端午小長假前，湖北省武漢市民政局向社會組織購買服務(wù)的舉動被看做是當(dāng)?shù)赜惺芬詠碚徺I服務(wù)公開招標(biāo)的第一單。

早在年初，武漢市民政局就曾公開表示，今年將進(jìn)行價值逾千萬的政府購買服務(wù)，并確定了包括社區(qū)事務(wù)類、社會救助類、社工服務(wù)類、社會福利類和公益慈善類在內(nèi)的五類購買范圍，涉及社區(qū)人才培訓(xùn)等在內(nèi)的9大項目。此次的第一單就是這9項之一經(jīng)過公開招標(biāo)的方式被最終敲定。

買什么與怎么買是政府購買服務(wù)實踐最基本的兩個問題。然而，它們在現(xiàn)實操作過程中如何明確，實踐部門也一直在探索。

買什么？

是不是所有服務(wù)都適合購買？在學(xué)術(shù)界就有不少學(xué)者研究過服務(wù)購買范圍如何確定的問題。其中有一位學(xué)者表示，從國外公共服務(wù)購買的經(jīng)驗來看，并不是所有的公共服務(wù)都適宜進(jìn)行購買，而從歷史的角度看，同一公共服務(wù)在不同的社會環(huán)境下也可能做出不同的購買決策，國外發(fā)達(dá)國家一些逆民營化的例子就說明了這一點。也就是說，是否適合購買，必須根據(jù)當(dāng)時的實際情況，從公共服務(wù)的性質(zhì)、公共服務(wù)供給市場發(fā)展情況等方面綜合考慮。盡管如此，還是有很多公共服務(wù)不適合進(jìn)行外部購買，例如，美國就認(rèn)為政府固有職能只適合政府提供，不適合購買。理論上的純公共服務(wù)、混合公共服務(wù)分類，以及政府與市場邊界的分析已經(jīng)給公共服務(wù)購買搭建了一個原則性的框架，政府公共服務(wù)實際購買范圍主要還是依賴于我國市場機(jī)制的完善水平、社會組織成熟程度、政府監(jiān)管水平而定。公共服務(wù)的分類過程，也是認(rèn)清在供給過程中政府與市場優(yōu)勢的過程。

地方政府可以先從那些市場比較完善、購買計劃明晰的養(yǎng)老、培訓(xùn)、醫(yī)療等服務(wù)入手積累經(jīng)驗，隨著購買理念和購買技術(shù)的提升，逐步擴(kuò)展到比較復(fù)雜的公共衛(wèi)生、教育、文化等方面。

同時，可以考慮先搭建一個公共服務(wù)購買的評價體系，一級指標(biāo)為公共服務(wù)市場成熟度、技術(shù)通用性、公共服務(wù)購買計劃確定性程度，根據(jù)一級指標(biāo)設(shè)立次級指標(biāo)，并形成公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，再選用評價方法對不同的公共服務(wù)進(jìn)行評價，最終形成針對某一時段的適合進(jìn)行公共服務(wù)購買的范圍。

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬指出，一般地，政府購買服務(wù)可以分為兩大類，一是服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)清楚明白，雙方可以事先詳細(xì)約定權(quán)利、責(zé)任和價格等，因此即使受益主體不能量化到個人，但政府還是能以一個公平的價格支付相關(guān)費(fèi)用，典型的如各類市政服務(wù)的市場購買，這類服務(wù)被稱為“硬服務(wù)”；二是該項服務(wù)難有詳細(xì)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上取決于接受者的主觀感受，但受益主體清楚明白，政府因而可以直接補(bǔ)貼消費(fèi)者，由其自主選擇服務(wù)的提供商，這類服務(wù)被稱為“軟服務(wù)”。

我們也注意到，有些地方已經(jīng)公布了指導(dǎo)性目錄，比如今年年初，安徽省財政廳研究制定了《安徽省政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》，其中包括5大類、45項、260個具體項目。

5大類主要包括：基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、服務(wù)“三農(nóng)”等基本公共服務(wù)類；社工服務(wù)、法律援助、慈善救濟(jì)、公益服務(wù)等社會管理類；行業(yè)資格認(rèn)定、行業(yè)投訴等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)類；科研、行業(yè)規(guī)劃、資產(chǎn)評估、檢驗檢測檢疫等技術(shù)服務(wù)類；會議、經(jīng)貿(mào)活動和展覽、績效評估、項目評審、審計服務(wù)等政府履職輔助性事務(wù)類。

