當(dāng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在現(xiàn)有制度下減少了它發(fā)揮效能的空間時(shí)，改變現(xiàn)有的管理制度就成為一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。此時(shí)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理如果從“經(jīng)理制”變?yōu)椤按碇啤?，提高現(xiàn)金管理操作市場(chǎng)化程度，乃是盤(pán)活棋局的一枚重要落子。

但就一些專家來(lái)看，國(guó)庫(kù)管理權(quán)是歸央行還是財(cái)政部的爭(zhēng)議已經(jīng)持續(xù)十年了，也成為預(yù)算法修正案審議的一個(gè)牽絆。人們不禁要問(wèn)，把“經(jīng)理制”變成“代理制”就這么難嗎？由此可見(jiàn)，制度層面的變動(dòng)牽涉部門(mén)利益的調(diào)整，顯然不是僅憑財(cái)政部門(mén)就能撬動(dòng)的。

現(xiàn)狀不容回避

近期，央行就在有意強(qiáng)調(diào)“國(guó)庫(kù)監(jiān)督被弱化現(xiàn)象”，并拋出了“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度的基本理念是職責(zé)分離和權(quán)力制衡”的言論。但有專家認(rèn)為，央行的觀點(diǎn)無(wú)法解釋統(tǒng)攬國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和貨幣政策操作，有既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的嫌疑。并存在市場(chǎng)調(diào)控信號(hào)混淆，導(dǎo)致資金利用率低效等重要弊病。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇認(rèn)為，我國(guó)目前的國(guó)庫(kù)管理制度本身就不合理，央行“經(jīng)理制”已經(jīng)制約了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的發(fā)展。并針對(duì)央行提出的自身發(fā)揮監(jiān)督職能的說(shuō)法指出，如果財(cái)政資金在央行之外運(yùn)作，財(cái)政部門(mén)同樣也會(huì)有一套嚴(yán)密的監(jiān)督管理體系。并且各項(xiàng)財(cái)政改革都在積極推進(jìn)，這將成為日后財(cái)政資金的“防火墻”。

自2001年開(kāi)始，財(cái)政部分期分批對(duì)中央部門(mén)實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革。歷經(jīng)五年時(shí)間，國(guó)庫(kù)集中收付制度在財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)性地位基本確立。與此同時(shí)，全國(guó)36個(gè)省級(jí)財(cái)政、200多個(gè)地市以及500多個(gè)縣實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革。通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，大量原滯留在預(yù)算單位的資金流量逐步集中到財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額明顯增加。

針對(duì)各地實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革后庫(kù)款資金不斷增加的實(shí)際，2002年財(cái)政部、中國(guó)人民銀行發(fā)布了《國(guó)庫(kù)存款計(jì)付利息管理暫行辦法》，規(guī)定自2003年1月1日起，中央財(cái)政和地方財(cái)政在人民銀行的國(guó)庫(kù)存款，按照活期存款利率計(jì)息。盡管如此，多方人士認(rèn)為，由于庫(kù)款僅按活期利率計(jì)付利息，收益率太低，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。

因此，隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革不斷深化，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金實(shí)施有效管理，已成為深化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的迫切要求。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融室副主任馬洪范告訴記者：在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下， 一個(gè)國(guó)家的國(guó)庫(kù)管理要依托于金融系統(tǒng)。這是世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法，一是可以提高國(guó)庫(kù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，二是有助于確保國(guó)庫(kù)資金安全，三是有利于加強(qiáng)管理與監(jiān)督。央行作為金融系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)有管理和監(jiān)督責(zé)任。但是，國(guó)庫(kù)管理依托于金融系統(tǒng)，并不意味著把國(guó)庫(kù)資金管理的主導(dǎo)權(quán)交給金融系統(tǒng)，因?yàn)檫@些資金不是個(gè)人的存款，而是國(guó)家的財(cái)政存款。對(duì)于國(guó)庫(kù)資金的具體運(yùn)作、收益的合理分配等，都是財(cái)政部門(mén)的工作職責(zé)。更何況，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作雖然可能獲取收益，但同時(shí)也面臨著風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，央行自己會(huì)把虧空補(bǔ)上嗎？所以從目前全世界各個(gè)國(guó)家的情況看，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理都采取了“以財(cái)政為主體，以金融為輔助”的模式。

持續(xù)博弈

在中國(guó)，改革的步伐在深化加速，但預(yù)算法的修改草案一直躊躇不前。據(jù)有關(guān)人士透露，在預(yù)算法修改草案二審的時(shí)候，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)已經(jīng)和財(cái)政部和人民銀行協(xié)調(diào)好結(jié)果，但是到了三審時(shí)候人民銀行卻表示堅(jiān)決不能改成“代理制”，并發(fā)出輿論攻勢(shì)，把財(cái)政部置于不利的地位。這似乎讓人感到匪夷，本來(lái)事情可以擇善而從，但是央行為何要把問(wèn)題弄得如此復(fù)雜？

楊志勇分析道：“說(shuō)到底，任何一項(xiàng)新的法律政策的出臺(tái)都會(huì)牽扯到部門(mén)利益，讓某些部門(mén)放開(kāi)自己手中的一些權(quán)力，已成為改革難以推進(jìn)的重要一點(diǎn)。其實(shí)，如果國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度合理，財(cái)政部門(mén)是可以把這個(gè)事情做好的?！?/p>

換句話講，中國(guó)現(xiàn)在的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度已經(jīng)與一系列的財(cái)政改革不相適應(yīng)了。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中的一些缺陷，也是源起于這種制度的不合理。

