財(cái)政部5月21日發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》（下稱“《試點(diǎn)辦法》”）的通知，明確2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

所謂“自發(fā)自還”，是指試點(diǎn)地區(qū)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。

對(duì)于推動(dòng)地方政府債券自發(fā)自還，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，將“有利于緩解地方償債壓力，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)”。

轉(zhuǎn)變發(fā)債模式

回顧我國(guó)地方政府債券的發(fā)展歷程，可以清晰地看到中央政府對(duì)于地方債擔(dān)保的角色在逐漸弱化。我國(guó)地方政府融資早期采用了“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”模式。2009年為支持“4萬(wàn)億”政策，我國(guó)開(kāi)始發(fā)行地方政府債券，開(kāi)創(chuàng)地方政府債券財(cái)政部“代發(fā)代償”模式。2011年財(cái)政部啟動(dòng)地方政府“自發(fā)代償”模式試點(diǎn)，試點(diǎn)省市為上海、浙江、廣東、深圳，由財(cái)政部代辦還本付息。2013年6月，山東和江蘇加入試點(diǎn)。

較之2013年印發(fā)的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，此次實(shí)行的《試點(diǎn)辦法》主要要點(diǎn)在于：第一，增加“自還”機(jī)制，即地方政府不僅自發(fā)債券，而且要自付本金和利息而不再通過(guò)財(cái)政部代償。這被認(rèn)為是本次《試點(diǎn)辦法》最大的亮點(diǎn)。這就凸顯了地方政府的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力以及其信用資質(zhì)的作用，地方政府必須開(kāi)始樹(shù)立自己的信用，直接面對(duì)市場(chǎng)，如此一來(lái)，地方政府的償債責(zé)任和償債意識(shí)將得到強(qiáng)化。

而之前的發(fā)債模式，都隱含了中央信用，市場(chǎng)也形成了共識(shí)，即地方債務(wù)最后會(huì)由中央兜底，但這次明確規(guī)定地方政府債券“自發(fā)自還”，意味著對(duì)地方財(cái)政與中央財(cái)政進(jìn)行了切割，最后兜底人的消失，會(huì)迫使地方政府進(jìn)行審慎的債務(wù)擴(kuò)張，防止債務(wù)失控。

第二，試點(diǎn)地方從2013年的6省市再增加4個(gè)，新增北京、青島、寧夏和江西。其中北京和青島財(cái)務(wù)狀態(tài)較為良好，2013年寧夏與江西的政府總債務(wù)率為50.5%和68%，在所屬地區(qū)負(fù)債率相對(duì)較低，償還能力較強(qiáng)。

對(duì)于這些試點(diǎn)地區(qū)的選擇，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司負(fù)責(zé)人表示，上海等10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，主要考慮到這些地區(qū)具有較強(qiáng)的改革試點(diǎn)意愿，上海等6個(gè)?。ㄊ校┩ㄟ^(guò)近年的自發(fā)代還試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，相比其他省份條件更加成熟，北京等4個(gè)新增試點(diǎn)地區(qū)，地處東部、中部和西部，有一定代表性。

第三，試點(diǎn)發(fā)債期限延長(zhǎng)，由之前的3、5、7年延長(zhǎng)至5、7、10年，結(jié)構(gòu)保持為4：3：3。財(cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚表示，發(fā)債期限的延長(zhǎng)應(yīng)該有為了和現(xiàn)金的回收周期相匹配的考量。這也在一定程度上能夠緩解地方政府還款的壓力。

盡管許多外媒將本次試點(diǎn)改革稱為“中國(guó)版市政債試水”，但多位財(cái)稅專家并不認(rèn)同這一說(shuō)法。他們認(rèn)為，本次改革是一大進(jìn)步，但與真正意義上的市政債尚有一定的區(qū)別。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授溫來(lái)成表示，從十個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)債主體嚴(yán)格限于所批的十省區(qū)、市，并不能下放至下一級(jí)政府，以及中央對(duì)于地方發(fā)債額度的限制都可以說(shuō)明，目前試點(diǎn)的地方債并非嚴(yán)格意義上的市政債。

距“自主發(fā)債”尚遠(yuǎn)

在2014年4000億元地方債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，上海等10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元，其中上海126億元、浙江137億元、廣東148億元、深圳42億元、江蘇174億元、山東137億元、北京105億元、青島25億元、江西143億元、寧夏55億元。其余地區(qū)仍由財(cái)政部代發(fā)代還。

據(jù)了解，根據(jù)財(cái)政部的要求，上述總規(guī)模達(dá)1092億元的債券資金優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)、普通公路建設(shè)發(fā)展等重大公益性項(xiàng)目支出，堅(jiān)決杜絕債券資金用于樓堂館所等中央明令禁止的項(xiàng)目建設(shè)支出，嚴(yán)格控制安排能夠通過(guò)市場(chǎng)化方式籌資的投資項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。

