如今，在北京的門(mén)頭溝區(qū)，家長(zhǎng)掏著公立幼兒園的學(xué)費(fèi)，可以讓孩子享受到名牌民辦幼兒園的教學(xué)條件。在福建省的廈門(mén)市，城鄉(xiāng)居民在一個(gè)社保年度內(nèi)，只要是發(fā)生在封頂線以下醫(yī)療費(fèi)的所有病種的參保人都可以進(jìn)入補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的理賠范圍，享受大額醫(yī)療費(fèi)的保障。

這些都是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)帶給民眾的實(shí)惠，而其實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以帶來(lái)的想象空間還有很多。

對(duì)此，財(cái)政部已明確表態(tài)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，大力推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。

如今各方已經(jīng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的意義形成基本共識(shí)，即推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國(guó)家治理能力的必然要求。踐行這項(xiàng)工作面臨諸多需要厘清的問(wèn)題，諸如政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間如何合理定位和良性互動(dòng)，如何鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量更好的進(jìn)入公共領(lǐng)域，以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最根本的買(mǎi)什么、怎么買(mǎi)等等問(wèn)題，本文對(duì)此進(jìn)行探析。

區(qū)別于政府采購(gòu)

當(dāng)記者拿著這個(gè)題目與一位曾關(guān)注政府采購(gòu)領(lǐng)域的同行交流時(shí)，這位同行認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)該納入政府采購(gòu)的范疇，“過(guò)去政府采購(gòu)主要買(mǎi)的是商品，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等于今后把服務(wù)也納入到采購(gòu)里來(lái)。只是政府所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)并不是為了滿足政府日常職能活動(dòng)所需，而是將購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)提供給社會(huì)公眾，就是說(shuō)服務(wù)的直接享受者不是政府而是社會(huì)公眾。除此之外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以參照政府采購(gòu)的流程操作?！?/p>

這種認(rèn)識(shí)源自現(xiàn)在確實(shí)存在著有地方的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐是被納入到政府采購(gòu)范疇中的。比在如江蘇省無(wú)錫市，其做法已經(jīng)被業(yè)界普遍總結(jié)為“無(wú)錫模式”。

據(jù)了解，2006年無(wú)錫市出臺(tái)《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，將部分原來(lái)由政府提供的公共服務(wù)事項(xiàng)納入政府采購(gòu)目錄，通過(guò)政府采購(gòu)流程選拔非營(yíng)利組織作為公共服務(wù)事項(xiàng)的承接主體；對(duì)于一些特殊的公共服務(wù)事項(xiàng)，可以暫時(shí)通過(guò)定向購(gòu)買(mǎi)的形式予以過(guò)渡。

在將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)范疇的做法中，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目在社會(huì)組織選拔、合同簽訂和履約方面只需對(duì)原有政府采購(gòu)制度進(jìn)行微調(diào)或單獨(dú)說(shuō)明。這樣可以節(jié)約公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)規(guī)范化、制度化的周期。同時(shí)，為了對(duì)新納入的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目進(jìn)行約束，無(wú)錫市出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)政府性資金投資的城市照明項(xiàng)目加強(qiáng)政府采購(gòu)管理的通知》、《無(wú)錫市商業(yè)保險(xiǎn)政府采購(gòu)管理暫行辦法》等文件，使公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)同政府采購(gòu)無(wú)縫對(duì)接。另外，為了應(yīng)對(duì)公共服務(wù)采購(gòu)的復(fù)雜性，無(wú)錫市財(cái)政局對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目實(shí)施了分類監(jiān)管，并根據(jù)分類制定相應(yīng)的采購(gòu)指導(dǎo)意見(jiàn)和考核辦法，從實(shí)施過(guò)程到績(jī)效考核都進(jìn)行了明確的規(guī)定。

