摘 要：社區(qū)工作負(fù)擔(dān)繁重、工作日益難以開(kāi)展一直是基層社區(qū)工作面臨的重大問(wèn)題之一，本文以江蘇省江陰市為樣本，對(duì)江陰市的36個(gè)“村居合一”型社區(qū)中67名社區(qū)干部和社區(qū)工作人員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，充分了解城市社區(qū)工作人員的基本現(xiàn)狀和社區(qū)工作負(fù)擔(dān)的基本情況，詳細(xì)剖析了社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重形成的原因，并提出了科學(xué)合理、行之有效的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；社區(qū)工作；社區(qū)工作負(fù)擔(dān)

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1003-949X（2014）-09-0073-02

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民居民化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村人開(kāi)始享受到城里人的生活質(zhì)量和水平?！按寰雍弦弧边@一個(gè)新的社區(qū)形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生。面對(duì)新形勢(shì)、新變化，“村居合一”型社區(qū)的管理模式也有著新的任務(wù)和新的要求?！按寰雍弦弧鄙鐓^(qū)不僅要承擔(dān)傳統(tǒng)的社區(qū)的任務(wù)，如維護(hù)治安，推行戶口登記，組織社區(qū)居民發(fā)展生產(chǎn)等相對(duì)單一的方面；社區(qū)工作的內(nèi)容也隨著城鎮(zhèn)化的不斷延伸獲得了極大地拓展，社區(qū)的責(zé)任變的更大。因此，“村居合一”社區(qū)普遍存在社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題，各級(jí)政府部門(mén)的職能紛紛轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)出現(xiàn)了責(zé)任與權(quán)利不匹配，任務(wù)與條件不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象。

一、研究緣起與研究方法

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的地區(qū)，“村居合一”社區(qū)已經(jīng)成為一種農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的重要過(guò)渡型社區(qū)。這一過(guò)渡型社區(qū)發(fā)展模式不僅要為居住在社區(qū)里的居民提供舒適的居住環(huán)境、豐富的社區(qū)生活；同時(shí)還要幫助大量居住在“村居合一”社區(qū)中的大量被征地農(nóng)民解決就業(yè)、收入等實(shí)際問(wèn)題；還要幫助被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)變舊有的思想觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生活方式，幫助被征地農(nóng)民的順利實(shí)現(xiàn)向城市居民過(guò)渡，適應(yīng)城市生活。

這些任務(wù)的重?fù)?dān)往往都有“村居合一”社區(qū)所承擔(dān)，因此“村居合一”社區(qū)工作負(fù)擔(dān)重、難度大一直是基層反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。2014年上半年，中共江陰市委黨校專題調(diào)研組實(shí)地走訪了民政局、農(nóng)工辦、澄江街道、徐霞客鎮(zhèn)、城東街道、祝塘鎮(zhèn)共6個(gè)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），通過(guò)座談會(huì)的方式對(duì)“村居合一”社區(qū)的社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)查。本課題是和諧社區(qū)課題研究的子課題，主要研究“村居合一”社區(qū)的社區(qū)工作負(fù)擔(dān)問(wèn)題。本課題對(duì)江陰市36個(gè)“村居合一”社區(qū)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，以期對(duì)江陰市“村居合一”型社區(qū)的主要工作進(jìn)行全面的了解，并深入剖析社區(qū)負(fù)擔(dān)逐步增多的原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

本次調(diào)查采用的是問(wèn)卷調(diào)查的方法，本課題設(shè)計(jì)了兩份問(wèn)卷，分別對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)人、社區(qū)普通工作人員進(jìn)行調(diào)查，其中問(wèn)卷一（調(diào)查社區(qū)負(fù)責(zé)人）回收20份、問(wèn)卷二（調(diào)查社區(qū)普通工作人員）回收47份。本次調(diào)查采用了社會(huì)研究中的分段抽樣調(diào)查方法。因本文研究的對(duì)象是“村居合一”型社區(qū)，所以筆者首先從江陰民政局獲得江陰36個(gè)“村居合一”社區(qū)的全部名單。并把這些“村居合一”社區(qū)的名單進(jìn)行編號(hào)，采取抽簽的方式抽取了10個(gè)社區(qū)。選定好了調(diào)查抽樣的社區(qū)名單后，具體和每一個(gè)社區(qū)進(jìn)行聯(lián)系，獲得社區(qū)工作人員的第一手資料，對(duì)訪談對(duì)象進(jìn)行抽樣。因本次調(diào)研的問(wèn)卷采取了AB卷形式，因此筆者把所選取的調(diào)查對(duì)象分成兩類分別進(jìn)行調(diào)查，一類為社區(qū)負(fù)責(zé)人，本文從每個(gè)社區(qū)從抽取2位社區(qū)干部進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。10個(gè)社區(qū)共發(fā)放20份問(wèn)卷，回收率達(dá)100%。第二類調(diào)查對(duì)象為普通社區(qū)工作人員，從每個(gè)社區(qū)從抽取5位調(diào)查對(duì)象發(fā)放問(wèn)卷，共發(fā)放問(wèn)卷50份，最后回收47份問(wèn)卷，問(wèn)卷回收率達(dá)到94%。

