對于“政府綜合財務(wù)報告制度”這個詞，大多數(shù)人應(yīng)該是在十八屆三中全會明確提出之后，才對此關(guān)注的。什么是“政府綜合財務(wù)報告制度”？什么是“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”？在采訪中，有位財務(wù)專家告訴記者，別說普通人了，就連一些財政工作人員也不是很清楚這是怎么回事。但是建立政府綜合財務(wù)報告制度不僅對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義，還對于民主政治發(fā)展起著推動作用。

并非取代關(guān)系

眾所周知，我國現(xiàn)階段實行的是預(yù)算會計報告模式的政府財務(wù)制度，它和政府綜合財務(wù)報告制度是什么關(guān)系？

其實我國實行的預(yù)算會計報告模式是在1997年確定的，它以財務(wù)報表為主要形式，提供政府的財務(wù)信息，主要有財政總決算報表和部門決算報表，但這些報表只能簡單反映政府財政預(yù)算收支情況，每年人大代表審議的時候，只能在這些表中看到本年的預(yù)算是否平衡。它不能全面反映一個政府所有的資產(chǎn)、負(fù)債及費用，進(jìn)而不便于政府作出重大經(jīng)濟(jì)決策的決定。

而政府綜合財務(wù)報告可以全面反映一個政府所有的資產(chǎn)、負(fù)債及費用情況，為宏觀決策提供有用的信息。

財政部財政科學(xué)研究所的一位研究員告訴記者，世界很多國家都在用政府綜合財務(wù)報告制度，有很多年的發(fā)展歷史。綜合財務(wù)報告的內(nèi)容要比預(yù)算會計報告的內(nèi)容寬泛得多，比如美國的綜合財務(wù)報告里面，首先介紹當(dāng)前政府面臨的經(jīng)濟(jì)形勢，然后介紹財政管理的內(nèi)容。當(dāng)然政府綜合財務(wù)報告的核心部分是財務(wù)報表，要說明政府的財務(wù)狀況。而在幾張財務(wù)報表中最核心的就是資產(chǎn)負(fù)債表。可見，這張資產(chǎn)負(fù)債表是政府綜合財務(wù)報告核心中的核心。政府綜合財務(wù)報告里面的資產(chǎn)負(fù)債表能夠說明政府的財務(wù)狀況和財政能力，有了這張表就可以真實反映出這個政府的資產(chǎn)和負(fù)債的情況，這也是政府綜合財務(wù)報告之所以如此重要的關(guān)鍵點。

在政府綜合財務(wù)報告中，需要用到會計學(xué)里面的一個概念即權(quán)責(zé)發(fā)生制。它和收付實現(xiàn)制一樣都是關(guān)于收入和費用這兩個會計要素的計量基礎(chǔ)。但是它們的主要區(qū)別是確認(rèn)收入和費用的標(biāo)準(zhǔn)不同；對收入與費用的配比要求不同；會計期末處理方法不同；各會計期間計算的收益結(jié)果不同等。

那么，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度如此重要，是不是就意味著將要取代收付實現(xiàn)制？“現(xiàn)在很多人誤解，他們認(rèn)為做權(quán)責(zé)發(fā)生制就不需要收付實現(xiàn)制了，其實不是這樣。收付實現(xiàn)制的功能是用在預(yù)算會計報告上面，因為預(yù)算會計報告會讓老百姓知道，政府今年收入和支出有多少，這個信息是老百姓首先需要看到的。而現(xiàn)在的政府會計里面又加進(jìn)了財務(wù)會計的內(nèi)容。財務(wù)會計就是要核算資產(chǎn)和負(fù)債，這是權(quán)責(zé)發(fā)生制的功能所在。因此，不是權(quán)責(zé)發(fā)生制要取代收付實現(xiàn)制，而是要研究一個把這兩方面都能顧及到的制度?！边@位研究員說道。

技術(shù)難點

上文提到我國政府會計中的薄弱環(huán)節(jié)就是政府綜合財務(wù)報告，也是本屆政府力推的一項工作。于是社會中的一些機(jī)構(gòu)在摩拳擦掌想搶先一步做出國家資產(chǎn)負(fù)債表。國家政府資產(chǎn)負(fù)債表，是用一套理論框架、一系列定義清晰的概念和一整套處理數(shù)據(jù)的科學(xué)方法，表列整個國家的“家底”。

于是在去年年底，中國社科院編制并公布了一份國家資產(chǎn)負(fù)債表。而在2012年，德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的以復(fù)旦大學(xué)為主的研究團(tuán)隊、中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征牽頭的中國銀行團(tuán)隊、中國社科院副院長李揚牽頭的中國社科院團(tuán)隊等三個團(tuán)隊嘗試編制了中國的國家資產(chǎn)負(fù)債表。

