摘 要：十二五規(guī)劃關于建設節(jié)約型社會明確提出節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材四個核心，并把節(jié)地放在了首位。蘭州七里河區(qū)作為蘭州的主要城區(qū)之一，是再造蘭州，推進舊城改造，實施城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要一環(huán)。如何做好蘭州七里河區(qū)的土地規(guī)劃建設，集約節(jié)約利用土地，對蘭州市的發(fā)展乃至對全省經濟發(fā)展至關重要。

關鍵詞：城市土地;集約利用;城鎮(zhèn)化

中圖分類號：C916 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）34-0090-02

人口眾多，資源匱乏，環(huán)境承載能力弱是中國的基本現狀。改革開放以來，我國加快兩個根本性轉變，推進經濟增長方式轉變取得了一定進展，資源節(jié)約與綜合利用取得了成效但總體上看，粗放型的經濟增長方式尚未根本轉變，與發(fā)達國家相比，仍存在資源消耗高、浪費大、環(huán)境污染嚴重等一系列問題。在全面社會主義和諧社會的進程中，我國經濟規(guī)模將進一步擴大，工業(yè)化不斷推進，居民消費結構逐步升級，城市化步伐加快，人口不斷增加，中國資源不足的矛盾將會更加突出，環(huán)境壓力日益增大。針對發(fā)展中出現的問題，中央提出了全面、協調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀和建設節(jié)約型社會的戰(zhàn)略目標。建設節(jié)約型社會，是緩解資源供需矛盾的根本出路，結合貫徹落實科學發(fā)展觀，走新型工業(yè)化道路，保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，為實現全面建設小康社會提供必要的用地保障。

一、蘭州市七里河區(qū)土地利用現狀

近年來，蘭州市國土資源局緊緊抓住國家深入推進西部大開發(fā)，國家支持甘肅經濟社會發(fā)展和全省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出臺實施等重大機遇，認真貫徹落實省里“區(qū)域中心帶動”和市委、市政府“再造蘭州”戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新發(fā)展理念，轉變發(fā)展方式，埋頭真抓實干，破解發(fā)展難題，在拓展用地空間、保障經濟發(fā)展方面取得了顯著成績。

全區(qū)面積土地59.62萬畝，即39743.36公頃，其中耕地是14941.38公頃，占全區(qū)土地總面積的37.59%。水澆地面積是2141.57公頃，占耕地的14.33%;旱地總面積是12799.8l公頃，占耕地的85.67%;菜地面積是522.8l公頃，占耕地面積的3.5%;糧食作物的面積是14418.57公頃，占耕地面積的96.5%。水澆地分布在西果園鎮(zhèn)、彭家坪鎮(zhèn)、八里鎮(zhèn)、魏嶺鄉(xiāng)、黃峪鄉(xiāng)、崔家崖鄉(xiāng)。果園地（含花椒園）為1457.93公頃，占全區(qū)土地面積的3.67%。主要集中分布在彭家坪鎮(zhèn)、八里鎮(zhèn)、崔家崖鄉(xiāng);花椒園集中在黃峪鄉(xiāng)。林地為5619.20公頃，占全地區(qū)面積的14.14%。主要分布在阿干鎮(zhèn)、西果園鎮(zhèn)一帶。牧草地為8659.03公頃，占全區(qū)土地面積的21.79%。主要分布在南部石質山地和中部黃土梁峁鄉(xiāng)鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)及工礦用地是4416.45公頃，占全區(qū)土地面積的11.11%。主要分布在黃河階地，城區(qū)以及崔家崖鄉(xiāng)、彭家鎮(zhèn)及西園鎮(zhèn)、八里鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)接合地段。交通用地574.12公頃，占全區(qū)土地面積1.45%。主要集中分布在城區(qū)和八里鎮(zhèn)、西果園鎮(zhèn)、崔家崖等鄉(xiāng)。水域568.09公頃，占全區(qū)土地面積1.43%。主要集中在城區(qū)和崔家崖鄉(xiāng)。未利用土地3507.16公頃，占全區(qū)土地面積8.82%。

從上面數據可以看出農用地占總面積最多，其中重要是耕地，而建設用地中城鎮(zhèn)建設用地所占份額最多。歷年都有變動，但大體趨勢趨穩(wěn)。歷年耕地園地數量在逐年減少，而城鄉(xiāng)建設用地逐年增加，這是城鎮(zhèn)化不斷推進的結果，城郊土地被急劇擴張的城市所吞噬。而其他農用地增加是發(fā)展周邊對口支援城市蔬菜種植的結果。是城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來的影響。

