摘 要：在2014年年初召開的哈爾濱市十四屆人大三次會(huì)議上，首次增加了一項(xiàng)新議程——審議市政府民生工作報(bào)告。這次專題審議市政府民生工作報(bào)告是市人大加強(qiáng)與改進(jìn)人大監(jiān)督工作、創(chuàng)新人代會(huì)內(nèi)容和形式的一次有益嘗試，是對(duì)新形勢(shì)下人大如何履職行權(quán)發(fā)揮作用的一次積極探索，因而成為本次人代會(huì)上最大的亮點(diǎn)，反響極其強(qiáng)烈，取得了預(yù)期的良好效果，為我們提供了有益的啟示。

關(guān)鍵詞：人代會(huì);政府專項(xiàng)工作報(bào)告;哈爾濱市十四屆人大三次會(huì)議

中圖分類號(hào)：D035.1 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2014）34-0071-02

在國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中，人大的監(jiān)督是層次最高、效力最大、權(quán)威最高的監(jiān)督。面對(duì)不斷深化改革和各方面工作不斷創(chuàng)新的新形勢(shì)，人大工作也需要?jiǎng)?chuàng)新。地方人大如何緊跟形勢(shì)和發(fā)展需要，不斷加強(qiáng)與改進(jìn)監(jiān)督工作，對(duì)地方最高國(guó)家權(quán)力的行使進(jìn)行積極有益的嘗試探索，也是需要深入思考和大膽創(chuàng)新的課題。哈爾濱市十四屆三次人代會(huì)專題審議市政府民生工作報(bào)告的成功實(shí)踐為我們提供了有益的啟示，人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告不僅是人大工作創(chuàng)新之舉，更應(yīng)成為常態(tài)和必須，成為加強(qiáng)人大剛性監(jiān)督的相對(duì)固化形式。

從目前看，多數(shù)地方人代會(huì)上除了“規(guī)定動(dòng)作”審查和批準(zhǔn)這六個(gè)報(bào)告外，對(duì)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)這一職權(quán)行使并不多，而這個(gè)規(guī)定恰恰運(yùn)用的是人代會(huì)“審議”的職權(quán)。聽取并審議工作報(bào)告，是各級(jí)人大行使監(jiān)督職權(quán)的一種最基本、最慣用的工作形式，無(wú)論對(duì)人大還是其常委會(huì)都如此。對(duì)人大常委會(huì)而言，通常兩個(gè)月召開一次會(huì)議，間隔時(shí)間短、一年多次召開，所以有機(jī)會(huì)就“一府兩院”的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)工作更多、更經(jīng)常地審議并做出決議，以此更好發(fā)揮人大常委會(huì)經(jīng)常性的監(jiān)督作用。而對(duì)一年召開一次的人代會(huì)而言，除了法律規(guī)定的審查六個(gè)報(bào)告外，全體人大代表的直接話語(yǔ)權(quán)就顯得有限。隨著改革的深入，政府職能發(fā)生重大改變，工作的內(nèi)容和領(lǐng)域不斷調(diào)整變化，工作的重心也有新要求新傾斜，在這種形勢(shì)下，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，對(duì)政府就事涉發(fā)展戰(zhàn)略全局、影響深遠(yuǎn)，事關(guān)百姓切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的一些重大事項(xiàng)、重要工作要求提交專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行專題審議，充分利用并發(fā)揮好人代會(huì)上全體代表的智慧和力量，充分反映并代表全體人民的意志，在此基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的決議決定，這也是行使人代會(huì)審議職權(quán)的題中應(yīng)有之義。

