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        倒逼政府財務(wù)制度

        2014-04-29 00:00:00
        新理財·政府理財 2014年6期

        對于“政府綜合財務(wù)報告制度”這個詞,大多數(shù)人應(yīng)該是在十八屆三中全會明確提出之后,才對此關(guān)注的。什么是“政府綜合財務(wù)報告制度”?什么是“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”?在采訪中,有位財務(wù)專家告訴記者,別說普通人了,就連一些財政工作人員也不是很清楚這是怎么回事。但是建立政府綜合財務(wù)報告制度不僅對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義,還對于民主政治發(fā)展起著推動作用。

        并非取代關(guān)系

        眾所周知,我國現(xiàn)階段實行的是預(yù)算會計報告模式的政府財務(wù)制度,它和政府綜合財務(wù)報告制度是什么關(guān)系?

        其實我國實行的預(yù)算會計報告模式是在1997年確定的,它以財務(wù)報表為主要形式,提供政府的財務(wù)信息,主要有財政總決算報表和部門決算報表,但這些報表只能簡單反映政府財政預(yù)算收支情況,每年人大代表審議的時候,只能在這些表中看到本年的預(yù)算是否平衡。它不能全面反映一個政府所有的資產(chǎn)、負(fù)債及費用,進(jìn)而不便于政府作出重大經(jīng)濟(jì)決策的決定。

        而政府綜合財務(wù)報告可以全面反映一個政府所有的資產(chǎn)、負(fù)債及費用情況,為宏觀決策提供有用的信息。

        財政部財政科學(xué)研究所的一位研究員告訴記者,世界很多國家都在用政府綜合財務(wù)報告制度,有很多年的發(fā)展歷史。綜合財務(wù)報告的內(nèi)容要比預(yù)算會計報告的內(nèi)容寬泛得多,比如美國的綜合財務(wù)報告里面,首先介紹當(dāng)前政府面臨的經(jīng)濟(jì)形勢,然后介紹財政管理的內(nèi)容。當(dāng)然政府綜合財務(wù)報告的核心部分是財務(wù)報表,要說明政府的財務(wù)狀況。而在幾張財務(wù)報表中最核心的就是資產(chǎn)負(fù)債表。可見,這張資產(chǎn)負(fù)債表是政府綜合財務(wù)報告核心中的核心。政府綜合財務(wù)報告里面的資產(chǎn)負(fù)債表能夠說明政府的財務(wù)狀況和財政能力,有了這張表就可以真實反映出這個政府的資產(chǎn)和負(fù)債的情況,這也是政府綜合財務(wù)報告之所以如此重要的關(guān)鍵點。

        在政府綜合財務(wù)報告中,需要用到會計學(xué)里面的一個概念即權(quán)責(zé)發(fā)生制。它和收付實現(xiàn)制一樣都是關(guān)于收入和費用這兩個會計要素的計量基礎(chǔ)。但是它們的主要區(qū)別是確認(rèn)收入和費用的標(biāo)準(zhǔn)不同;對收入與費用的配比要求不同;會計期末處理方法不同;各會計期間計算的收益結(jié)果不同等。

        那么,建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度如此重要,是不是就意味著將要取代收付實現(xiàn)制?“現(xiàn)在很多人誤解,他們認(rèn)為做權(quán)責(zé)發(fā)生制就不需要收付實現(xiàn)制了,其實不是這樣。收付實現(xiàn)制的功能是用在預(yù)算會計報告上面,因為預(yù)算會計報告會讓老百姓知道,政府今年收入和支出有多少,這個信息是老百姓首先需要看到的。而現(xiàn)在的政府會計里面又加進(jìn)了財務(wù)會計的內(nèi)容。財務(wù)會計就是要核算資產(chǎn)和負(fù)債,這是權(quán)責(zé)發(fā)生制的功能所在。因此,不是權(quán)責(zé)發(fā)生制要取代收付實現(xiàn)制,而是要研究一個把這兩方面都能顧及到的制度?!边@位研究員說道。

        技術(shù)難點

        上文提到我國政府會計中的薄弱環(huán)節(jié)就是政府綜合財務(wù)報告,也是本屆政府力推的一項工作。于是社會中的一些機(jī)構(gòu)在摩拳擦掌想搶先一步做出國家資產(chǎn)負(fù)債表。國家政府資產(chǎn)負(fù)債表,是用一套理論框架、一系列定義清晰的概念和一整套處理數(shù)據(jù)的科學(xué)方法,表列整個國家的“家底”。