二、研究的主要內(nèi)容

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查本文對(duì)江陰村居合一社區(qū)工作人員和社區(qū)負(fù)擔(dān)的基本情況。

（一）城市社區(qū)工作人員的基本概況

參與本次調(diào)查的67名社區(qū)工作人員中，絕大多數(shù)為女性，10個(gè)社區(qū)負(fù)責(zé)人中僅1人是男性，普通工作人員中女性占90.5%；年齡方面，社區(qū)負(fù)責(zé)人最小年齡為23歲，最大是54歲，平均39歲，社區(qū)普通工作人員平均34歲；學(xué)歷方面，社區(qū)負(fù)責(zé)人大專及以上學(xué)歷的占87.6%；任職時(shí)間方面，社區(qū)負(fù)責(zé)人任職時(shí)間最短為半年，最長(zhǎng)17年，平均為6年多，普通工作人員任職時(shí)間從半年至26年不等，平均為6年。社區(qū)的居民戶數(shù)從1278戶至4321戶不等。

（二）社區(qū)工作負(fù)擔(dān)的基本情況

從調(diào)查情況看，社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)主要集中在以下四個(gè)方面：

1. “村居合一”社區(qū)事務(wù)繁多

隨著管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，各職能部門(mén)都在推行“工作進(jìn)社區(qū)”，可跟蹤指導(dǎo)服務(wù)卻沒(méi)跟上，幾乎把所有工作任務(wù)都推給了居委會(huì)。每個(gè)社區(qū)僅牌子就掛了7、8個(gè)，還常有人口普查、創(chuàng)衛(wèi)等活動(dòng)任務(wù)。越來(lái)越多的“進(jìn)社區(qū)”項(xiàng)目，加大了社區(qū)工作量，使得社區(qū)大多存在超編和長(zhǎng)期加班現(xiàn)象：36個(gè)社區(qū)中有19個(gè)社區(qū)聘用了臨時(shí)工，其中8個(gè)社區(qū)有5個(gè)臨時(shí)工，他們與在編社區(qū)工作人員共同承擔(dān)各種工作。87.5%的社區(qū)負(fù)責(zé)人經(jīng)常加班，普通工作人員中經(jīng)常加班的占56.1%。在工作日里，社區(qū)工作人員加班也很普遍——社區(qū)負(fù)責(zé)人每天工作8～9小時(shí)的占56.5%，9～10小時(shí)的占23%，還有7.3%的人工作超過(guò)10個(gè)小時(shí)；普通工作人員每天工作8～9小時(shí)的占57.9%，9～10小時(shí)的占14.3%，只有24%的人是每天工作8小時(shí)及以內(nèi)。

2. “村居合一”社區(qū)考核檢查多

“進(jìn)社區(qū)”工作不斷增加導(dǎo)致了考核、檢查非常頻繁：平均社區(qū)每月有1～2次調(diào)查活動(dòng)，每年迎接檢查、考評(píng)活動(dòng)更是有17次之多；每個(gè)社區(qū)均有十多類臺(tái)帳，每類臺(tái)帳又有十幾本之多；每年填報(bào)的表格有50多份。有些部門(mén)要求月月達(dá)標(biāo)，自查互查，社區(qū)迎檢工作有時(shí)達(dá)到了1、2個(gè)月的時(shí)間，耗費(fèi)大量的人力物力制作臺(tái)帳、匯報(bào)材料和新聞宣傳內(nèi)容?？己藘?yōu)秀的社區(qū)在這方面負(fù)擔(dān)尤為沉重，不光考核、迎檢次數(shù)更多，且接待費(fèi)支出也較多。

3. “村居合一”社區(qū)硬性指派任務(wù)多

市區(qū)、街道開(kāi)展各種活動(dòng)往往要求社區(qū)配合做宣傳，并有明確的檢查、考核要求。部門(mén)的各種活動(dòng)和民兵練武、群團(tuán)等活動(dòng)也都要社區(qū)參加，占用了他們的工作時(shí)間。社區(qū)負(fù)責(zé)人每月要開(kāi)會(huì)3-15次，平均每人每月要參加6～8次會(huì)議，其中只有一半的會(huì)議是社區(qū)本級(jí)的工作會(huì)議。一些會(huì)議要求社區(qū)準(zhǔn)備發(fā)言交流材料，會(huì)后還要寫(xiě)工作總結(jié)。獻(xiàn)血、報(bào)刊訂閱等任務(wù)都搞硬性攤派：有些社區(qū)湊不到足夠的人去獻(xiàn)血，只好花錢(qián)雇人獻(xiàn)血湊數(shù)。