一、人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告的實(shí)踐探索

近年來(lái)，無(wú)論從全國(guó)人大還是各地方人大都在創(chuàng)新人大工作上不斷探索，為人大更好履職行權(quán)、發(fā)揮監(jiān)督作用不斷注入新的活力。在人代會(huì)上審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告，就是寧夏人大首先嘗試，首開先河。自2007年以來(lái)，仿照國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，寧夏開始實(shí)施“民生計(jì)劃”，每年選取一批民生實(shí)事列入民生計(jì)劃，有計(jì)劃、有步驟、系統(tǒng)性地解決民生問(wèn)題。但是，民生計(jì)劃內(nèi)容誰(shuí)說(shuō)了算？民生計(jì)劃執(zhí)行情況誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？從2009年開始，寧夏回族自治區(qū)政府已連續(xù)3年將寧夏民生計(jì)劃及執(zhí)行完成情況形成“民生報(bào)告”，獨(dú)立于慣常的《政府工作報(bào)告》之外向自治區(qū)人民代表大會(huì)單獨(dú)提交，在人代會(huì)上由人大代表審議并做出決議，由人代會(huì)表決通過(guò)上一年度民生計(jì)劃執(zhí)行情況與下一年度民生計(jì)劃的決議。寧夏人大把民生計(jì)劃列入人代會(huì)議程，提請(qǐng)人大代表審議，實(shí)際上是將民生計(jì)劃放到一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督平臺(tái)上推動(dòng)，在提升民生計(jì)劃實(shí)施質(zhì)量的同時(shí)，也保證了民生計(jì)劃的長(zhǎng)期性、持久性，有利于及時(shí)把人民改善民生的意愿上升為共同意志，把不帶有法律意志的文件上升至法律的規(guī)章制度層面，使民生計(jì)劃不僅成為“民心工程”，而且成為了“法治工程”。人大審議通過(guò)以后，再由人大監(jiān)督執(zhí)行，政府抓落實(shí)。這樣做既凝聚了全社會(huì)的智慧和力量，也督促和支持了政府更好地關(guān)注民生、改善民生、保障民生。寧夏人代會(huì)專題審議民生報(bào)告并取得良好效果的實(shí)踐，隨即被寧夏轄內(nèi)的市、縣人民代表大會(huì)仿效，不少市、縣人民代表大會(huì)通過(guò)審議政府年度民生報(bào)告、民生計(jì)劃，監(jiān)督地方政府回應(yīng)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，在推動(dòng)政府民生工作上均取得了積極成效。

哈爾濱市自十四屆人大以來(lái)，在常委會(huì)“凝萬(wàn)眾一心聚力發(fā)展、解百姓之憂共創(chuàng)和諧”工作主題的引領(lǐng)下，圍繞中心服務(wù)大局不斷創(chuàng)新人大監(jiān)督工作，無(wú)論是全國(guó)首創(chuàng)的“五邊”形式專題詢問(wèn)、創(chuàng)新立法方式加強(qiáng)地方立法工作組織協(xié)調(diào)，還是加強(qiáng)上下級(jí)人大聯(lián)系成立聯(lián)系指導(dǎo)區(qū)、縣人大工作辦公室等，都取得了積極的成效。這次在市人代會(huì)上專題審議政府民生報(bào)告就是市人大創(chuàng)新人代會(huì)工作的又一次探索，也讓人大工作創(chuàng)新的腳步又向前邁了一步。在市人大常委會(huì)和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)就人代會(huì)期間增加審議政府民生工作報(bào)告議程溝通商定后，市十四屆人大三次會(huì)議秘書處迅即將審議政府民生工作報(bào)告正式納入人代會(huì)議程開始籌備并成立專門工作組。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證，專題審議形式最終確定為：針對(duì)市政府同一個(gè)民生工作報(bào)告進(jìn)行審議;根據(jù)參加的市政府領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)確定舉行幾個(gè)代表團(tuán)聯(lián)組會(huì)議，每位市政府領(lǐng)導(dǎo)分別深入到一個(gè)聯(lián)組會(huì)議;每個(gè)聯(lián)組會(huì)審議內(nèi)容依據(jù)政府領(lǐng)導(dǎo)的職能分工各有側(cè)重，使專題審議覆蓋到民生領(lǐng)域的各個(gè)方面;全體代表分別以參加各聯(lián)組會(huì)議形式同時(shí)參與審議，代表當(dāng)場(chǎng)提出問(wèn)題發(fā)表審議意見，市領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場(chǎng)回應(yīng)作答。經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)、緊張籌備，最終在人代會(huì)上同時(shí)呈現(xiàn)了八場(chǎng)別開生面、氣氛熱烈、各具特色的專題審議民生工作報(bào)告聯(lián)組會(huì)議。這次專題審議民生工作報(bào)告經(jīng)媒體專題報(bào)道后，得到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注、充分肯定和高度評(píng)價(jià)，不僅使專題審議成為這次人代會(huì)上最大的亮點(diǎn)，使民生成為人代會(huì)上最熱的話題，也標(biāo)志著這次人代會(huì)專題審議民生工作報(bào)告的成功嘗試，為今后繼續(xù)創(chuàng)新人大工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)、奠定了良好基礎(chǔ)。