同時，梳理出具體購買項目260項，涉及43個省直部門，既涵蓋服務(wù)“三農(nóng)”、公共體育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、公益服務(wù)等基本公共服務(wù)和社會事務(wù)領(lǐng)域，也包括檢測、檢驗、科研、規(guī)劃、機(jī)關(guān)保障服務(wù)等技術(shù)服務(wù)項目。

上述購買服務(wù)項目納入部門預(yù)算后，將按照預(yù)算管理要求，對購買服務(wù)預(yù)算執(zhí)行和提供進(jìn)行全過程跟蹤，及時研究解決預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，督促加快支出進(jìn)度；建立健全購買服務(wù)信息公開機(jī)制，及時公告服務(wù)項目、要求、預(yù)算安排、購買程序、績效評價等購買服務(wù)預(yù)算信息，提高預(yù)算透明度，回應(yīng)社會關(guān)切；強(qiáng)化部門支出責(zé)任，探索推進(jìn)購買服務(wù)預(yù)算績效評價工作，將預(yù)算績效管理理念貫穿于購買服務(wù)預(yù)算管理全過程，評價結(jié)果作為以后年度編制預(yù)算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)；加強(qiáng)對政府購買服務(wù)預(yù)算資金使用的監(jiān)督檢查，適時開展抽查檢查，督促和指導(dǎo)購買主體建立健全內(nèi)部管理制度，確保預(yù)算資金的規(guī)范管理和合理使用。

在公布該目錄的《通知》中，安徽省財政廳還強(qiáng)調(diào)政府購買服務(wù)目錄實行動態(tài)調(diào)整機(jī)制，各地、各單位要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，及時調(diào)整完善政府購買服務(wù)目錄。

那么今后有沒有可能出臺全國層面的購買清單？馮俏彬認(rèn)為，“現(xiàn)在的政府公共服務(wù)領(lǐng)域很難給出一個全國通用的清單，各地的情況千差萬別。如果要給出原則性的規(guī)定的話：第一，政府面臨的迫切急需，而政府現(xiàn)有的人力和機(jī)構(gòu)做不了的事情；第二，對于購買的公共服務(wù)具備管理能力；第三，購買的服務(wù)本身在質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格等方面，相對可以具體化。如果具備了以上三點，那么這樣的服務(wù)是可以購買的。從國外實踐上看，一個受到廣泛認(rèn)同和貫徹的基本原則是，要對核心職能和非核心職能進(jìn)行區(qū)分，核心職能要由政府親自履行、不可外包，對外購買的主要是屬于執(zhí)行環(huán)節(jié)的事務(wù)性非核心職能，這就是通常所說的‘政府親自掌舵’，其他主體參與‘劃槳’。而決定哪些服務(wù)應(yīng)向外部購買這一問題的關(guān)鍵還取決于政府對于外包出去后的管理能力和管理效果，如果管理能力極強(qiáng)，監(jiān)獄管理都可以包出去，如果管理能力不強(qiáng)，簡單的市政清掃都可能包不出去?！?/p>

怎么買？

對照前文已經(jīng)介紹的政府購買服務(wù)可以分為“硬服務(wù)”和“軟服務(wù)”兩類的不同特點，在選擇購買服務(wù)的方式上，參照國外的實踐經(jīng)驗，可以考慮選擇合同外包和憑證制。

合同外包適用于那些可以詳細(xì)說明服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、規(guī)格的“硬服務(wù)”。它是指將原來政府直接提供的公共服務(wù)事項通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括由事業(yè)單位轉(zhuǎn)制而來的社會組織）來完成，最后根據(jù)中標(biāo)者所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)用。因此，合同外包的實質(zhì)是對生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)助，其主要操作方式是競爭性招標(biāo)，其具體操作程序為：確定招標(biāo)的服務(wù)種類-準(zhǔn)備招標(biāo)合同細(xì)則-發(fā)布招投標(biāo)說明書-投標(biāo)-評估標(biāo)書和簽約-監(jiān)測、評估與促進(jìn)合同的履行。