三份國家資產(chǎn)負(fù)債表不禁讓人有些眼花繚亂。三個團(tuán)隊編制國家資產(chǎn)負(fù)債表的目的是梳理政府有多少“家底”，能夠承受多大程度的債務(wù)壓力。但是，三份報表在政府的資產(chǎn)、負(fù)債方面給出了不同的答案，而在定性中國主權(quán)債務(wù)前景上，三份報表甚至得出了完全相反的結(jié)論。

到底由誰來負(fù)責(zé)政府綜合財報的編制？業(yè)內(nèi)的統(tǒng)一共識是應(yīng)由財政部門主導(dǎo)編制政府綜合財務(wù)報告。廈門國家會計學(xué)院高級講師劉用銓解釋說，由于政府財報是合并報表的概念，其由財政部門負(fù)責(zé)編制最為合理。另外，報表附注也應(yīng)由財政部門主導(dǎo)。

但是業(yè)內(nèi)許多專家也表示出此項工作的難度很大，對于目前編制資產(chǎn)負(fù)債表的難點，一個是由于國有資產(chǎn)過于龐大而難以統(tǒng)計，但另一個更為關(guān)鍵的是技術(shù)上的難度，換言之，我們國家尚未完全建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計準(zhǔn)則。

具體來講，無論事業(yè)單位還是行政單位目前為止還是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計制度，并在原有的制度基礎(chǔ)上試編政府財務(wù)報告。正是這個原因，財務(wù)報表非常難編，好多數(shù)據(jù)不是從會計數(shù)據(jù)中編出來的，而是從別的數(shù)據(jù)中騰挪過來的。比如行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)是不存在計提折舊，不進(jìn)行資產(chǎn)重估的，因此就沒有這方面的核算，在試編期間，只能從現(xiàn)有的會計制度上根據(jù)財務(wù)報表把數(shù)據(jù)調(diào)出來。

“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，是做實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。但與此同時，這一制度目前在內(nèi)容方面缺乏準(zhǔn)確的界定，這令制度建設(shè)進(jìn)程更加艱巨漫長?！敝心县斀?jīng)政法大學(xué)政府會計研究所副所長王芳表示。

箭在弦上

但是記者了解到，根據(jù)這些問題和困難，財政部在今年也明確做了分工，國庫司負(fù)責(zé)編寫政府綜合財務(wù)報告制度，會計司負(fù)責(zé)編寫政府會計準(zhǔn)則。

政府綜合財務(wù)報告制度就是要以政府會計準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，政府會計準(zhǔn)則相當(dāng)于一個大框架，在它的基礎(chǔ)上再編寫制度。政府財務(wù)報告里面的財務(wù)報表一定要以會計準(zhǔn)則來作為依據(jù)。并且政府綜合財務(wù)報告也需要相應(yīng)的制度，其中包括如編制方法，程序，披露方式，對審計部門的審計等環(huán)節(jié)都要做出相應(yīng)規(guī)定。

進(jìn)一步講，只要政府會計準(zhǔn)則和政府綜合財務(wù)報告制度的建立，政府就可以編制出一份可靠的資產(chǎn)負(fù)債表。這樣不但可以管控政府債務(wù)風(fēng)險，還可以加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理。讓地方政府財政狀況更透明，讓市場的力量控制地方政府的借貸沖動。

毋庸置疑，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告不僅可以提高財政的透明度，更成為推動社會主義民主政治的一個必要手段。政府綜合財務(wù)報告“建制”的快慢，直接影響我國民主政治的速度。因為我們應(yīng)該意識到政府這一實體與企業(yè)的不同所在，它的責(zé)任委托方的性質(zhì)特別，是最具廣泛意義的公眾群體。在信息嚴(yán)重不對稱的情況下，勢必要求對這一重要信息來源施加高要求。同時財務(wù)活動具有高度的綜合性，政府及其活動的其他方面往往會影響到財務(wù)方面并最終通過財務(wù)報告反映出來。正是由于這一特殊性，政府就不能同企業(yè)一樣可以較高程度的滿足各種利益群體的要求。盡管提供信息的渠道也日益多樣化，但是對于大部分公眾，所能拿到的依然只有政府財務(wù)報告，甚至只有政府財務(wù)報表。所以，對公眾來說，政府財務(wù)報告是公眾作為委托方用來評價受托方的業(yè)績的唯一重要來源。