2014年起七里河區(qū)土地利用結構又開始調整，具體如下：七里河區(qū)土地總面積39447公頃，到規(guī)劃末期七里河區(qū)農用地規(guī)模由2009年底的24281公頃調整到2015年23903公頃、2020年23840公頃，占土地總面積比重由61.55%調整到60.60%、60.44%;建設用地規(guī)模由2009年底的6039公頃調整到2015年6726公頃、2020年6962公頃，占土地總面積比重由15.31%調整到17.05%、17.65%;其他用地規(guī)模由2009年底的9127公頃調整到2015年8694公頃、2020年8645公頃，占土地總面積比重由23.14%調整到22.04%、21.05%。

二、土地集約節(jié)約利用中出現的問題

1.這一地區(qū)部分土地圈而不建，造成新一輪土地浪費，與土地利用總體規(guī)劃不協調。在新一輪的建設規(guī)劃中，規(guī)劃面積不斷增大，其面積甚至超過現有城市建成區(qū)面積，有的還同時開發(fā)多個新區(qū)。其中有些區(qū)域的建設規(guī)劃既不符合城市總體規(guī)劃，也不符合土地利用規(guī)劃，甚至占用大量的農用地、耕地和基本農田。許多城市規(guī)劃大片的新區(qū)，沿用以前傳統的“攤大餅”式粗放發(fā)展模式，既造成農用地和耕地的流失，也導致土地資源的浪費和低效利用。另外，大面積的規(guī)劃，普遍存在著圈而不建的現象，打著城市建設的幌子，只注重眼前利益。謀取國家在稅收、政策、土地等方面的優(yōu)惠政策，致全局及長遠利益于不顧。

2.城市規(guī)劃建設中的城區(qū)功能趨同，造成設施重復投資建設，與城市總體規(guī)劃不協調。中國的城市建設中普遍存在著名不副實的現象。新的區(qū)域建設之“新”并非真正意義上的有內涵之“新”，不但與已有城區(qū)形不成相互支撐、互為補充的局面，而且存在著很大的雷同之處。其用意在很大程度上只是為了緩解老城區(qū)的住房、交通、資源環(huán)境的巨大壓力而選擇的暫時的策略性轉移，新區(qū)、老城的城市功能呈現逐步趨同的現象，嚴格意義上已經不能將二者完全區(qū)分開來，這種現象造成了嚴重的設施重復投資建設和極大的資源浪費，從而給地方政府的財政、通勤、管理等增加了新的沉重負擔。城市的外圍，在空間上與原城區(qū)相分離。

3.建設以及基礎設施規(guī)模普遍超前，而人口規(guī)模偏小，基礎設施浪費嚴重，與城市建設形成鮮明對比的是城市的新建區(qū)的常住人口數量明顯偏小。目前，在中國數百個城市新區(qū)中，除了幾個國家級新區(qū)人口規(guī)模較大外，其余新區(qū)的人口規(guī)模均較小，絕大多數新區(qū)的人口規(guī)模只有幾十萬，部分新區(qū)人口甚至不足十萬，更甚者有低于一萬人的新區(qū)。新區(qū)人口規(guī)模偏小不僅制約交通、供水、供電、信息、污水和垃圾處理等基礎設施的建設，造成資源浪費和低效利用，而且不利于商業(yè)、教育、醫(yī)療、餐飲、娛樂等服務設施和功能的進入以及商業(yè)規(guī)模的壯大，難以形成持續(xù)擴大和升級的消費需求和服務需求，造成新區(qū)在很長時期內缺少人氣和商氣，違背新區(qū)設立的目標，經濟發(fā)展遲緩。

4.城鎮(zhèn)化普遍擴張的過程中耕地占有嚴重，已觸及國家18億畝耕地紅線。在土地征用過程中出現違法、非法、占用征用土地現狀。土地使用人的權益不能得到保障。

5.土地出讓拍賣中暗箱操作頻發(fā)，市場機制的作用無法得到最大發(fā)揮，造成土地資源的浪費和滋生尋租的土壤。土地執(zhí)法監(jiān)督有待加強。土地財政的依賴性過強。

