錢從哪里來(lái)？

《新理財(cái)》：據(jù)相關(guān)部門估算，到2020年前中國(guó)需要至少50萬(wàn)億元的新投資用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。如此大量的資金之“渴”應(yīng)該如何滿足呢？

肖金成：以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)民從農(nóng)村走出來(lái)進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村人口逐步減少，城市和城鎮(zhèn)人口不斷增加的過(guò)程。城市人口增加必然會(huì)帶來(lái)住房需求、基礎(chǔ)設(shè)施需求、工作崗位需求、社會(huì)保障需求。

首先分析解決住房需求所需資金問(wèn)題。單從靜態(tài)來(lái)看，未來(lái)20年，將有3億人進(jìn)入城市，假如按人均20平方米，需要建設(shè)住房60億平方米，假如每平方米所需資金3000元，共需資金18萬(wàn)億元，每年需資金不到1萬(wàn)億元，這并不會(huì)給政府、給社會(huì)、給城鄉(xiāng)居民帶來(lái)很大的壓力。

其次，我們分析基礎(chǔ)設(shè)施所需資金。有學(xué)者計(jì)算過(guò)，增加一個(gè)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民需相應(yīng)增加10萬(wàn)元的基礎(chǔ)設(shè)施投資。3億人需投資30萬(wàn)億元，每年需投資1.5萬(wàn)億。分?jǐn)偟?00座城市，每個(gè)城市每年投資25億。如果分?jǐn)偟?萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)，每個(gè)城鎮(zhèn)每年的投入7500萬(wàn)元。從數(shù)字上來(lái)看，好像壓力比較大，但仔細(xì)分析一下，進(jìn)入城市的農(nóng)民工，可以和原來(lái)的城市居民共建共享城市基礎(chǔ)設(shè)施，其邊際投資是遞減的，并不是增加一個(gè)城市居民，就需要增加等額投資。

第三，我們分析社會(huì)保障所需資金。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，離開了家鄉(xiāng)，離開了土地，不能再用承包地作為保障或保險(xiǎn)。所以，從離開農(nóng)村進(jìn)入城市的第一天起，就應(yīng)該為其建立比較完善的保障體系，養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障、最低生活保障等。沒(méi)有為其建立比較完善的保障體系，是政府最大的失誤。事實(shí)上，建立比較完善的社會(huì)保障體系盡管數(shù)額極大，由于是農(nóng)民工自己為自己保障，即在工作期間繳納社會(huì)保險(xiǎn)，退休時(shí)領(lǐng)取，并不會(huì)給政府造成太大的資金壓力。

事實(shí)上，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從改革開放初期不到20%到2013年超過(guò)50%，并沒(méi)有給各級(jí)政府造成更大的壓力，各級(jí)政府的財(cái)政實(shí)力反而更加雄厚。

人往哪里去？

《新理財(cái)》：城鎮(zhèn)化過(guò)程不是簡(jiǎn)單的人到城里去，在您看來(lái)人口應(yīng)該如何合理轉(zhuǎn)移呢？

肖金成：一直以來(lái)關(guān)于城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口如何流動(dòng)的問(wèn)題，學(xué)界爭(zhēng)議都比較大。過(guò)去，“到小城鎮(zhèn)去”在學(xué)界中的呼聲最高。因?yàn)樾〕擎?zhèn)的生活成本低，離農(nóng)村最近。如果到離自己家附近的城鎮(zhèn)就業(yè)，似乎是最優(yōu)選擇。于是從上世紀(jì)80年代，有人提出“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”。到上世紀(jì)90年代，學(xué)界又提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”。但絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)不通火車，不通高速公路，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，不具有發(fā)展大工業(yè)的條件。同時(shí)，小城鎮(zhèn)人口少，服務(wù)業(yè)鏈條很短，也不具有發(fā)展大商業(yè)和大物流的條件。

中等城市具有吸納人口、擴(kuò)大規(guī)模的巨大潛力，無(wú)疑是承接大量進(jìn)城農(nóng)民的主要載體，但我們發(fā)現(xiàn)，中等城市的數(shù)量少，由于土地指標(biāo)的限制，規(guī)模擴(kuò)張非常困難，產(chǎn)業(yè)發(fā)展既不具有小城鎮(zhèn)成本低，也不具有大城市服務(wù)功能健全的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造的就業(yè)崗位并不多。

大城市是改革開放以來(lái)發(fā)展最快的，所以吸納進(jìn)城農(nóng)民最多。大城市也是戶籍制度控制最嚴(yán)格的，上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)方針的首要一條就是嚴(yán)格控制大城市的發(fā)展。但是，大城市因?yàn)榫哂袇^(qū)位優(yōu)勢(shì)、基礎(chǔ)設(shè)施健全、產(chǎn)業(yè)配套能力比較完善、服務(wù)鏈條比較容易延伸，所以越控制，發(fā)展卻越快。

我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是一個(gè)市場(chǎng)化過(guò)程，吸引農(nóng)民工進(jìn)城有兩大產(chǎn)業(yè)，一是工業(yè)，二是服務(wù)業(yè)。這兩大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，不斷吸引農(nóng)民工到城里來(lái)。不管是大城市，還是小城市，抑或是小城鎮(zhèn)，哪里有就業(yè)崗位，他們就會(huì)到哪里去，他們也應(yīng)該到那里去。由于我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平嚴(yán)重滯后于工業(yè)化水平，在未來(lái)的十至二十年，城鎮(zhèn)化水平的快速提高是不可避免的，所以，無(wú)論是大城市重點(diǎn)論還是小城鎮(zhèn)重點(diǎn)論都有所偏頗，比較合理的選擇是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

