近年來(lái)，不論是三峽建設(shè)基金（后為國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金）、價(jià)格調(diào)節(jié)基金還是民航發(fā)展基金，都曾引發(fā)熱議。日前國(guó)家發(fā)改委等部門要求抓緊出臺(tái)鐵路發(fā)展基金管理辦法，盡早組建鐵路發(fā)展基金公司的消息，又將政府性基金推到大眾面前。

財(cái)政部從2013年3月對(duì)現(xiàn)有《全國(guó)政府性基金目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》）中的30項(xiàng)基金，進(jìn)行了全面清理，并將結(jié)果提交國(guó)務(wù)院?！墩曰鸸芾頃盒修k法》規(guī)定，上一年的全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄要在本年3月31日之前完成，并向社會(huì)公布。而截至目前，2013年的目錄仍未公布。政府性基金是否醞釀著新的改革？它將何去何從？

何謂“政府性基金”？

“由地方政府或部門按照國(guó)家規(guī)定的程序設(shè)立、主要面向社會(huì)無(wú)償征收、專款專用、有到期日的資金項(xiàng)目可以稱為政府性基金?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌說(shuō)到，“但也有政府性基金項(xiàng)目，如旅游發(fā)展基金不向社會(huì)征收，而是從機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)（民航發(fā)展基金）中提取。也有部分政府性基金項(xiàng)目，沒(méi)有規(guī)定明確的到期日，如地方教育費(fèi)附加等?！?/p>

2012年財(cái)政部公布的全國(guó)政府性基金收入顯然不止《目錄》中的30項(xiàng)，占地方政府性基金收入86%的土地相關(guān)收入以及彩票公益金等多出來(lái)的15項(xiàng)，為何會(huì)列入基金收入中呢？“這要區(qū)分兩個(gè)概念：政府性基金和政府性基金預(yù)算?！睆埍蠼榻B道，從預(yù)算體系看，我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算組成。這4部分預(yù)算中，財(cái)政部公布的45項(xiàng)收入統(tǒng)稱為政府性基金預(yù)算，土地相關(guān)收入、彩票公益金等應(yīng)稱為納入政府性基金預(yù)算管理，但它們本身并不是嚴(yán)格意義上的政府性基金。

張斌以土地出讓收入做了說(shuō)明。2007年之前，土地出讓收入納入預(yù)算外的地方財(cái)政專戶。2007年起，財(cái)政部要求將土地出讓收入全額納入政府性基金預(yù)算管理，繳入地方國(guó)庫(kù)，按照政府性基金的方式管理?！巴恋爻鲎屖杖氲恼魇铡⒑褪褂门c政府性基金不一樣。而且土地收入的絕對(duì)值雖然大，但都是毛收入沒(méi)有剔除拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С?。因此，我們一般?huì)把國(guó)有土地出讓收入單獨(dú)分析。”

財(cái)政部綜合司收費(fèi)基金管理處的相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，除了2012年公布的《目錄》，“目前基本上沒(méi)有其他政府性基金了?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)，今年《目錄》會(huì)有微調(diào)，但大部分仍會(huì)保留。因?yàn)榇蟛糠只痦?xiàng)目，如南水北調(diào)工程基金、鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金等，都用于重大工程。征收額比較大的基金，如可再生能源電價(jià)附加、地方教育附加等，一個(gè)用于支持新能源發(fā)展，一個(gè)用于地方教育，也不會(huì)有變化。

“政府性基金還應(yīng)該有一個(gè)重要特征：有到期日?！睆埍髲?qiáng)調(diào)道，“政府性基金主要是為了特定項(xiàng)目籌資，如三峽建設(shè)基金，三峽工程建成后就應(yīng)該停止征收。但現(xiàn)在有很多基金項(xiàng)目并沒(méi)有規(guī)定明確的到期日，開(kāi)征后就一直持續(xù)征收，這相當(dāng)于開(kāi)征了一項(xiàng)固定的稅收?！?/p>

處于何種地位？

政府性基金征收的依據(jù)何在？大量結(jié)余和沉淀基金去向何處？錢怎么用、用在誰(shuí)身上？征收到何時(shí)？……這是目前政府性基金所面臨的質(zhì)疑。如此多的質(zhì)疑，似乎在追問(wèn)著政府性基金存在的合理性和必要性。

