十八屆三中全會賦予財(cái)政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”職能，將財(cái)稅體制改革思路上升到國家治理高度，財(cái)政工作倍感使命光榮，也深感責(zé)任重大。伴隨我國國力和現(xiàn)代化水平的迅速提升，財(cái)政面臨的形勢比以往任何時(shí)候都錯綜復(fù)雜，面對的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)也比以往任何時(shí)候都艱巨繁重。

政府公共責(zé)任范疇不斷擴(kuò)大，財(cái)政職能范圍面臨全新的管理任務(wù)壓力。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是財(cái)政與部門在資金監(jiān)管上的職責(zé)劃分。二是財(cái)政權(quán)力行使的制度化約束。三是財(cái)政的內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)防控。

多年來，圍繞預(yù)算改革、國庫集中支付、投資評審、政府采購、國有資產(chǎn)管理等領(lǐng)域，晉江財(cái)政持續(xù)探索實(shí)踐，進(jìn)行了一系列重大改革，財(cái)政管理不斷趨于規(guī)范化和科學(xué)化，依法理財(cái)水平全面提高。2012年4月，晉江市財(cái)政局被財(cái)政部確認(rèn)為依法行政依法理財(cái)示范創(chuàng)建工作全國9個(gè)試點(diǎn)單位之一。

全面規(guī)范的預(yù)算管理是防范基礎(chǔ)

嚴(yán)格的預(yù)算管理是法治財(cái)政的重要標(biāo)志和基礎(chǔ)。改革開放以來，我國財(cái)政預(yù)算管理改革取得了突破性進(jìn)展，逐步解決了預(yù)算內(nèi)外資金“兩張皮”、“一年一編”等問題，但從政府預(yù)算的實(shí)踐來看，與先進(jìn)發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。再者，預(yù)算公開成為社會關(guān)注焦點(diǎn)，如不加緊完善預(yù)算管理，為預(yù)算公開做好基礎(chǔ)工作，財(cái)政部門將會在不可逆轉(zhuǎn)的預(yù)算公開趨勢中變得相當(dāng)被動。

首先，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制全覆蓋是預(yù)算管理改革的首要任務(wù)。提高預(yù)算編制覆蓋面，既是全面反映政府收支活動和資金去向的客觀需要，又是今后編制中長期預(yù)算計(jì)劃和完善政府決策機(jī)制的基礎(chǔ)。2002年開始部門預(yù)算改革至今，晉江財(cái)政已實(shí)現(xiàn)順利過渡，做到定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制基本支出預(yù)算、預(yù)算內(nèi)外資金捆綁使用、一個(gè)部門一本預(yù)算。但晉江財(cái)政并不局限于部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算改革，隨著城市建設(shè)全方位推進(jìn)，政府投資規(guī)模和體量迅速擴(kuò)張，晉江財(cái)政將建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃、建設(shè)計(jì)劃、工程進(jìn)度和資金需求情況等納入，編制工程項(xiàng)目預(yù)算。在有限的財(cái)政預(yù)算資金無法滿足城市建設(shè)需求，土地出讓收入、政府性債務(wù)資金彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口的背景下，晉江財(cái)政又編制覆蓋所有政府收入來源的政府綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)綜合財(cái)務(wù)統(tǒng)籌管理及有效利用，實(shí)現(xiàn)了“從報(bào)表簡單匯總到項(xiàng)目精細(xì)論證”、“從單一預(yù)算內(nèi)資金到覆蓋預(yù)算內(nèi)外資金全口徑”、“從行政經(jīng)費(fèi)管理為主到加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃管理為主”的三個(gè)轉(zhuǎn)變，并著手探索國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保障預(yù)算試編工作。

其次，建立定額標(biāo)準(zhǔn)體系是提高預(yù)算編制科學(xué)性的必要手段。根據(jù)單位承擔(dān)的職權(quán)和專項(xiàng)工作的不同，認(rèn)真進(jìn)行基本支出分析調(diào)研，制定出科學(xué)、合理、符合實(shí)際的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，建立項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，避免預(yù)算編制隨意性與人為操作彈性空間。

