2014年4月12日，國家發(fā)改委正式發(fā)文，宣布廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。一石激起千層浪，或言標志著有著二千多年歷史的食鹽專賣制度的結(jié)束，或言只是改革的開始，媒體做著各自的解讀，也引起了社會各方的關(guān)注。本文意在梳理一下中國二千年食鹽專賣制度的得失。

民不加賦而國用饒

中國食鹽專賣制度，一般認為起于公元前686年管仲治齊時期，距今2700年。管仲也被認為是食鹽專賣制度的創(chuàng)始人。還有學者根據(jù)上古歌謠推測虞舜時期已經(jīng)有了某種形式的食鹽專賣，那么食鹽專賣的歷史至今就有4000多年歷史了。但更多的學者還是謹慎地認為，真正的食鹽專賣應該起自漢武帝元狩四年（公元前119年），距今2133年。

食鹽是人類生存的必需品，人人都必須食用，但是產(chǎn)地受限，政府很方便通過對食鹽的控制，來獲取利益。因為人類生存離不開食鹽，需求價格彈性相對很小，即使提價也不會影響消費需求。雖然離不開鹽，但也不能吃太多，就是提價后對人民的生活影響不會太大，而且生產(chǎn)成本極為低廉，提價空間很大。當然更重要的是，政府通過專賣的形式，寓稅于價，比征收鹽稅更具有隱蔽性，讓人們感覺不到稅收負擔，極大減輕了人民的被剝削感。于是在中外財政史上，食鹽很早就成為一個神奇的法寶。特別是在中國，由于地理位置的原因，食鹽產(chǎn)地有限，成為實現(xiàn)專賣制度得天獨厚的優(yōu)勢。

由于稅收具有強制性和無償性，在征收過程中往往會產(chǎn)生很多矛盾，甚至引發(fā)社會對抗。在春秋戰(zhàn)國之際，稅吏還多為武官，如戰(zhàn)國名將趙奢就曾擔任征收田租的田部吏。雖然君主專制，增加稅賦也不是一件容易的事情，西漢丞相翟方進因提議增加稅收引起不滿，被迫自殺。所以專賣的隱蔽性，正好滿足了政府既能增加財政收入，又不會引發(fā)人民不滿的需要。這也就是古代理財家常說的“民不益賦而天下用饒”，“民不加賦而國用饒”。食鹽專賣在很多時候，成為政府的重要財政支柱，如唐后期稱“天下之賦，鹽利居半”。元代“國家經(jīng)費，鹽利居十之八”。近代以來，食鹽專賣也一直是政府重要的財政收入之一。孫中山先生也曾稱贊專賣制度，比一般稅收更為積極，能為政府帶來豐厚的收入。

在中國古代歷史上，食鹽專賣曾多次力挽狂瀾，成為政府擺脫財政危機的良策。可以說，每次遇到財政危機，食鹽專賣都會成為政府的重要手段，以此獲得大量收入，轉(zhuǎn)危為安。如管仲、商鞅都以其巨利富國強兵，雄踞一時。漢武以其緩解了北抗匈奴的軍費危機，唐中期以其化解了安史之亂后的財政危機，宋代王安石以之消除了財政赤字，扭轉(zhuǎn)了國家財政困難的局面。

私鹽、鹽商、割據(jù)

由于政府壟斷，經(jīng)營食鹽利潤豐厚，販賣私鹽幾乎與食鹽專賣如影隨形，從未銷聲匿跡過。

私鹽的泛濫程度往往和食鹽專賣的程度直接相關(guān)。食鹽專賣越嚴苛，價格越高，利潤越大，則私鹽泛濫越厲害。唐前期鹽法寬松，則私鹽也不多，而唐中后期財政對鹽利依賴加劇，不斷提升鹽價。為保障政府官鹽利潤，禁止私鹽的手段也不斷嚴苛。但是私禁愈嚴，則私鹽愈盛。高額的利潤，使更多的人鋌而走險，為對抗官府緝私，他們結(jié)成團伙，聚眾武裝販賣私鹽，甚至劫殺商旅，對社會造成極大危害。而隨著鹽價的不斷提升，也帶來社會的動蕩。在這樣的情況下，販賣私鹽的武裝力量和社會流民結(jié)合，形成農(nóng)民起義。食鹽專賣既能興邦，如果用之過度，也會危及國本。

