)算法為了實(shí)現(xiàn)這一目的，需要對(duì)政府的收支行為進(jìn)行規(guī)范、訂立規(guī)矩。而政府財(cái)政部門主導(dǎo)的預(yù)算法草案原封不動(dòng)地照抄了原來的預(yù)算法第一條的規(guī)定，即“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”如果第一條立法宗旨只是強(qiáng)調(diào)政府管理，著重政府內(nèi)部管理而不是外部制約，預(yù)算法實(shí)現(xiàn)人民公共利益最大化的目的不可能實(shí)現(xiàn)。最后人大常委會(huì)通過的預(yù)算法修正案，將第一條修改為：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。這體現(xiàn)了人民（納稅人）公共需要的最大化實(shí)現(xiàn)應(yīng)是國家預(yù)算的根本目的，保障公共需要的充分實(shí)現(xiàn)是修訂預(yù)算法的根本目的。這是預(yù)算法修訂的可貴之處。

二、關(guān)于實(shí)行全口徑預(yù)算管理問題

從對(duì)政府監(jiān)督角度看，政府的所有收支都應(yīng)該列在預(yù)算里面，沒有列在里面的，就不能收支。如果一部分政府收支游離于預(yù)算之外，由各個(gè)地方、各個(gè)部門隨意支配，會(huì)給腐敗創(chuàng)造條件從而損害人民利益。我國之前的情況是，很大一部分的政府收支沒有納入預(yù)算管理范圍，不受各級(jí)人民代表大會(huì)審查監(jiān)督，屬于非規(guī)范性的政府收支。收支不受監(jiān)督，很容易成為腐敗的溫床。

實(shí)施多年的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，由國務(wù)院確定后報(bào)人大備案，不需要人大審批。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須納入預(yù)算管理，接受人大的審查監(jiān)督。我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)財(cái)政收入差距懸殊。國家為了進(jìn)行宏觀調(diào)控、促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，需要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)劑中央與地方、調(diào)劑各地區(qū)間的財(cái)力余缺問題。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政管理體制中的重要制度。原來的《預(yù)算法》對(duì)這一制度卻缺乏規(guī)定，這使得轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算管理混亂不堪，極易滋生腐敗。

我國政府部門普遍地存在著預(yù)算外資金、制度外“小金庫”，多年來我國巨額財(cái)政超收收入的支出使用、2008年中央政府應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激措施等，都脫離了人大的審查監(jiān)督，沒有納入預(yù)算實(shí)施應(yīng)有的審議和批準(zhǔn)。由此導(dǎo)致預(yù)算收支隨意，貪污、挪用等腐敗現(xiàn)象屢禁不止。

這次修訂預(yù)算法，增加一條，作為第五條：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”?！耙话愎差A(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！边@就使政府全部收入和支出都納入了預(yù)算，取消了預(yù)算外資金，為政府所有收支納入預(yù)算、接受人大的監(jiān)督審查提供了法律依據(jù)。

三、關(guān)于體現(xiàn)人民當(dāng)家做主，切實(shí)賦予人大對(duì)預(yù)算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)問題

原來的預(yù)算決算制度是各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，預(yù)算制度沒有完全納入人大監(jiān)督的范圍。“預(yù)算權(quán)力在我國立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的分配可以概括為立法機(jī)構(gòu)基本上無權(quán)而行政系統(tǒng)內(nèi)高度集權(quán)”[2]。預(yù)算法涉及人大和政府兩個(gè)法律主體，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府的職責(zé)是編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算;人大的職責(zé)在于對(duì)政府編制的預(yù)算進(jìn)行審核、批準(zhǔn)和監(jiān)督。預(yù)算審查監(jiān)督是憲法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，是人民行使國家權(quán)力的重要內(nèi)容。原來的預(yù)算法對(duì)人大審查監(jiān)督只做了一些原則性的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。本次的預(yù)算法修訂，對(duì)人大發(fā)揮在預(yù)算審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督中的關(guān)鍵作用體現(xiàn)得尚有不足。

我國憲法確認(rèn)中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主不矛盾。2014年9月5日，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上發(fā)表了講話談道：“防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)現(xiàn)象”。要以法律的形式保障人民在預(yù)算的問題上有決定權(quán)，確實(shí)讓人大替人民擔(dān)負(fù)起把錢管好的神圣職責(zé)。

各級(jí)人大作為各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，代表著廣大民眾的利益，加強(qiáng)人大在預(yù)算管理中的權(quán)能配置，有助于推進(jìn)預(yù)算管理的法治化和科學(xué)化。然而在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)人大全體會(huì)議的會(huì)期短，一般只有兩周左右，會(huì)議期間審議的事項(xiàng)涉及方方面面的問題，導(dǎo)致人大對(duì)于政府預(yù)算草案的審議往往只有一天，時(shí)間根本不夠。因此，應(yīng)落實(shí)人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)。凡事關(guān)政府財(cái)政收支權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)的立法權(quán)、預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)應(yīng)集中于人大及其常委會(huì)。