再次，主動對接部門是提高預(yù)算執(zhí)行效率的重要途徑。堅(jiān)持走出門編預(yù)算，主動對接部門，靠前指導(dǎo)編制預(yù)算計(jì)劃。重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政投融資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，與交通、水利、市政、教育、衛(wèi)生等主管部門反復(fù)溝通，對全市在建、續(xù)建項(xiàng)目逐一進(jìn)行調(diào)研論證，了解掌握政府建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、工程進(jìn)度和資金需求情況，認(rèn)真測算資金需求，根據(jù)輕重緩急和資金可能，經(jīng)詳細(xì)排序論證編列，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和用款計(jì)劃管理，探索建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，避免資金沉淀，提高資金使用效益。

再者，完善資金申報(bào)撥付程序是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束力的有效措施。出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金支出管理的通知》，規(guī)范人員經(jīng)費(fèi)編列、定額公用經(jīng)費(fèi)、經(jīng)常性項(xiàng)目、專項(xiàng)項(xiàng)目、基本建設(shè)項(xiàng)目等部門預(yù)算申報(bào)、審批和撥付程序，強(qiáng)調(diào)部門根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃和開展情況，填報(bào)項(xiàng)目開支明細(xì)，報(bào)市政府批準(zhǔn)后按項(xiàng)目進(jìn)度下達(dá)撥付。按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，嚴(yán)控超預(yù)算或者無預(yù)算安排支出，基本做到年初框定預(yù)算，年中不再辦理追加。

合理界定財(cái)政職責(zé)范圍是防范前提

依法行政的首要前提是職權(quán)和責(zé)任的準(zhǔn)確劃分，只有正確厘清財(cái)政職責(zé)邊界，尤其是理順財(cái)政與其他部門的管理職責(zé)劃分，才能達(dá)到“簡政放權(quán)、有效財(cái)政、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的目的。在預(yù)算計(jì)劃管理方面，要強(qiáng)化財(cái)政部門在政府全口徑預(yù)算資金使用的權(quán)力，對全部政府性收入實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)決算管理，對資金使用全過程實(shí)行全方位監(jiān)管，提高資金使用效益。但在項(xiàng)目確定和具體管理方面，則要強(qiáng)化部門主體責(zé)任，不能把財(cái)政對資金的預(yù)算、調(diào)節(jié)、配置理解成對其它公共事務(wù)的協(xié)調(diào)、控制，超越財(cái)政的權(quán)限。如果部門違反規(guī)定用途使用財(cái)政資金，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

為理順財(cái)政與其他部門職責(zé)劃分，晉江財(cái)政以全國財(cái)政系統(tǒng)依法行政依法理財(cái)示范點(diǎn)創(chuàng)建為契機(jī)，先后推行公務(wù)用車專項(xiàng)治理、城建項(xiàng)目征遷工作經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理等規(guī)范管理制度，明確財(cái)務(wù)規(guī)范，2013年以來又陸續(xù)出臺制定相關(guān)制度：一是公務(wù)費(fèi)用開支管理制度，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)接待費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、工作餐等公務(wù)費(fèi)用開支限額標(biāo)準(zhǔn)及報(bào)銷流程。升級財(cái)政國庫支付軟件，實(shí)現(xiàn)對各單位的“三公”經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目逐月自動同比或環(huán)比分析，對“三公”經(jīng)費(fèi)支出較大或增長明顯的單位及時(shí)提出預(yù)警。二是會計(jì)核算工作規(guī)范，強(qiáng)化部門預(yù)算支出主體責(zé)任，進(jìn)一步明確財(cái)政審核內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)會計(jì)審核工作堅(jiān)持預(yù)算管理體制和部門預(yù)算編制程序、單位資金使用權(quán)和審批權(quán)、會計(jì)主體的法律責(zé)任“三個(gè)不變”原則。三是完善財(cái)政投資項(xiàng)目評審工程結(jié)算評審機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化業(yè)主主體管理責(zé)任、中介機(jī)構(gòu)職責(zé)和事后監(jiān)督，工程結(jié)算由業(yè)主單位自行委托中介機(jī)構(gòu)評審，審核結(jié)論作為財(cái)政撥款的依據(jù)。四是規(guī)范專項(xiàng)資金申報(bào)撥付流程，明確各業(yè)務(wù)主管部門主體管理責(zé)任，受理、審核專項(xiàng)資金項(xiàng)目，對審核資料完整性和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，出具項(xiàng)目申報(bào)安排初步意見，跟蹤監(jiān)督專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目。