趙全厚表示，從《試點(diǎn)辦法》可以看出，地方政府自發(fā)自還債券并不是真正意義上的自主發(fā)債，還是在中央財(cái)政代發(fā)的“總盤子”里。雖然試點(diǎn)省市的地方政府日后要承擔(dān)起全部?jī)斶€責(zé)任，但中央財(cái)政依然掌控著債券的總量控制和審批用項(xiàng)的職能。而自主發(fā)債理論上應(yīng)滿足“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負(fù)”的要求。

從目前試點(diǎn)地區(qū)的債券用處來(lái)看，情況確實(shí)如此。進(jìn)入6月份后，廣東省率先啟動(dòng)了地方債券的發(fā)行工作。廣東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)曾志權(quán)在近期所做的報(bào)告中表示，債券資金將主要用于省重要交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、轉(zhuǎn)貸市縣重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、轉(zhuǎn)貸市縣保障性安居工程和普通公路建設(shè)以及地方重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落實(shí)配套建設(shè)等方面。

而環(huán)境資源項(xiàng)目將是新增試點(diǎn)地區(qū)北京市的債券資金支出的最突出的用項(xiàng)。5月22日，北京市人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議了市人民政府關(guān)于2014年地方政府債券收支安排專項(xiàng)預(yù)算調(diào)整方案的報(bào)告和市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的初步審查報(bào)告。北京市財(cái)政局局長(zhǎng)李穎津表示，2014年北京市政府債券資金的支出方向計(jì)劃用于保障性安居工程、社會(huì)事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境等方面。記者了解到，這其中用于資源環(huán)境項(xiàng)目的支出資金高達(dá)55億元，占北京市地方債總額的一半之多。具體項(xiàng)目包括南水北調(diào)配套工程、長(zhǎng)安街西延、地鐵16號(hào)線、15號(hào)線一期工程等。

未來(lái)地方債發(fā)行的額度和用項(xiàng)是否會(huì)逐步走出中央財(cái)政控制的總盤子？趙全厚認(rèn)為，這涉及兩點(diǎn)問(wèn)題，第一是否會(huì)取消中央代發(fā)代還的規(guī)模為地方政府申報(bào)，中央政府批準(zhǔn)。第二《預(yù)算法》修改之后，關(guān)于地方政府發(fā)債的問(wèn)題如果中央無(wú)條件承認(rèn)，那么就是“法無(wú)禁止皆可行”，地方政府就會(huì)自動(dòng)適應(yīng)，而無(wú)需上報(bào)中央政府批準(zhǔn)了。他表示，在這之前，除法律和國(guó)務(wù)院特別規(guī)定外，只能采取中央政府試點(diǎn)授權(quán)的措施。

誰(shuí)借誰(shuí)還

本次“自發(fā)自還”試點(diǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題是：額度雖然仍由中央控制，但是發(fā)行和還債兩方面都由地方政府負(fù)責(zé)，也就是自己借的錢需要自己還。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室副巡視員兼二局副局長(zhǎng)萬(wàn)其剛表示：“地方政府要回歸‘借錢還債’的常識(shí)。以前地方政府債務(wù)的償還，由中央財(cái)政擔(dān)保，助長(zhǎng)地方政府‘只管借、不管還’的風(fēng)氣，引發(fā)地方政府借錢的‘沖動(dòng)’，卻懶得還，容易引發(fā)債務(wù)危機(jī)，還可能搞亂整個(gè)財(cái)政體制?！?/p>

因此，地方政府債券本息如何償還便成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。從目前試點(diǎn)地區(qū)披露的信息來(lái)看，從項(xiàng)目收益中支付本息或?qū)⑹侵饕獌斶€方式。以廣東省為例，廣東省今年擬發(fā)行的148億元地方政府債券中將有70億元用于廣東省重要交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)于這筆債券資金本息的償還，廣東省財(cái)政廳表示，將考慮從項(xiàng)目收益中支出，如項(xiàng)目收益難以償還，財(cái)政廳建議從中央返還的燃油稅替代性收入等財(cái)政性資金中先行墊付。

值得一提的是《試點(diǎn)辦法》并未規(guī)定，萬(wàn)一地方政府不能還本付息應(yīng)該如何處理，而是強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)地區(qū)需“承擔(dān)債券還本付息的責(zé)任，并納入財(cái)政預(yù)算，并且要建立償債保障機(jī)制，統(tǒng)籌安排綜合財(cái)力，及時(shí)支付債券本息、發(fā)行費(fèi)等資金，切實(shí)履行償債責(zé)任，維護(hù)政府信譽(yù)”。