從憲法規(guī)定看，預(yù)算由國家權(quán)力機(jī)關(guān)即人大說了算?？墒乾F(xiàn)實(shí)卻是，政府掌握預(yù)算編制權(quán)，審批權(quán)在人大。按照原來的預(yù)算法規(guī)定，對(duì)于預(yù)算審查，除了批準(zhǔn)，沒有規(guī)定“人大如果不批準(zhǔn)預(yù)算”該怎么辦。此次修訂案回避了這個(gè)問題。修訂案應(yīng)明確規(guī)定政府必須根據(jù)人大及其常委會(huì)的審議意見及時(shí)對(duì)預(yù)算進(jìn)行修訂。

四、國庫管理權(quán)的爭(zhēng)奪與妥協(xié)

圍繞國庫管理權(quán)，財(cái)政部曾致函中編辦;央行副行長(zhǎng)潘功勝、國庫局局長(zhǎng)劉貴生曾公開表態(tài)，闡述各自理由。財(cái)政部認(rèn)為“央行經(jīng)理制”應(yīng)改為“代理制”，否則有職能重疊、越位現(xiàn)象;央行則強(qiáng)調(diào)，央行經(jīng)理國庫才能體現(xiàn)出職責(zé)分離和權(quán)力制衡。

原來的《預(yù)算法》第48條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)預(yù)算必須設(shè)立國庫;具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立國庫。中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。但在2012年6月公布的預(yù)算法修正案草案二審稿中，刪掉了后一句內(nèi)容，被改成了“各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督”，還添加了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。2014年4月21日審議的三審稿中也延續(xù)了這一“模糊”的態(tài)度。此事引發(fā)了巨大的爭(zhēng)議。這使央行角色的變化相當(dāng)于從“會(huì)計(jì)”變成了“出納”。在二審稿逆轉(zhuǎn)的背后，是財(cái)政部尋求給自己“松綁”，人大方面想給財(cái)政部的權(quán)力戴“緊箍”，央行也希望能保留經(jīng)理國庫的權(quán)利。從利益角度推測(cè)，二審稿刪除央行經(jīng)理國庫的職能可能是財(cái)政部積極主張的結(jié)果。

2014年8月31日，全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了修改預(yù)算法的決定。國庫業(yè)務(wù)爭(zhēng)奪暫時(shí)告一段落。雖然最終結(jié)果不很理想，但財(cái)政部和央行已各自做出妥協(xié)和讓步。預(yù)算法修正案最終恢復(fù)了現(xiàn)行法中“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定?，F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定只明確中央國庫由央行經(jīng)理，事實(shí)上，無論是央行還是學(xué)界，都希望各級(jí)國庫交由央行經(jīng)理。但修正案并未將地方國庫交給央行。

五、預(yù)算具體、透明問題

我國各級(jí)政府的預(yù)算案，不要說普通民眾，就是財(cái)經(jīng)專家都不一定能全看懂預(yù)算項(xiàng)目，因?yàn)轭A(yù)算寫得很籠統(tǒng)。這樣的預(yù)算案，人大代表怎么進(jìn)行審查、監(jiān)督？我們的預(yù)算上，寫一個(gè)“辦公室裝修”，就可以列支經(jīng)費(fèi)了。像美國，需要把辦公室裝修的具體內(nèi)容寫得清清楚楚，只有詳細(xì)列出具體的項(xiàng)目，你才可以列支費(fèi)用。預(yù)算內(nèi)容應(yīng)具體、明確，讓人大代表和普通民眾都能看得懂。

預(yù)算公開，或稱預(yù)算透明，是指政府預(yù)算的依據(jù)、內(nèi)容及其編制、審批、執(zhí)行（含調(diào)整）、決算等過程都必須依法通過相應(yīng)方式向社會(huì)公開。預(yù)算公開是現(xiàn)代民主政治國家預(yù)算的應(yīng)有之義，其依據(jù)在于，政府預(yù)算本質(zhì)上是一種公共資金的受托決策。

預(yù)算公開透明，方能受到有效的監(jiān)督。以美國為例，美國政府為了保障民眾預(yù)算知情權(quán)，美國聯(lián)邦政府、州政府、地方政府都在自己的網(wǎng)站上，提供了最詳細(xì)的財(cái)政支出信息，民眾可以隨時(shí)查詢政府預(yù)算情況，了解自己繳納的稅款去向。

預(yù)算公開，陽光財(cái)政是很多國家政府財(cái)政預(yù)算法的重要組成部分，而且在實(shí)踐中取得良好效果。它不僅可以保障人民群眾的知情權(quán)，而且可以有效約束政府的財(cái)政收入和支出，減少浪費(fèi)，預(yù)防腐敗。雖然近年來關(guān)于預(yù)算公開的呼聲越來越高，預(yù)算公開也取得不少進(jìn)展，例如中央政府和各地方政府也開始公布“三公支出”，但在一些重要方面卻停滯不前。預(yù)算公開、透明，既便于民眾對(duì)政府預(yù)算的了解、監(jiān)督，也有利于預(yù)防腐敗的發(fā)生。但是這次修訂預(yù)算法，在預(yù)算的具體、透明方面，離民眾的期待距離尚遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]朱大旗.論修訂預(yù)算法的若干具體問題[J].安徽大學(xué)法律評(píng)論，2005，5（1）.

收稿日期：2014-10-08

作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)纹錆M（1968-），男，安徽定遠(yuǎn)人，副教授，法律碩士，從事憲法、訴訟法研究。

（責(zé)任編輯：姚 麗）