由于政府購買服務(wù)的實質(zhì)是引入競爭機(jī)制，因而在合同中不應(yīng)對投標(biāo)對象設(shè)置身份歧視性條款，各類營利性企業(yè)、非營利組織甚至政府部門內(nèi)既有相關(guān)職能部門均可以作為投標(biāo)主體。另外，既然是合同，就必須盡量考慮合同的完備性，一方面要詳細(xì)說明所購買服務(wù)規(guī)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，另一方面要說明合同雙方的權(quán)利義務(wù)與違約責(zé)任等。經(jīng)驗表明，這往往是政府購買服務(wù)項目中的重點與難點。

對于特殊教育、老年看護(hù)等類的“軟服務(wù)”，國外實踐中更多使用憑證制，即由政府向符合條件的公民發(fā)放購買憑證。與合同外包補(bǔ)貼生產(chǎn)者相比，憑證制是直接補(bǔ)貼消費(fèi)者。并且兩者相比，其優(yōu)勢在于：可以適應(yīng)特定群體、個人的個別化差異，提高消費(fèi)者對于政府購買服務(wù)的滿意度；同時這種方式最大限度的降低了政府監(jiān)督與管理的成本，因為將服務(wù)的選擇權(quán)交給了消費(fèi)者，他們從最大化自身利益出發(fā)所進(jìn)行的分散決策能自動解決在政府集中購買情況下所必需的對于服務(wù)提供者的選擇、比較、監(jiān)督和更替等復(fù)雜工作。此外，憑證制還能有效促進(jìn)競爭，提高服務(wù)提供者對于消費(fèi)者的回應(yīng)率。當(dāng)然，要使憑證制發(fā)揮好效果的前提是需要市場上有大量的服務(wù)提供者，競爭相對充分，消費(fèi)者可以方便的面向市場尋找、選擇自己需要的服務(wù)提供者。

此外，馮俏彬還介紹，政府購買服務(wù)的具體方式還有很多?！皬奈覀儸F(xiàn)在政府購買服務(wù)主要是針對公共服務(wù)的特點來看，合同外包是一種比較主要的方式，包括現(xiàn)在納入到政府采購程序里面進(jìn)行采購的很多服務(wù)實際上就是合同外包。在合同制下面可以把政府采購的招標(biāo)、詢價等具體方式納入政府購買服務(wù)。以前公開招標(biāo)比較多，單一詢價、談判式用的比較少，而現(xiàn)在這些方式可能會更多的用起來。長遠(yuǎn)來看，其實現(xiàn)在比較急迫的是需要憑證制，但是客觀的說，憑證制目前發(fā)育不大好。比如有段時間，一些地方發(fā)放教育券，給低收入群體發(fā)放食品券，但是之后無疾而終，原因就是在后續(xù)的監(jiān)測和評價這個環(huán)節(jié)。另外的問題是政府在運(yùn)行這種購買方式時，導(dǎo)致有些服務(wù)本來的市場價格還可以，但是在進(jìn)入這個體系后，價格反而更高，所以市場和社會的反應(yīng)不大好。但是從發(fā)展方向上來看，涉及到公共服務(wù)，未來有相當(dāng)一部分內(nèi)容需要進(jìn)入憑證制階段，這就要求財政的后端服務(wù)管理必須跟得上，包括監(jiān)測、評價等等，其實這個過程第一責(zé)任主體還不在財政部門，而是提供公共服務(wù)的責(zé)任部門。”

某省財政廳一位長期從事政府采購工作的部門負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)購買項目的不同特點，政府購買服務(wù)可以選擇不同的購買方式和手段。通過政府采購，公開招標(biāo)是最典型的購買方式，其他還有定向購買、定額補(bǔ)助、代幣券（憑單）等方式。非營利性社會組織是重要的服務(wù)提供方。

如何監(jiān)管？

過去，在我國的政府采購實踐中，曾多次出現(xiàn)諸如高價采購、指定品牌以及地方保護(hù)主義等問題，這些問題最終往往都容易被冠上“監(jiān)管不力”的帽子。雖然作為名義上監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財政部門對此有諸多無奈，不過，監(jiān)管確實是我國政府采購實踐所面臨的棘手問題。未來，隨著政府購買服務(wù)實踐的深入，這也是政府購買服務(wù)要面對的問題。