四大監(jiān)管平臺是防范載體

在日常的事務(wù)管理中，財(cái)政部門不直接控制資金使用，而是通過國庫集中支付、財(cái)政投資項(xiàng)目評審、政府采購、國有資產(chǎn)等財(cái)政資金資產(chǎn)監(jiān)管平臺，確保財(cái)務(wù)管理制度的落實(shí)，減少資金分配自由裁量權(quán)，建立資金運(yùn)行安全網(wǎng)，充分發(fā)揮源頭防范作用，資金使用方案更加完整，績效目標(biāo)更加明確，資金分配的公信力大大提升。

國庫集中支付平臺建立國庫集中收付、會計(jì)集中核算并軌運(yùn)行制度，把財(cái)政監(jiān)督延伸到單位用款的最前端，集中盤活了沉淀分散在各單位的大量閑置資金。財(cái)政投資項(xiàng)目評審平臺從2007年7月成立之初截止至2013年，共審核建設(shè)項(xiàng)目2807個(gè)，核減28.00億元，核減率8.13%，有效遏制工程預(yù)算高估、資金損失浪費(fèi)現(xiàn)象。政府采購平臺將全市行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購貨物、工程和服務(wù)納入管理范圍，推廣應(yīng)用電子化政府采購系統(tǒng)，創(chuàng)新辦公用品批量集中采購、網(wǎng)上競價(jià)采購等模式，自實(shí)行政府采購制度以來截止到2013年，政府采購節(jié)約資金2.76億元，節(jié)約率8.33%，提高財(cái)政資金使用效益。在全省率先啟動建立國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，建立全市統(tǒng)一的行政事業(yè)單位資產(chǎn)動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)從資產(chǎn)入口、使用到出口各環(huán)節(jié)的全程管理；開發(fā)全市公有住房管理信息系統(tǒng)，及時(shí)掌握公有住房建設(shè)數(shù)量、規(guī)模和分配情況，依托該系統(tǒng)成功拍賣盤活1395套（間）城建項(xiàng)目安置剩余房產(chǎn)，回籠資金7.27億元。

健全的內(nèi)控制度是防范支撐

建立健全的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控體系是確保公共財(cái)政高效運(yùn)行、化解違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。首先，以實(shí)行內(nèi)部分權(quán)制衡工作機(jī)制為切入點(diǎn)。通過系統(tǒng)流程設(shè)計(jì)、崗位設(shè)置和崗位授權(quán)，實(shí)行由預(yù)算科、事業(yè)科和業(yè)務(wù)科室編制預(yù)算、預(yù)算科下達(dá)指標(biāo)、國庫科按進(jìn)度編審用款計(jì)劃、會計(jì)核算中心集中核算并撥付款項(xiàng)、監(jiān)察室定期稽查銀行賬戶情況的財(cái)政監(jiān)督制衡工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)崗位間的互相牽制、互相監(jiān)督，確保資金分配、撥付、監(jiān)管環(huán)節(jié)相互獨(dú)立，最大程度地維護(hù)資金安全。

其次，以建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系為著力點(diǎn)。制定《行政自由裁量權(quán)細(xì)化、量化工作方案》，對涉及財(cái)政部門的128項(xiàng)行政處罰、2項(xiàng)行政許可、1項(xiàng)行政強(qiáng)制、2項(xiàng)行政確認(rèn)進(jìn)行全面梳理和規(guī)范，明確裁量幅度和處罰標(biāo)準(zhǔn)，縮小自由裁量彈性空間。對14個(gè)科室2個(gè)下屬單位針對162項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行全面梳理，制定工作流程圖，排查68個(gè)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定78條具體防控措施，建立防范思想道德風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、崗位風(fēng)險(xiǎn)并重的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

再者，以財(cái)政信息公開為立足點(diǎn)。依托財(cái)政局網(wǎng)站、政務(wù)公開欄等平臺，將財(cái)政動態(tài)、辦事流程、政策法規(guī)等向服務(wù)對象公布，財(cái)政收支數(shù)據(jù)、預(yù)決算報(bào)告、政府采購以及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、石油價(jià)格補(bǔ)貼等惠農(nóng)惠民補(bǔ)貼發(fā)放情況主動向社會公開，向人大《財(cái)政預(yù)算報(bào)告》細(xì)化到100萬元以上資金具體用途以及各部門重要專項(xiàng)事務(wù)支出。聘請30位監(jiān)督員，定期召開廉政監(jiān)督員、單位報(bào)賬會計(jì)等服務(wù)對象座談會，主動接受人大、政協(xié)和社會監(jiān)督。

（作者系福建晉江市財(cái)政局局長）