“如果單從基金本身說(shuō)，其存在有其合理性。”張斌說(shuō)道，政府性基金在國(guó)家財(cái)力緊張的特定時(shí)期發(fā)揮了重要作用，專項(xiàng)收入專項(xiàng)使用，極大地推動(dòng)了專項(xiàng)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。如鐵路建設(shè)基金是鐵路部門的專項(xiàng)收入，集中用于鐵路建設(shè)；三峽建設(shè)基金為三峽項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)籌集資金。

但時(shí)至今日，政府性基金給相關(guān)行業(yè)造成的負(fù)擔(dān)日益顯露。以鐵路建設(shè)基金為例，據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，從1991年3月1日起，按貨運(yùn)價(jià)格每噸公里加征0.2分，后經(jīng)5次調(diào)整，到1998年4月1日，增加到3.3分。貨運(yùn)價(jià)格為7.45分/噸公里，總運(yùn)價(jià)每噸公里征收4.8分，占貨物總運(yùn)價(jià)的44.3%，給像煤炭之類的初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)形成很大負(fù)擔(dān)。2012年運(yùn)煤到秦皇島，山西北部征收21.7元/噸，內(nèi)蒙古西部征收40元/噸，全國(guó)煤炭平均運(yùn)距600公里，而西部地區(qū)達(dá)1200公里，也給西部產(chǎn)煤省區(qū)造成巨大負(fù)擔(dān)。從2001到2011年，鐵路煤炭運(yùn)輸量占鐵路總運(yùn)輸量的比例從41.4%增加到64%，煤炭企業(yè)成為鐵路建設(shè)基金的主要承擔(dān)者。

煤炭企業(yè)除了繳納這一基金，還要繳納另一由發(fā)改委主管的政府性基金—價(jià)格調(diào)節(jié)基金。價(jià)格調(diào)節(jié)基金也向社會(huì)企業(yè)征收，全國(guó)無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)可謂五花八門，但價(jià)格調(diào)節(jié)基金并不在財(cái)政部公布的政府性基金目錄中，其長(zhǎng)期處于監(jiān)管的“真空”地帶，亂象叢生。

利用政府性基金養(yǎng)人也是一大問(wèn)題。很多基金明確規(guī)定可以支取一定比例，用來(lái)維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，但若養(yǎng)人的錢占比太大，就會(huì)導(dǎo)致“收錢養(yǎng)人，沒(méi)錢干事”，憑空增加社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

“大部分政府性基金隱藏在價(jià)格中，如在電價(jià)、電影票價(jià)、鐵路運(yùn)價(jià)中附征，征收成本很低，且收入穩(wěn)定。所以基金一旦設(shè)立，誰(shuí)都舍不得取消。”張斌很是感慨。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)部教授馮俏彬也指出，每個(gè)基金背后都站著一個(gè)部門，基金是部門的利益，只要征收政府性基金的部門繼續(xù)找出需要做的事情，變個(gè)理由就可以把原來(lái)的基金繼續(xù)征收下去。

最典型的例子莫如三峽建設(shè)基金。財(cái)綜[2009]90號(hào)文件明確說(shuō)明：重大水利基金利用三峽工程建設(shè)基金停征后的電價(jià)空間設(shè)立。也就是說(shuō)，為了利用三峽工程建設(shè)基金停征后的電價(jià)空間，開(kāi)征國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金。

如果說(shuō)當(dāng)初設(shè)立政府性基金是因?yàn)閲?guó)家財(cái)力緊張，現(xiàn)在全國(guó)財(cái)政收入過(guò)十萬(wàn)億，“為什么要單獨(dú)讓一個(gè)部門長(zhǎng)期面向社會(huì)籌集一筆有指定用途的資金？”張斌反問(wèn)道，“現(xiàn)在的問(wèn)題不是財(cái)政沒(méi)錢，是都不愿意調(diào)整存量財(cái)力的分配格局。”