        于是在去年年底,中國社科院編制并公布了一份國家資產(chǎn)負(fù)債表。而在2012年,德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的以復(fù)旦大學(xué)為主的研究團(tuán)隊、中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征牽頭的中國銀行團(tuán)隊、中國社科院副院長李揚牽頭的中國社科院團(tuán)隊等三個團(tuán)隊嘗試編制了中國的國家資產(chǎn)負(fù)債表。

        三份國家資產(chǎn)負(fù)債表不禁讓人有些眼花繚亂。三個團(tuán)隊編制國家資產(chǎn)負(fù)債表的目的是梳理政府有多少“家底”,能夠承受多大程度的債務(wù)壓力。但是,三份報表在政府的資產(chǎn)、負(fù)債方面給出了不同的答案,而在定性中國主權(quán)債務(wù)前景上,三份報表甚至得出了完全相反的結(jié)論。

        到底由誰來負(fù)責(zé)政府綜合財報的編制?業(yè)內(nèi)的統(tǒng)一共識是應(yīng)由財政部門主導(dǎo)編制政府綜合財務(wù)報告。廈門國家會計學(xué)院高級講師劉用銓解釋說,由于政府財報是合并報表的概念,其由財政部門負(fù)責(zé)編制最為合理。另外,報表附注也應(yīng)由財政部門主導(dǎo)。

        但是業(yè)內(nèi)許多專家也表示出此項工作的難度很大,對于目前編制資產(chǎn)負(fù)債表的難點,一個是由于國有資產(chǎn)過于龐大而難以統(tǒng)計,但另一個更為關(guān)鍵的是技術(shù)上的難度,換言之,我們國家尚未完全建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計準(zhǔn)則。

        具體來講,無論事業(yè)單位還是行政單位目前為止還是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計制度,并在原有的制度基礎(chǔ)上試編政府財務(wù)報告。正是這個原因,財務(wù)報表非常難編,好多數(shù)據(jù)不是從會計數(shù)據(jù)中編出來的,而是從別的數(shù)據(jù)中騰挪過來的。比如行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)是不存在計提折舊,不進(jìn)行資產(chǎn)重估的,因此就沒有這方面的核算,在試編期間,只能從現(xiàn)有的會計制度上根據(jù)財務(wù)報表把數(shù)據(jù)調(diào)出來。

        “建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,是做實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。但與此同時,這一制度目前在內(nèi)容方面缺乏準(zhǔn)確的界定,這令制度建設(shè)進(jìn)程更加艱巨漫長?!敝心县斀?jīng)政法大學(xué)政府會計研究所副所長王芳表示。

        箭在弦上

        但是記者了解到,根據(jù)這些問題和困難,財政部在今年也明確做了分工,國庫司負(fù)責(zé)編寫政府綜合財務(wù)報告制度,會計司負(fù)責(zé)編寫政府會計準(zhǔn)則。

        政府綜合財務(wù)報告制度就是要以政府會計準(zhǔn)則為基礎(chǔ),政府會計準(zhǔn)則相當(dāng)于一個大框架,在它的基礎(chǔ)上再編寫制度。政府財務(wù)報告里面的財務(wù)報表一定要以會計準(zhǔn)則來作為依據(jù)。并且政府綜合財務(wù)報告也需要相應(yīng)的制度,其中包括如編制方法,程序,披露方式,對審計部門的審計等環(huán)節(jié)都要做出相應(yīng)規(guī)定。

        進(jìn)一步講,只要政府會計準(zhǔn)則和政府綜合財務(wù)報告制度的建立,政府就可以編制出一份可靠的資產(chǎn)負(fù)債表。這樣不但可以管控政府債務(wù)風(fēng)險,還可以加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理。讓地方政府財政狀況更透明,讓市場的力量控制地方政府的借貸沖動。

        毋庸置疑,權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告不僅可以提高財政的透明度,更成為推動社會主義民主政治的一個必要手段。政府綜合財務(wù)報告“建制”的快慢,直接影響我國民主政治的速度。因為我們應(yīng)該意識到政府這一實體與企業(yè)的不同所在,它的責(zé)任委托方的性質(zhì)特別,是最具廣泛意義的公眾群體。在信息嚴(yán)重不對稱的情況下,勢必要求對這一重要信息來源施加高要求。同時財務(wù)活動具有高度的綜合性,政府及其活動的其他方面往往會影響到財務(wù)方面并最終通過財務(wù)報告反映出來。正是由于這一特殊性,政府就不能同企業(yè)一樣可以較高程度的滿足各種利益群體的要求。盡管提供信息的渠道也日益多樣化,但是對于大部分公眾,所能拿到的依然只有政府財務(wù)報告,甚至只有政府財務(wù)報表。所以,對公眾來說,政府財務(wù)報告是公眾作為委托方用來評價受托方的業(yè)績的唯一重要來源。

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