二、人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告常態(tài)化的制度保證

人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告，有利于推動(dòng)政府加強(qiáng)和改進(jìn)專項(xiàng)工作并取得積極成效。對(duì)于這一監(jiān)督形式，不僅要大膽創(chuàng)新敢于用，而且要用好用足善于用。但就人代會(huì)行使審議職權(quán)而言沒(méi)有單獨(dú)的法律規(guī)定，《監(jiān)督法》對(duì)審議職權(quán)的規(guī)定也僅就各級(jí)人大常委會(huì)而言，因此，對(duì)人代會(huì)審議專項(xiàng)工作報(bào)告還要在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，對(duì)一些相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定，對(duì)其中的重要環(huán)節(jié)加以明確。

1.審議專項(xiàng)工作報(bào)告題目的確定?！兜胤浇M織法》第8條第3款對(duì)人代會(huì)行使審議權(quán)規(guī)定：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。從這一規(guī)定不難看出，人代會(huì)審議的政府專項(xiàng)工作內(nèi)容寬泛、覆蓋面廣，但一定要是重大事項(xiàng)。重大即重要、全局、事關(guān)國(guó)計(jì)民生的事項(xiàng)，對(duì)一個(gè)地區(qū)而言，這樣的內(nèi)容會(huì)很多，哪個(gè)題目更急迫、更重要、更受關(guān)注，自然先提上議程。所以，專項(xiàng)報(bào)告的題目可以是政府根據(jù)工作安排主動(dòng)向人大提出，也可以是人大要求政府就某一方面工作提交專項(xiàng)報(bào)告。無(wú)論是哪種形式，都需要人大與政府事先妥善溝通、達(dá)成共識(shí)。

2.審議專項(xiàng)工作報(bào)告形式的確定。在人代會(huì)上代表出席并參加各項(xiàng)活動(dòng)通常是以代表團(tuán)為單位的。依據(jù)法律規(guī)定和實(shí)際工作情況，人代會(huì)上審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告，通?？梢圆扇∵@樣幾種形式：一是以代表團(tuán)為單位進(jìn)行審議，人數(shù)較多的大代表團(tuán)還可分組審議或舉行全體會(huì)議審議;二是幾個(gè)代表團(tuán)聯(lián)組審議，有利于在更大范圍內(nèi)更集中充分審議，這次市人代會(huì)采取的就是這種形式;三是對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的專項(xiàng)工作報(bào)告，可根據(jù)代表行業(yè)、界別組織專業(yè)代表集中審議，充分發(fā)揮代表專業(yè)特長(zhǎng)，保證審議的高質(zhì)量。四是延伸審議，對(duì)人代會(huì)上代表的提問(wèn)政府領(lǐng)導(dǎo)不能當(dāng)場(chǎng)給予充分說(shuō)明，還需會(huì)后深入調(diào)研再做答復(fù)的，也可會(huì)后處理。具體采取哪種形式還要視專項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容、人代會(huì)日程安排等實(shí)際情況而定，選擇適合的、有效的、有利于審議質(zhì)量的形式最重要。

3.審議專項(xiàng)工作報(bào)告審議結(jié)果的處理和運(yùn)用。審議結(jié)果的正確處理和運(yùn)用是衡量人代會(huì)審議專項(xiàng)工作報(bào)告效果的重要標(biāo)志。審議結(jié)果或形成審議意見，或做出決議決定，都是督促政府加強(qiáng)改進(jìn)專項(xiàng)工作的重要依據(jù)。寧夏人代會(huì)審議專項(xiàng)報(bào)告后，由人代會(huì)表決通過(guò)上一年度民生計(jì)劃執(zhí)行情況與下一年度民生計(jì)劃的決議，這不僅讓代表們審議政府為民辦實(shí)事的落實(shí)情況，也要把握審定政府今后要為百姓辦的實(shí)事，督促政府更好地履行職責(zé)，關(guān)注、改善和保障民生。我市這次人代會(huì)專題審議政府民生工作報(bào)告，將在人代會(huì)結(jié)束后，將代表們的意見、建議整理匯總后轉(zhuǎn)市政府。半年后，市人大常委會(huì)將集中聽取市政府辦理情況的匯報(bào)，并進(jìn)行測(cè)評(píng)。這種做法不僅能極大提升專題審議民生工作報(bào)告的效果，督促推動(dòng)政府兌現(xiàn)承諾，將民生工作做實(shí)做好，更是一次對(duì)人代會(huì)上的審議結(jié)果和會(huì)后人大常委會(huì)的監(jiān)督有效結(jié)合、持續(xù)跟蹤的有益嘗試。