然而當(dāng)記者帶著“將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)范疇”的觀點(diǎn)向國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬求證時(shí)，她對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)表示了否定。她說(shuō)：“我國(guó)政府采購(gòu)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，如今它包括的特定對(duì)象、特定權(quán)利和責(zé)任劃分、資金流程管理這些方式適合極少部分政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容。因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)是個(gè)遠(yuǎn)比政府采購(gòu)范圍寬廣的內(nèi)涵，如果納入到政府采購(gòu)，再往后推進(jìn)，它會(huì)沖擊到現(xiàn)有的政府采購(gòu)框架，從而造成兩種結(jié)果：一是改革政府采購(gòu)，二是政府采購(gòu)約束了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的發(fā)展。這就有個(gè)方向性的選擇，現(xiàn)在從國(guó)家的大政方針上來(lái)看，是要力推政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。換句話說(shuō)，如果從長(zhǎng)遠(yuǎn)的格局來(lái)看，政府采購(gòu)是要服從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這個(gè)大政方針的?！?/p>

不過(guò)，馮俏彬同時(shí)指出：“但是我也不否認(rèn)，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)的政府采購(gòu)在有些操作方式上是成熟的，那么讓政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)使用現(xiàn)在政府采購(gòu)的規(guī)則、流程、要求和現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)人員，短期可以，長(zhǎng)期的話，兩者一定會(huì)有沖突。”

與PPP的交叉

記者在尋找政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的地方實(shí)踐時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然如今關(guān)于踐行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的倡導(dǎo)已經(jīng)一片火熱，地方應(yīng)對(duì)的態(tài)度也異常積極，但是對(duì)于這個(gè)在我國(guó)已經(jīng)不算什么新鮮事物的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，很多地方仍然處于探索階段。

東部地區(qū)某市財(cái)政局工作人員向記者講述，當(dāng)?shù)卦趲啄昵皣L試著將教育領(lǐng)域的一項(xiàng)校舍工程委托給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)力量，政府部門(mén)通過(guò)分期付款的方式進(jìn)行支付。對(duì)于當(dāng)?shù)氐淖龇?，這位工作人員感到疑惑：“這到底算是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，還是現(xiàn)在大家都提的很熱的PPP，其實(shí)我們也說(shuō)不太清楚?！?/p>

這或許是現(xiàn)在的普遍性疑問(wèn)。有業(yè)內(nèi)研究人士做出解釋，從思路上看，我國(guó)當(dāng)前推行的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)同西方的PPP模式是一致的，它們都強(qiáng)調(diào)將資源和事物交給更為擅長(zhǎng)的主體進(jìn)行配置和解決。PPP更聚焦于政府和非政府部門(mén)如何進(jìn)行協(xié)同，包括合同設(shè)計(jì)、付款方式、收益分配模式等，其直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)和保證公共服務(wù)供給質(zhì)量。其實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也是如此，同時(shí)它的聚焦點(diǎn)還在于全過(guò)程，包括需求的收集、分類、篩選以及采購(gòu)主體的確定、項(xiàng)目落實(shí)績(jī)效的評(píng)估等。二者從思路上和技術(shù)上確實(shí)存在諸多相似之處，但是由于目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)不同，在政策落實(shí)上也有諸多各自的特點(diǎn)。

馮俏彬表示，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP的關(guān)系在實(shí)踐中也有很多討論，如同時(shí)下同樣討論得很火熱的混合所有制。雖然很多人說(shuō)“其實(shí)我們?cè)缇突炝恕保@不是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，“混了多久”和“混了多少”是兩個(gè)問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP現(xiàn)在遇到的問(wèn)題是一樣的，都是程度的問(wèn)題，而它的核心是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

購(gòu)買(mǎi)中的不清晰

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)因?yàn)槠鋸?fù)雜性，在執(zhí)行過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。某省財(cái)政廳工作人員向記者表示，目前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為：購(gòu)買(mǎi)服務(wù)社會(huì)認(rèn)知度和參與度有待提高；社會(huì)組織力量自身建設(shè)和服務(wù)能力有待提升；并非新增一項(xiàng)財(cái)政資金，部門(mén)參與積極性不高；購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目大多由單位所屬事業(yè)單位承擔(dān)，若完全推向市場(chǎng)，往往容易造成事業(yè)單位“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。