4. 村居合一社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)不足

社區(qū)各種活動(dòng)較多，如慰問(wèn)活動(dòng)，每個(gè)社區(qū)都有幾十家困難戶，每年至少慰問(wèn)2次，擁軍、七一、全民K歌賽、春節(jié)聯(lián)歡會(huì)等活動(dòng)都需要經(jīng)費(fèi)支出。對(duì)于平安樓長(zhǎng)、居民小組長(zhǎng)等義務(wù)骨干也要給予一些物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。2013年每個(gè)城市社區(qū)的財(cái)政撥款4萬(wàn)元，可平均支出要128835元，差額近8萬(wàn)元。為了工作正常進(jìn)行，社區(qū)負(fù)責(zé)人要花大量時(shí)間去向結(jié)對(duì)單位、轄區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)或企業(yè)討要工作經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)不足使得社區(qū)負(fù)責(zé)人普遍壓力較大，選擇“壓力很大”、“壓力較大”的兩項(xiàng)總和高達(dá)96.1%，甚至64.5%的社區(qū)負(fù)責(zé)人有過(guò)離職念頭。

（三）社區(qū)負(fù)擔(dān)重的原因

造成社區(qū)工作負(fù)擔(dān)沉重的原因主要是以下幾個(gè)方面：

1. 工作目標(biāo)不清晰

社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是改革城市基層管理體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)和諧發(fā)展。但實(shí)際工作中，往往存在著以社區(qū)服務(wù)代替社區(qū)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的傾向，導(dǎo)致本應(yīng)通過(guò)完善社區(qū)組織體系，促進(jìn)衛(wèi)生（計(jì)生）、教育、救助、治安等各項(xiàng)服務(wù)，本未倒置。部分職能部門(mén)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）視居委會(huì)為自己的“腿”和“腳”，把工作進(jìn)社區(qū)當(dāng)作時(shí)髦，把本應(yīng)由自己承擔(dān)的工作職責(zé)轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)身上。另一方面，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的機(jī)制沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致工作下派，可卻沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，加重了社區(qū)人員、經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題。

2. 職能定位不明確

“村居合一”型社區(qū)實(shí)行的是“兩塊牌子，一套班子”，但許多村居合一社區(qū)在管理上依然沿襲著農(nóng)村村委會(huì)的傳統(tǒng)管理模式。特別是一些原來(lái)集體資產(chǎn)比較雄厚的村向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)職能還不能完全剝離?！按寰雍弦弧毙蜕鐓^(qū)還需花費(fèi)大量的經(jīng)歷放在村級(jí)集體資產(chǎn)的管理、增值上面。特別是一些社區(qū)正在進(jìn)行村級(jí)資產(chǎn)量化的工作，希望在村級(jí)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式、管理方式和分配方式上實(shí)現(xiàn)從村委會(huì)向居委會(huì)的轉(zhuǎn)變。

3. 管理體制不暢順

撤鎮(zhèn)建街道工作的完成，不僅是一種體制改革，更應(yīng)該是工作重心的轉(zhuǎn)移和管理理念的跟進(jìn)。但事實(shí)上街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作模式與原來(lái)的鎮(zhèn)機(jī)關(guān)沒(méi)有明顯差異，仍然以行政管理為主，大部分的服務(wù)內(nèi)容則下放到了社區(qū)層面。另一方面，由于財(cái)政撥款是層層劃撥，街道掌控了社區(qū)的財(cái)權(quán)甚至部分人事權(quán)，社區(qū)工作喪失了居民自治的地位，只能依附在街道指揮下，從而社區(qū)的職責(zé)也從對(duì)居民服務(wù)向?qū)ι戏?wù)偏移，材料、會(huì)議等活動(dòng)占據(jù)了為居民服務(wù)的時(shí)間。

4. 相關(guān)政策不匹配

“村居合一”型社區(qū)是一種過(guò)渡型社區(qū)，不僅僅是名稱上的轉(zhuǎn)變。更要在深層次的制度和政策設(shè)計(jì)方面有所轉(zhuǎn)變。如戶籍制度、管理體制、土地性質(zhì)、集體資產(chǎn)等方面有村級(jí)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變。目前有一些社區(qū)因集體資產(chǎn)處置等問(wèn)題，對(duì)戶籍安排有著剛性的規(guī)定，影響著一些市民化人口的戶籍轉(zhuǎn)變。