有食鹽專賣，就有得到政府專賣許可的鹽商。一批商人通過政府特許的食鹽專營特權(quán)，攫取了巨額的壟斷利潤，成為一個特殊的財閥階層。雍正皇帝曾評說鹽商“衣物屋宇，窮極華麗，飲食器皿，備求工巧。俳優(yōu)伎樂，醉舞酣歌，宴會嬉游，殆無虛日。甚至悍仆豪奴，服食起居，同于仕宦，越禮犯分，罔知自檢”。鹽商往往也會在巨大利潤的誘惑下，夾帶販私。大鹽商們?yōu)榱吮Ｗ艛嗟匚?，必然多方結(jié)納，上下打點。不僅要賄賂各級官員，甚至還要經(jīng)常向皇帝獻禮，而且政府的各項公共事務(wù)也經(jīng)常要求鹽商捐輸。食鹽專賣如果制度設(shè)計不當，難免出現(xiàn)各種尋租現(xiàn)象，腐蝕國家政權(quán)。

由于鹽利巨大，在國家統(tǒng)一時自然能為中央財政帶來巨大收入。但在國家分裂局面出現(xiàn)時，往往也會成為地方割據(jù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。有歷史學家曾分析，中國歷代的割據(jù)版圖都可和產(chǎn)鹽區(qū)相對應。沒有對鹽利的壟斷，割據(jù)是很難持續(xù)的。

專賣與市場之爭

漢昭帝始元六年（公元前81年），西漢首都長安召開了一次政策討論會。主題就是鹽鐵是否應該專賣。由當時主管國家財政工作的古代著名理財家桑弘羊和儒家知識分子進行辯論。當時的辯論被編成一本叫《鹽鐵論》的書，流傳至今。儒家知識分子在經(jīng)濟上主張放任主義，在鹽鐵會議上圍攻桑弘羊，反對鹽鐵專賣，認為是“與民爭利”。認為政府應該“重德而賤利，重義而輕財”，要求“罷鹽鐵，退權(quán)利”。桑弘羊從國家財政的角度強調(diào)了鹽鐵專賣的必要性，認為只有國家有了強大的物質(zhì)基礎(chǔ)才能加強國防力量，抗擊匈奴。而且財政收入的增加，還能興修水利、改進耕作方法和使用大型鐵制農(nóng)具，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟。雖然漢昭帝傾向儒家，但還是面對現(xiàn)實，維持了鹽鐵專賣政策。

從食鹽專賣開始，關(guān)于專賣和自由市場之爭就沒有停止過。但是由于食鹽專賣的巨大利潤，特別是其具有很好的隱蔽性，現(xiàn)在還有70多個國家實行專賣制度。美、日等市場經(jīng)濟國家同樣存在不同形式的專賣制度，通過專賣增加國家財政收入。

其實，最早《管子》一書在設(shè)計食鹽專賣制度時，就已經(jīng)考慮到了市場問題，采取了一種有限介入市場的策略，將制鹽環(huán)節(jié)留給市場，政府只是控制收購、運輸和銷售環(huán)節(jié)。在收購中，進行質(zhì)量把關(guān)，讓出部分利潤給生產(chǎn)者，刺激生產(chǎn)，使很多人去海邊煮鹽，“譬若市人”，像去趕集似的。而且管仲還能將食鹽專賣所得還利于民，《史記》記載“以贍貧窮，祿賢能，齊人皆悅”。

唐代劉晏改革，進一步放開運輸和銷售環(huán)節(jié)，政府僅控制收購環(huán)節(jié)，通過控制貨源而保證鹽利收入。實行“官商分利”，調(diào)動商人的積極性。劉晏在改革中，更提出“以養(yǎng)民為先”的主張，在操作環(huán)節(jié)注重“取人不怨”。因為商人趨利，很多偏僻人少的地方，商人不愿意去，出現(xiàn)市場失靈，劉晏在這些地方設(shè)立機構(gòu)，保障食鹽供應。為防止商人暴利影響民生，劉晏設(shè)常平鹽倉，在市場供應不足價格上揚時，以低于市場的價格售鹽，平抑鹽價。雖然“官收厚利而民不知貴”，對唐中期中央財政的起死回生，作出了突出貢獻。

但是到了唐后期，官府罔顧民生，瘋狂提價，鹽商再加倍，貧苦人家根本吃不起鹽，民不堪命，終于鋌而走險，顛覆國家。元末政府加大對鹽的控制，鹽價騰貴，人民吃不起鹽，官府甚至強制配給食鹽，不分貧富，一律“散引收課”。每遇官府催征，貧者無力負擔，有的人家甚至不得不質(zhì)妻賣子，終至國家覆亡。明清兩代多采用官府監(jiān)管下的鹽商專賣制度。但缺乏有效制度設(shè)計，官商勾結(jié)，不斷推高鹽價，謀取暴利，官員中飽私囊，鹽商成為豪富，而國家財政收入逐年下降，人民承擔高昂鹽價。

可以說一部文明史，有很大部分是由食鹽寫就。好的制度，取之有度。一旦制度設(shè)計不當，使少數(shù)人獲利，拉大貧富差距，貧苦人吃不起鹽，引起社會動蕩。

（作者供職于財政部財政科學研究所）