國外一些國家經(jīng)過幾十年探索，在政府購買服務(wù)監(jiān)管方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，這對于尚處于探索階段的我國而言，具有一定的借鑒意義。首先在法律體系方面，美國專門性的聯(lián)邦政府采購法規(guī)以及與政府采購直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)500余部，有關(guān)條款4000余個，涉及政府購買公共服務(wù)的組織管理、購買程序等環(huán)節(jié)，比如《聯(lián)邦政府采購條例》、《聯(lián)邦財產(chǎn)和行政管理服務(wù)法》、《貿(mào)易協(xié)定法案》、《合同糾紛法案》等。

需要說明的是，包括美國在內(nèi)的很多國家政府購買公共服務(wù)是在政府采購的總體框架下進(jìn)行的。

另外在監(jiān)督機(jī)制方面，德國對公共服務(wù)實施以Bertelsmann和公共交互指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)為主要方法的績效評估，前者是按照由Bertelsmann基金會制定的基準(zhǔn)方法進(jìn)行績效評估，后者是由各城市成立的城市公共管理聯(lián)合會負(fù)責(zé)實施。每種公共服務(wù)領(lǐng)域被劃分為每一個網(wǎng)絡(luò)，許多城市在眾多的指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)中互相合作，交換績效數(shù)據(jù)，進(jìn)行績效比較。

在我國，一些省份也優(yōu)先探索了適用于自身的監(jiān)管方法。江蘇省在加強(qiáng)政府采購管理方面的具體做法是，規(guī)定購買公共服務(wù)項目凡是符合政府采購條件的，均應(yīng)納入政府采購的范疇，嚴(yán)格按照《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)組織采購。如依法選擇采購方式，科學(xué)制定采購文件，周密組織采購活動，加強(qiáng)合同履約管理和健全監(jiān)督管理制度等方面。

同時，在加強(qiáng)項目實施科學(xué)化管理方面。編制年度實施方案?？茖W(xué)設(shè)定集中采購目錄和標(biāo)準(zhǔn)，充分結(jié)合下一年度部門預(yù)算和政府采購預(yù)算編制工作，按照省政府指導(dǎo)意見明確的重點范圍，圍繞當(dāng)前本地政府公共服務(wù)的重點領(lǐng)域，綜合考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在部門預(yù)算已確定的財政支出項目中選擇金額大、有影響、可操作的項目列為政府購買公共服務(wù)改革重點項目，制定年度實施方案并予以積極落實。明確地方政府購買服務(wù)目標(biāo)任務(wù)，其中：省轄市10個以上，縣（市）5個以上。加強(qiáng)項目績效考評和跟蹤問效。主動會同行業(yè)主管部門建立公共服務(wù)績效評價體系，研究細(xì)化公共服務(wù)驗收標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化全過程績效目標(biāo)管理。購買前制訂公共服務(wù)績效目標(biāo)，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)；項目結(jié)束后對績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度、資金使用、服務(wù)質(zhì)量、協(xié)作狀況等實行績效考核，必要時引入第三方評價，建立多方參與政府購買公共服務(wù)監(jiān)管的長效機(jī)制?？冃Э己私Y(jié)果作為以后年度財政安排公共服務(wù)項目資金的重要依據(jù)。推進(jìn)政府購買服務(wù)重點項目落實。以點帶面，通過重點項目的有效推進(jìn)來積累經(jīng)驗，統(tǒng)一各方思想認(rèn)識，明確工作職責(zé)，完善工作機(jī)制；把握時間節(jié)點，有效推進(jìn)工作，加強(qiáng)績效考核，考核結(jié)果和資金撥付、今后預(yù)算安排及承接方選擇掛鉤。

最后，馮俏彬強(qiáng)調(diào)，“政府購買服務(wù)如何做好監(jiān)管？核心是財政部門要加強(qiáng)后端管理，績效評價、檢測、問責(zé)、財務(wù)報告，還有信息透明。這些該由財政部門做的事情，同時也對財政部門提出職能轉(zhuǎn)變的要求?！?/p>