三、人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告常態(tài)化的理論思考

人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告，是法律規(guī)定的人大監(jiān)督職權(quán)，不僅體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則，體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系的核心要求，更是由人民監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的不二選擇和最佳渠道。要使這一監(jiān)督形式走向常態(tài)、更好發(fā)揮作用，還需代表、政府、人大等有關(guān)各方共同努力，深化認(rèn)識(shí)，達(dá)成共識(shí)，共同發(fā)力。

1.代表的主體責(zé)任和履職能力是人代會(huì)審議專項(xiàng)工作報(bào)告常態(tài)化的基礎(chǔ)。審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告代表是主體。人大代表來(lái)自各行各業(yè)，代表廣大人民群眾，代表在人代會(huì)上圍繞政府專項(xiàng)工作，審議發(fā)言質(zhì)量的高低，提出問(wèn)題是否真實(shí)、準(zhǔn)確、科學(xué)、全局，都對(duì)保證審議質(zhì)量、使審議取得實(shí)效至關(guān)重要。這就需要代表不斷增強(qiáng)為民履職、為民代言的主體責(zé)任，同時(shí)不斷提升自身履職能力，加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研，多深入人民群眾中聽取民意、了解實(shí)情、匯集民智，真正為人民代言、替人民監(jiān)督。這不僅是人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告走向常態(tài)的基礎(chǔ)，更是對(duì)十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“要從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的具體落實(shí)。

2.政府的誠(chéng)懇接受和積極主動(dòng)是人代會(huì)審議專項(xiàng)工作報(bào)告常態(tài)化的前提。李克強(qiáng)總理曾指出：“人民政府的權(quán)力，本質(zhì)是責(zé)任，本色是為民”，這句話也是對(duì)人民政府存在屬性的最好詮釋和解讀。這次人代會(huì)專題審議政府民生工作報(bào)告，市政府坦誠(chéng)接受、主動(dòng)配合，取得良好效果的成功實(shí)踐更應(yīng)成為督促、啟示市政府今后主動(dòng)接受人大監(jiān)督的必要提醒和難得契機(jī)，督促政府充分認(rèn)識(shí)到這種監(jiān)督是對(duì)政府工作的有力推動(dòng)，專題審議的結(jié)果積極而富有成效，也將轉(zhuǎn)化為改善民生的實(shí)際工作成果。人大對(duì)政府的監(jiān)督是支持、是服務(wù)，更是保障。由被監(jiān)督向主動(dòng)接受人大監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，不僅能夠增強(qiáng)政府的人大意識(shí)，更是建設(shè)法治政府的必然要求。只有政府有了這種接受監(jiān)督的主動(dòng)自覺(jué)，人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告才能有的放矢、取得實(shí)效、走向常態(tài)。

3.人大的精心組織和制度安排是人代會(huì)審議專項(xiàng)工作報(bào)告常態(tài)化的保證。人代會(huì)審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告，審議在人代會(huì)上，但人代會(huì)會(huì)前的精心籌備和日常的基礎(chǔ)工作以及人代會(huì)會(huì)后對(duì)審議結(jié)果的處理和跟蹤問(wèn)效，都對(duì)審議專項(xiàng)工作報(bào)告走向常態(tài)至關(guān)重要。正所謂審議在會(huì)上，功夫卻在會(huì)下。引導(dǎo)和擴(kuò)大人民群眾、代表對(duì)審議專項(xiàng)工作的積極參與;會(huì)前對(duì)審議專項(xiàng)工作議題的充分調(diào)研、準(zhǔn)確把握、征集確定;日常對(duì)代表有組織、有計(jì)劃、有針對(duì)性的培訓(xùn);人代會(huì)會(huì)后相關(guān)工作的有序銜接和對(duì)審議結(jié)果的追蹤;注重和強(qiáng)調(diào)政府的整改落實(shí)和對(duì)審議意見辦理情況的關(guān)注;擴(kuò)大社會(huì)影響，對(duì)政府落實(shí)情況人大表決結(jié)果向社會(huì)公布等等，都需要地方人大及其常委會(huì)不僅要通過(guò)精心組織實(shí)施、制度安排設(shè)計(jì)來(lái)完成，更是值得深入研究探討認(rèn)真思考破解的恒久課題。

收稿日期：2014-10-27

作者簡(jiǎn)介：何泳（1969-），女，河北樂(lè)亭人，處長(zhǎng)（正處級(jí)），從事民主法治建設(shè)與人大理論研究。

（責(zé)任編輯：姚 麗）