《新理財(cái)》：您一直在倡導(dǎo)城市群的概念，城市群在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中將起到怎樣的作用？

肖金成：所謂城市群，即在一個(gè)特定地域內(nèi)，分布有若干規(guī)模不等、類型各異的城市，其中有一到幾個(gè)特大城市，依托便利的交通條件，城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越密切，成為一個(gè)功能互補(bǔ)的具有一體化趨勢(shì)的城市綜合體。

“十二五”規(guī)劃中也提出：走有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群。根據(jù)我們的研究，城市群將是城鎮(zhèn)化的主要載體。

在城市群范圍內(nèi)，原來(lái)單獨(dú)的城市和另外的城市形成了互補(bǔ)關(guān)系，大城市的功能不斷升級(jí)，給小城市和小城鎮(zhèn)帶來(lái)了機(jī)遇。小城市和小城鎮(zhèn)在城市群范圍內(nèi)，區(qū)位劣勢(shì)在弱化，而成本優(yōu)勢(shì)在強(qiáng)化。另外，在城市群里大中小城市和小城鎮(zhèn)有了功能分工，所以能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，而且基礎(chǔ)設(shè)施能夠共享共用。

根據(jù)我們的研究，中國(guó)已經(jīng)形成了包括長(zhǎng)三角城市群在內(nèi)的十大城市群，這十大城市群的面積約占全國(guó)國(guó)土面積的11%，承載1/3以上的人口，GDP占全國(guó)的比重將近2/3。從這些數(shù)據(jù)，可以得出兩個(gè)結(jié)論：一是城市群將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要支柱，十大城市群就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的十大支柱；二是區(qū)域之間的差距還很大。城市群內(nèi)占全國(guó)三分之一的人口享有三分之二的GDP，另外三分之二的人口卻只有三分之一的GDP，這就是區(qū)域差距的直接表現(xiàn)。解決這個(gè)問(wèn)題，就是城市群之外的人口向城市群內(nèi)轉(zhuǎn)移。假如，十大城市群的人口占全國(guó)人口的60%以上，我國(guó)的區(qū)域差距就會(huì)明顯縮小。

耕地怎么保？

《新理財(cái)》：過(guò)去的城鎮(zhèn)化建設(shè)往往呈現(xiàn)出土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人的城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，未來(lái)中國(guó)的土地政策應(yīng)該做出怎樣的調(diào)整以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)？

肖金成：過(guò)去我們的城市建設(shè)對(duì)于土地集約利用并不十分重視，都在將土地作為招商引資的手段，對(duì)于土地的利用比較粗放，浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中土要十分重視對(duì)土地的集約利用。要知道城鎮(zhèn)化過(guò)程中帶來(lái)城市人口的增加，但是并不是人增加多少土地面積就要相應(yīng)地增加多少，畢竟在城市中生活的人群可以共享公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施。所以百萬(wàn)人口以上的城市每平方公里可以承載1萬(wàn)以上的人口，500萬(wàn)人口以上的城市，每平方公里可以承載2萬(wàn)人，比如香港，一平方公里將近3萬(wàn)人。

那么，如何進(jìn)行土地的集約利用呢？我認(rèn)為，第一要對(duì)于土地進(jìn)行合理的規(guī)劃，可以通過(guò)推行土地占用稅的方式有效利用閑置土地。第二按照級(jí)差地租調(diào)整土地價(jià)格，增加用地的成本，土地成本的上升會(huì)減少對(duì)于土地的占用。

從另一方面來(lái)看，城市人口增加僅僅通過(guò)集約利用土地是不夠的，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)于耕地的占用將不可避免。目前的共識(shí)是為了糧食安全的考慮，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。那么隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，是否意味著18億畝耕地紅線會(huì)突破呢？我認(rèn)為耕地可以不減少，但這要建立在城市建設(shè)用地的增加以及與之相伴的農(nóng)村建設(shè)用地減少的基礎(chǔ)之上。因?yàn)閺哪壳皝?lái)看，新生代農(nóng)民工不太可能回到農(nóng)村，這樣他們會(huì)逐步放棄宅基地，我們要把這些農(nóng)民工放棄的宅基地恢復(fù)為耕地，當(dāng)然這也取決于政策上是否允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，如果可以自由轉(zhuǎn)讓那么恢復(fù)為耕地就比較困難。

城市怎么建？

《新理財(cái)》：在今年初的全國(guó)兩會(huì)上，新一屆政府再次強(qiáng)調(diào)“京津冀協(xié)同發(fā)展”，在您看來(lái)，京津冀如何實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展？

肖金成：京津冀一體化建設(shè)涉及到三大問(wèn)題，第一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)于北京來(lái)說(shuō)，就是要將工業(yè)、低端服務(wù)業(yè)、物流業(yè)等向外轉(zhuǎn)移。第二是一定不再“攤大餅”，要“蒸窩頭”，即要發(fā)展城市群。對(duì)于北京來(lái)說(shuō)，無(wú)論如何不能再見縫插針，因?yàn)檫@無(wú)疑于繼續(xù)攤大餅，北京的“大城市病”就不能有效緩解。同理，北京到底需要什么樣的副中心，我認(rèn)為在地域上一定不能太近，要選擇遠(yuǎn)一些的已經(jīng)具備一定發(fā)展規(guī)模的城市，例如石家莊、秦皇島。這樣城市和城市之間就像是鍋里的窩頭，彼此之間都有一定的距離，有大面積的農(nóng)田、森林、綠地和濕地。