對(duì)此，安徽省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，哪些可以買(mǎi)、哪些不能買(mǎi)，取決于政府和市場(chǎng)、社會(huì)邊界的尺度；取決于政府職能轉(zhuǎn)變和政府間事權(quán)劃分基礎(chǔ)；取決于政府活動(dòng)的范圍。各地要按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益的原則，穩(wěn)步實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，要防止沒(méi)有清晰界定政府職能，為了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而購(gòu)買(mǎi)；防止單純?yōu)橹С稚鐣?huì)力量發(fā)展，將本屬于政府職能范圍且政府應(yīng)該并能夠做好的公共服務(wù)交給社會(huì)力量；防止將本不屬于政府職能的事情，因?yàn)橛邢嚓P(guān)的社會(huì)力量在提供該項(xiàng)服務(wù)就向其購(gòu)買(mǎi)。

另外，某市財(cái)政局一位領(lǐng)導(dǎo)直言，“財(cái)政愿意支持做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這件事情，但是現(xiàn)在的問(wèn)題是要購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的部門(mén)提不出明確的需求。比如說(shuō)養(yǎng)老服務(wù)，質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)要相對(duì)明確才能形成合同，就像我們買(mǎi)電腦，它的配置都很清楚，但是恰恰在服務(wù)上，這些是說(shuō)不清楚的?！睂?duì)于這個(gè)問(wèn)題，馮俏彬認(rèn)為，這也是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不能被簡(jiǎn)單納入到政府采購(gòu)中最大的原因。

問(wèn)題之解

“未來(lái)涉及到的主體更多，技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)也非常的復(fù)雜和個(gè)體化，而且這當(dāng)中還涉及到更多利益糾葛，所以從發(fā)展方向上來(lái)看，政府采購(gòu)要向公共采購(gòu)轉(zhuǎn)化。除了現(xiàn)在政府采購(gòu)的框架繼續(xù)存在之外，在公共采購(gòu)領(lǐng)域要形成立法框架和操作指南，將所有的公共部門(mén)都包括在內(nèi)，而只要是使用公共資金的采購(gòu)，都必須符合相應(yīng)的立法規(guī)范。這意味著，公共采購(gòu)會(huì)超越財(cái)政部門(mén)，這是我的一個(gè)核心看法和主張，就是財(cái)政部門(mén)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中可以起到先行者和推動(dòng)者的作用，但是我們必須承認(rèn)財(cái)政部門(mén)在這個(gè)問(wèn)題上沒(méi)有辦法像以前的政府采購(gòu)那樣把它全部操作下來(lái)。”馮俏彬表示。

那么財(cái)政部門(mén)在其中發(fā)揮著怎樣的作用呢？馮俏彬說(shuō)：“作為資金的牽頭部門(mén)，首先，財(cái)政部門(mén)可以對(duì)沒(méi)有按照規(guī)范做的行為問(wèn)責(zé)。另外一個(gè)作用我將其稱為‘非強(qiáng)制性的最佳實(shí)踐操作指南’，由財(cái)政部門(mén)提供指南，告訴各部門(mén)合適的做法，但這不是強(qiáng)制性的，各部門(mén)可以根據(jù)自身實(shí)際情況去靈活運(yùn)用，但是上層還有法律規(guī)范管著，就是形成這樣一個(gè)體系?！?/p>

除了學(xué)術(shù)界提出的建議。為了使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作健康良性發(fā)展，有地方財(cái)政廳也提出四點(diǎn)建議：第一，建議中央加強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的頂層設(shè)計(jì)，加大對(duì)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，積極鼓勵(lì)支持社會(huì)組織健康發(fā)展，為推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)營(yíng)造良好氛圍。第二，積極探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的多元化資金投入途徑，研究制定相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，有效支持社會(huì)力量發(fā)展壯大，保障政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的可持續(xù)性。第三，充分考慮到地區(qū)間的財(cái)力差異，根據(jù)服務(wù)人口，基本公共服務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)等因素科學(xué)分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，通過(guò)建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，為縣級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)提供必要的財(cái)力保障。第四，建立全國(guó)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)交流平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布有關(guān)政策信息，介紹國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法，供各地學(xué)習(xí)借鑒。