三、土地集約節(jié)約利用對策

樹立節(jié)約集約利用國土資源的戰(zhàn)略思想以及制定相應的總體方針。未來我國的經濟發(fā)展中，資源的供應和保障將面臨新的挑戰(zhàn)。我們必須轉變現有的資源管理理念，認清“資源無限論”的思路誤區(qū)，立足我國基本國情，借鑒國際資源能源管理經驗，采用可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，積極貫徹落實科學發(fā)展觀精神，圍繞十八大提出的要求和精神尋求解決資源環(huán)境問題的根本途徑。

1.突出抓好全區(qū)項目建設用地、城市建設、國企改革的服務。重點抓好蘭新二線、包蘭客運專線、南山公路等重點項目的征地拆遷工作，確保重大項目順利施工;全力以赴為新城區(qū)建設搞好服務，做好年度用地計劃的使用和管理;完成2011年全區(qū)擬建項目的報件和2012年項目征集以及年度計劃用地指標的審查工作，繼續(xù)做好土地開發(fā)整理工作。

2.加強耕地保護，確保全區(qū)耕地動態(tài)平衡;認真落實土地用途管制制度，嚴把農用地轉用征用審批關，加大耕地補充和土地開發(fā)整理力度，組織實施好土地開發(fā)整理項目，實現耕地占補平衡。落實耕地保護制度和措施，按照“七有”標準，切實加強基本農田的保護、監(jiān)督、檢查和查處。確保政府耕地保有量和基本農田保護面積不減少，質量不降低。嚴格按規(guī)劃定點和計劃指標用地，無違法批地行為。完成七里河區(qū)土地利用總體規(guī)劃的修編上報審核工作。

3.加強日常地籍管理，加快土地確權發(fā)證。繼續(xù)開展已購公有住房、經濟適用房、商品房土地登記發(fā)證工作，利用第二次土地調查成果加快農村集體土地所有權和宅基地發(fā)證工作。進一步完善第二次土地調查成果，完成國家級驗收。做好年度土地利用現狀變更調查，協調處理土地糾紛案件，完成衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測工作。加強地籍資料的開發(fā)和應用。

4.加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。落實國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作各項制度，按法定程序嚴肅查處各類土地違法案件，開展礦產資源、地質災害執(zhí)法巡查，確保各類項目用地依規(guī)依法進行。全面完成2011年我區(qū)衛(wèi)片和遙感監(jiān)測的核實、查處工作。健全區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級執(zhí)法網絡，加強執(zhí)法動態(tài)巡查和專項檢查，將各類土地違法案件消滅在萌芽狀態(tài)，不斷規(guī)范全區(qū)國土資源管理秩序。認真開展蘭州市國有建設用地用途管理征收年租金工作，確保年租金收繳任務全面完成。

5.繼續(xù)深入地開展整頓和規(guī)范礦產資源管理秩序，加大對無證開采、超層越界和破壞環(huán)境等違法行為的查處力度，確保全區(qū)礦產資源的開發(fā)利用合理有序。繼續(xù)抓好礦山企業(yè)開采行為的監(jiān)督檢查，維護正常礦業(yè)秩序，調處礦業(yè)權糾紛。

6.突出抓好五大建設。大力推進領導班子建設、思想作風建設、工作制度建設、干部隊伍建設和基層黨的建設，不斷提高干部思想政治和業(yè)務水平，增強依法行政的自覺性和能力，深入推進民主法制建設和精神文明建設，切實為全區(qū)經濟社會又好又快發(fā)展提供有力保障。

實現“十二五”跨越發(fā)展的任務非常艱巨，一定要以科學發(fā)展觀為指導，在市局黨組和區(qū)委區(qū)政府的正確領導下，進一步解放思想，堅定信心，奮力拼搏，努力加快推進現代化中心區(qū)建設，服務全省經濟發(fā)展。

參考文獻：

[1]李洪.城市土地集約利用途徑探索[J].北京大學學報，2010（5）.

[2]方創(chuàng)琳，馬海濤.新型城鎮(zhèn)化背景下中國的新區(qū)建設與土地集約利用[J].中國土地科學，2013（7）.

收稿日期：2014-10-11

作者簡介：岳立東（1986-），男，甘肅白銀人，碩士，從事行政管理研究。

（責任編輯：陳雅莉）