首先，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確由市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，那么就有必要界定財(cái)政與央行的職責(zé)。由于我國(guó)央行同時(shí)承擔(dān)貨幣政策和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作的格局，導(dǎo)致部門(mén)職責(zé)不清，不能適應(yīng)我國(guó)完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，規(guī)范市場(chǎng)發(fā)展的需要。

其次，人民銀行僅作為財(cái)政庫(kù)款的出納，無(wú)法滿足財(cái)政資金保值增值的需要。每年都要發(fā)行大量國(guó)債的同時(shí)，每年卻有大量的財(cái)政資金沉淀央行，造成了財(cái)政資金運(yùn)作效率不高的情況。

再有，財(cái)政庫(kù)款的規(guī)模變動(dòng)會(huì)引發(fā)市場(chǎng)資金面的波動(dòng)。每當(dāng)大量的財(cái)政庫(kù)款上存央行，就相當(dāng)于從流通體系中抽走相當(dāng)數(shù)量的貨幣，對(duì)市場(chǎng)起到緊縮的作用。相反，當(dāng)財(cái)政庫(kù)款運(yùn)用時(shí)，相當(dāng)于給市場(chǎng)投放了資金。因此，財(cái)政庫(kù)款的變動(dòng)對(duì)市場(chǎng)資金的影響相當(dāng)大，有可能與當(dāng)時(shí)公開(kāi)市場(chǎng)操作方向相反，給公開(kāi)市場(chǎng)操作帶來(lái)更大的困難。財(cái)政庫(kù)款的大進(jìn)大出必定會(huì)對(duì)貨幣政策產(chǎn)生干擾。

“因此，隨著這些弊端逐步暴露，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度已經(jīng)到了非改不可的地步?？偠灾詈玫霓k法就是央行不要介入國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。”楊志勇說(shuō)道。他還指出，在“經(jīng)理制”改“代理制”的問(wèn)題上，在這次預(yù)算法修正案草案的審議中該有個(gè)“變法”了。

同時(shí)，在探討推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的爭(zhēng)議中，北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉認(rèn)為，在當(dāng)前地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理進(jìn)展仍然比較遲緩的現(xiàn)狀下，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額的大規(guī)模增加，對(duì)地方資金資源起到了較強(qiáng)的收縮作用。規(guī)范開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，將存放在人民銀行的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額降低到適度規(guī)模，能夠有效增加地方商業(yè)銀行存款規(guī)模，有利于使地方的資金資源保持正常狀況，有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。按國(guó)際通行的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方式，可以將這筆錢(qián)存入商業(yè)銀行或投資國(guó)債等獲得更高的利息收益，以現(xiàn)有地方各級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額估算，每年可達(dá)到幾百億的利息收入。這樣一大筆財(cái)政資金，將可以在構(gòu)建社會(huì)保障體系、解決重點(diǎn)民生問(wèn)題等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

如何借鑒

眾所周知，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政的基本特征和通行做法。英國(guó)是主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理較早的國(guó)家，在1997年7月英國(guó)財(cái)政部公布《英國(guó)政府債務(wù)和管理未來(lái)發(fā)展改革提案》，核心提出要設(shè)立一個(gè)債務(wù)管理機(jī)構(gòu)作為財(cái)政部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承接從英格蘭銀行移交的政府債務(wù)和現(xiàn)金管理職能。之所以這樣，是因?yàn)橛⒏裉m銀行作為央行既負(fù)責(zé)短期利率決策，又參與政府的債務(wù)管理和現(xiàn)金管理等市場(chǎng)操作，容易讓市場(chǎng)參與者產(chǎn)生政府利用央行貨幣政策決策內(nèi)幕，獲取較高收益之嫌。另外，央行貨幣政策調(diào)控目標(biāo)與政府債務(wù)和現(xiàn)金管理目標(biāo)往往存在矛盾。如為應(yīng)對(duì)通貨膨脹，中央銀行實(shí)施緊縮貨幣政策需要提高利率，這與政府債務(wù)和現(xiàn)金管理追求融資成本最小化希望降低利率之間，存在明顯沖突。再加上，英格蘭銀行操作透明度不高，容易給市場(chǎng)帶來(lái)混淆。

我國(guó)可以在借鑒國(guó)際慣例的基礎(chǔ)上，各部門(mén)之間明晰自己的職責(zé)，就可以形成自己的一套國(guó)庫(kù)資金管理體系。首先是要抓緊建立庫(kù)底目標(biāo)余額管理制度。研究設(shè)定我國(guó)最低庫(kù)底目標(biāo)余額并保持穩(wěn)定，其余庫(kù)款均實(shí)施市場(chǎng)化操作，有助于減少對(duì)貨幣政策影響，也有助于降低財(cái)政融資成本；然后加快建立資本性賬戶。英國(guó)依托國(guó)家貸款基金、債務(wù)管理等資金性賬戶體系并實(shí)時(shí)清算，確保在央行只保留最低庫(kù)底現(xiàn)金。我國(guó)有必要盡快研究開(kāi)設(shè)資本性賬戶，將高于目標(biāo)余額的資金都轉(zhuǎn)入該賬戶操作；再有是研究增加國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理券等融資工具。我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作以定期存款為主，出現(xiàn)國(guó)庫(kù)緊急支付需要時(shí)，缺乏必要的融資工具融入資金，為此有必要適時(shí)啟動(dòng)研究增加國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理券等融資工具，確保形成完整的資產(chǎn)負(fù)債管理。