如此，理論上就存在著地方政府債務(wù)違約的可能。招商銀行發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為，從“自發(fā)自還”來(lái)理解的話，違約是應(yīng)有之意。如果不允許地方政府債務(wù)違約，那意味著仍然是由中央財(cái)政在對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行隱性擔(dān)保，則自發(fā)自還的試點(diǎn)便失去了意義。

另外，《試點(diǎn)辦法》還首次引入了債券信用評(píng)級(jí)機(jī)制。而從目前中債資信和中誠(chéng)信公布的地方政府評(píng)級(jí)方法看，評(píng)級(jí)要素中都包括“外部政府支持”，包括上級(jí)政府的支持實(shí)力、支持意愿和歷史上的支持記錄等。這帶給市場(chǎng)以地方政府自發(fā)自還債券仍有中央“背書(shū)”的猜測(cè)。對(duì)此，溫來(lái)成認(rèn)為從制度執(zhí)行的角度來(lái)講，這并不意味著中央政府對(duì)此有隱性擔(dān)保。

趙全厚表示，當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)力償還到期債務(wù)時(shí)，可以采取兩種方法，第一變賣國(guó)有資產(chǎn)；第二選擇向中央政府談判，向其借錢求助。但是這將與有代償義務(wù)時(shí)的直接自動(dòng)救助完全不同，中央肯定要問(wèn)責(zé)地方政府，并追究地方政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。而且，投資者也應(yīng)該承擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)損失。

轉(zhuǎn)變機(jī)制

一直以來(lái)，地方政府囿于《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債的約束，通過(guò)各種融資平臺(tái)、城投公司以及影子銀行等渠道來(lái)籌措資金，既用有限的財(cái)力解決了城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足問(wèn)題，又提升了地方政府的政績(jī)，可謂是兩全其美的做法。

從2013年開(kāi)始，地方政府融資平臺(tái)貸款逐步進(jìn)入償債高峰期，截止到2015年約有37.5%的貸款到期。專家指出，隨著地方債務(wù)到期潮的逼近，目前無(wú)論哪一級(jí)地方政府，集中還款風(fēng)險(xiǎn)都迫在眉睫。

近幾年，伴隨地方債務(wù)的肆意增長(zhǎng)，其中蘊(yùn)藏的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)使得地方債的總體情況更加撲朔迷離。趙全厚就表示，盡管中央政府已經(jīng)三番五次的做了審計(jì)，仍舊擔(dān)心每次都摸不透底。所以本次地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)的一個(gè)重要目的是讓地方債直面市場(chǎng)的質(zhì)疑，地方政府必須亮出家底。這樣做的一個(gè)好處是倒逼地方政府加強(qiáng)預(yù)算、債務(wù)等信息公開(kāi)，使債券從隱性化走向顯性化。

相應(yīng)地對(duì)于地方債的監(jiān)管也強(qiáng)調(diào)由“堵”變?yōu)椤笆琛薄Ｊ袌?chǎng)將這一舉措形容為：“堵上后門，打開(kāi)前門”。首先，通過(guò)發(fā)債的形式，而不是搞投融資平臺(tái)、影子銀行的方式來(lái)舉債，有利于我國(guó)對(duì)地方負(fù)債的掌控；其次，目前很多地方負(fù)債進(jìn)入到期償付的階段，與其讓地方政府繼續(xù)通過(guò)影子銀行、融資平臺(tái)的方式借新債還舊債，不如打開(kāi)一個(gè)口子讓地方借債顯性化。

值得注意的是在《試點(diǎn)辦法》公布前一天，5月20日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》，提出了今年地方政府性債務(wù)改革思路：建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。

在趙全厚看來(lái)，地方政府債券替代平臺(tái)債、城投債占據(jù)主流地位的過(guò)程無(wú)疑將是漫長(zhǎng)而漸進(jìn)的。因?yàn)槟壳暗那闆r是地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模要大于城投債，而城投債的規(guī)模又大于中央代發(fā)的規(guī)模。當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)規(guī)模達(dá)到一定程度，能夠覆蓋城市政府的建設(shè)需求，那么城投債就沒(méi)必要發(fā)行了。而且隨著城投公司去政府融資規(guī)?；?，地方融資平臺(tái)將會(huì)變成地方政府的發(fā)債機(jī)構(gòu)。

溫來(lái)成表示，修改《預(yù)算法》將是深化地方債務(wù)管理體制改革必不可少的重要一環(huán)?！俺峭豆酒鋵?shí)是規(guī)避《預(yù)算法》的做法，是一種變相的地方政府發(fā)債，一旦修改了《預(yù)算法》，城投債的歷史任務(wù)也就完成了?！?/p>