5. 社區(qū)組織不健全

目前，社區(qū)居委會(huì)過(guò)多承接了企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的服務(wù)職能，從社區(qū)居委會(huì)的人員素質(zhì)、資源等現(xiàn)狀來(lái)看，實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)顯然困難很大。而定海本地的公益、慈善等民間組織和專業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)較少，力量薄弱，短時(shí)間內(nèi)也難以有效彌補(bǔ)社區(qū)服務(wù)的空白和薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致社區(qū)工作負(fù)擔(dān)越背越重。

三、減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)的對(duì)策建議

為順利實(shí)現(xiàn)“村居合一”型社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，首先要從切實(shí)減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)入手。

（一）建立社區(qū)準(zhǔn)入制度

建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，清理目前職能部門(mén)進(jìn)社區(qū)的所有事項(xiàng)，明確各單位如需將工作、臺(tái)帳、組織、評(píng)比考核活動(dòng)等進(jìn)駐社區(qū)的，要向市政府提出申請(qǐng)批準(zhǔn)。對(duì)于確實(shí)需要進(jìn)社區(qū)的工作，職能部門(mén)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)，不斷創(chuàng)新服務(wù)途徑和方式，切實(shí)履行自己的職責(zé)。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)移”的運(yùn)行機(jī)制，解決社區(qū)在協(xié)助、協(xié)調(diào)服務(wù)管理工作中經(jīng)費(fèi)不足的矛盾。

（二）深入推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)自治管理體制改革

強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)作為群眾性自治組織的功能定位，使居委會(huì)切實(shí)組織好居民開(kāi)展“三自”、“四民”自治活動(dòng)。按照社區(qū)居委會(huì)群眾性自治組織的職能定位，給居委會(huì)以相應(yīng)的職權(quán)，比如對(duì)社區(qū)自治管理中有關(guān)事項(xiàng)的決策權(quán)、日常事項(xiàng)管理權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、工作建議權(quán)，以及對(duì)有關(guān)部門(mén)服務(wù)管理工作的監(jiān)督評(píng)議權(quán)等。

（三）建立完善評(píng)議機(jī)制

建立黨委、政府目標(biāo)考核、群眾評(píng)議和社會(huì)評(píng)議相結(jié)合的社區(qū)建設(shè)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，加大群眾評(píng)議、社會(huì)評(píng)議的比重，以此促進(jìn)社區(qū)工作真正以居民服務(wù)為主，職能部門(mén)工作進(jìn)社區(qū)取得實(shí)效。定期組織社區(qū)居委會(huì)對(duì)有關(guān)條線、社區(qū)服務(wù)組織以及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各個(gè)職能科室的工作情況進(jìn)行評(píng)議，并賦予他們有建議權(quán)，對(duì)不合理的工作項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，把減負(fù)工作列入長(zhǎng)效管理工作范疇。

（四）加大對(duì)社區(qū)扶持力度

社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)不足嚴(yán)重制約了服務(wù)質(zhì)量，加大了社區(qū)工作難度，甚至導(dǎo)致社區(qū)干部普遍有離職傾向。因此，必須要加大社區(qū)的扶持力度。今年初，我區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層組織經(jīng)費(fèi)保障體系的實(shí)施意見(jiàn)》，將社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)從2萬(wàn)提至5萬(wàn)，還提高了社區(qū)干部工資和社會(huì)保障，加大了對(duì)社區(qū)扶持力度。但36個(gè)城市社區(qū)中僅有10個(gè)社區(qū)經(jīng)費(fèi)支出低于5萬(wàn)，與城市社區(qū)目前每年近12萬(wàn)元的支出相比，現(xiàn)有財(cái)政撥款還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于目前普遍存在單位向社區(qū)支援共建經(jīng)費(fèi)的狀況，可考慮將社區(qū)共建經(jīng)費(fèi)明確納入各單位的財(cái)政預(yù)算，保障社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)。

（五）培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織

以現(xiàn)有社區(qū)工作人員7、8個(gè)人的隊(duì)伍，要為轄區(qū)內(nèi)平均居民近3000戶， 6000余人提供服務(wù)，難度非常大。因此，要加快對(duì)社會(huì)組織的培育發(fā)展，引導(dǎo)它們?nèi)コ薪幽切┱霾涣?、又做不好，社區(qū)居委會(huì)沒(méi)時(shí)間、也沒(méi)精力做的服務(wù)。如居家養(yǎng)老、家政服務(wù)等，不僅能提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)還能解決部分就業(yè)難題。

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