將來(lái)怎么走？

“政府性基金以面向社會(huì)無(wú)償征收為主，本質(zhì)是稅收；?？顚Ｓ茫謱儆谔囟ú块T的專項(xiàng)收入?！睆埍笠痪湓捀爬苏曰鸬默F(xiàn)狀，并指出，其第一構(gòu)成了社會(huì)的負(fù)擔(dān)；第二造成了財(cái)力分割；第三很多基金沒(méi)有到期日，與“用于專項(xiàng)事業(yè)”的目標(biāo)相矛盾。

對(duì)于第二點(diǎn)，關(guān)注這一領(lǐng)域的諸多專家都認(rèn)為，政府性基金的設(shè)立以中央部門為主導(dǎo)，代表的是部門的財(cái)政分配權(quán)。它肢解了總體財(cái)力，不利于公共財(cái)政資金統(tǒng)籌，不利于結(jié)構(gòu)調(diào)整，造成存量調(diào)整困難。

在當(dāng)前政府性基金還不能取消的情況下，張斌建議，管理要新舊分離。新基金應(yīng)該比照稅收法定主義原則，由立法機(jī)關(guān)按法定程序?qū)徸h通過(guò)。即基金的提議、審議、修訂、終止、績(jī)效評(píng)價(jià)以人大為主導(dǎo)，嚴(yán)控新基金的設(shè)立，尤其要控制非財(cái)政部門在基金設(shè)立過(guò)程的權(quán)力。對(duì)已有基金要一事一議，逐一盤點(diǎn)、審議，評(píng)估績(jī)效。對(duì)于效率低，大量轉(zhuǎn)化為人員和辦公經(jīng)費(fèi)，時(shí)間比較長(zhǎng)、社會(huì)負(fù)擔(dān)顯著的基金，應(yīng)該及時(shí)取消；確有必要保留的，應(yīng)該明確到期日；確有必要長(zhǎng)期征收的，應(yīng)適時(shí)改為附加或稅，列入公共財(cái)政預(yù)算管理。

在管理上，則應(yīng)該以部門預(yù)算為依托、為平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門的全部各類收入。有政府性基金的部門要相應(yīng)削減其他專項(xiàng)收入，做到部門之間財(cái)力的綜合平衡。

據(jù)悉，財(cái)政部也擬將采取類似的做法。上述財(cái)政部人士表示，將來(lái)財(cái)政部會(huì)結(jié)合稅制改革來(lái)清理政府性基金，如用資源稅、房地產(chǎn)稅來(lái)替代一些相關(guān)的基金，將基金轉(zhuǎn)化成稅。一些基金如大中型水庫(kù)移民后期扶持基金、大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金、小型水庫(kù)移民扶助基金、三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金等，內(nèi)容有重疊，會(huì)做出調(diào)整。不符合實(shí)際需要的基金，如“新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金”，已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院建議廢除。

在政府性基金今后的發(fā)展上，被給予厚望的鐵路發(fā)展基金，可否作為一個(gè)方向呢？據(jù)了解，鐵路發(fā)展基金的資金來(lái)源不僅包括鐵路建設(shè)基金，還有中央預(yù)算內(nèi)資金、車購(gòu)稅，并將引入社會(huì)資金。

“傳統(tǒng)的政府性基金，資金來(lái)源不論是財(cái)政撥款還是向社會(huì)征收，不存在償還問(wèn)題，也不要求財(cái)務(wù)意義上的投資回報(bào)。鐵路發(fā)展基金引入社會(huì)資本，社會(huì)資本是要有回報(bào)的，這樣一來(lái)，其性質(zhì)就發(fā)生了變化，是一種新的基金形式?！睆埍蠼忉尩?。

在當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域紛紛引入社會(huì)資本的大方向下，張斌認(rèn)為鐵路發(fā)展基金代表了一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，是具有借鑒和示范意義的?！安贿^(guò)換個(gè)角度來(lái)看，如果通過(guò)收稅來(lái)發(fā)展鐵路，是沒(méi)有利息支出的；而向社會(huì)籌資是要還本付息或支付紅利的。付息和支付紅利的錢從哪里來(lái)？這里還是有復(fù)雜的利益分配問(wèn)題，需要建立公正、透明的運(yùn)行機(jī)制?！?/p>