摘 要：責(zé)令改正是水上交通行政執(zhí)法中常見(jiàn)的一類行政管理手段，本文從界定責(zé)令改正的法律屬性出發(fā)，區(qū)分了責(zé)令改正與責(zé)令停止、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)關(guān)系，分析了責(zé)令改正在水上交通執(zhí)法中的實(shí)踐運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：水上交通 執(zhí)法 責(zé)令改正

責(zé)令改正違法行為是水上交通行政執(zhí)法中經(jīng)常運(yùn)用的行政管理手段，它要求違法當(dāng)事人對(duì)違法行為予以糾正。但在水上交通行政執(zhí)法中，責(zé)令改正的實(shí)際運(yùn)用還不是很規(guī)范。只有認(rèn)清責(zé)令改正的法律屬性，并將其剝離出相似概念的范圍，才能在水上交通執(zhí)法中正確運(yùn)用這一管理手段。

一、責(zé)令改正的定義及法律屬性

《行政處罰法》第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。 本條是對(duì)行政處罰補(bǔ)救功能的一般性規(guī)定，是通過(guò)改正、矯正違法行為，恢復(fù)被侵害的管理秩序。

對(duì)責(zé)令改正的法律屬性，主要有三種觀點(diǎn)，即行政處罰說(shuō)、行政強(qiáng)制說(shuō)、行政命令說(shuō)。在法律法規(guī)和執(zhí)法實(shí)踐中，責(zé)令改正和行政處罰常規(guī)定在一起，容易混淆。學(xué)理上，有人認(rèn)為責(zé)令改正是一種行政處罰形式，屬于行為罰或申誡罰。也有人認(rèn)為，責(zé)令改正具有強(qiáng)制性，屬于行政強(qiáng)制措施。但強(qiáng)制性是許多行政行為都具有的一般特征。其實(shí)兩者還是有區(qū)別的。首先，責(zé)令改正都是以相對(duì)人的違法行為為前提，而行政強(qiáng)制措施則不然。其次，責(zé)令改正通過(guò)指令相對(duì)人作為來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，行政強(qiáng)制措施則由行政機(jī)關(guān)本身作為來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的。再則，責(zé)令改正是結(jié)論性或目的性行政行為，而行政強(qiáng)制措施都具有臨時(shí)性，不是最終的處理決定。

筆者支持行政命令說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，責(zé)令改正系指行政主體命令行政相對(duì)人改正違反行政管理秩序行為的具體行政行為。異議者指出，行政命令說(shuō)強(qiáng)調(diào)責(zé)令改正與行政處罰是兩種不同而獨(dú)立的具體行政行為，二者之間互相不能替代而且必須同步進(jìn)行。但無(wú)論在立法上還是在實(shí)務(wù)中，均有將責(zé)令改正行為作為一種獨(dú)立的具體行政行為并且單獨(dú)予以適用的實(shí)踐。筆者認(rèn)為，不能狹隘的理解行政處罰與責(zé)令改正的同步進(jìn)行，這個(gè)同步是泛指在整個(gè)行政處罰流程中，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，防止以罰代管。

二、責(zé)令改正與相近概念的區(qū)別

責(zé)令改正是一個(gè)大概念，有許多不同的表現(xiàn)形式。除“責(zé)令改正”和“限期改正”外，還包括停止違法行為、限期拆除、限期糾正違法行為、責(zé)令停止侵權(quán)、限期消除違法行為造成的不良后果等。但是，以命令形式要求相對(duì)人作為或者不作為，并不意味著所有的責(zé)令行為在法律屬性上都是一致的。實(shí)際上，責(zé)令改正與其他責(zé)令行為存在著區(qū)別。

（一）責(zé)令改正與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的區(qū)別

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是指行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制違法相對(duì)人全面禁止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類之一，兩者有本質(zhì)區(qū)別。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的對(duì)象必然是在合法行為的前提下從事了違法行為，但責(zé)令改正則不必然。而且責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)在作出決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。

（二）責(zé)令改正與責(zé)令停止違法行為的區(qū)別

責(zé)令停止違法行為是“責(zé)令行為”的常見(jiàn)形式之一，它有許多變體，例如責(zé)令停止侵權(quán)行為、責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停止銷售等等。責(zé)令停止違法行為，目的在于制止相對(duì)人的違法行為的持續(xù)，一旦相對(duì)人停止違法行為，就意味著責(zé)令的目的就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。盡管責(zé)令停止與責(zé)令改正有著相似的語(yǔ)境，但在內(nèi)涵上有差別。因?yàn)橥Ｖ惯`法行為不一定就改正了違法行為。而且《行政處罰法》第23條規(guī)定的責(zé)令改正，顯然沒(méi)有包含責(zé)令停止。因此，應(yīng)將責(zé)令停止視為責(zé)令改正的特別形式。

根據(jù)《行政處罰法》第23條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在查處違法案件時(shí)，無(wú)論對(duì)相對(duì)人處以何種行政處罰，都應(yīng)當(dāng)給予責(zé)令改正，這是《行政處罰法》的原則要求。但責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和責(zé)令停止違法行為則不然，只有在法律法規(guī)有明確規(guī)定時(shí)，才能使用兩者，而且可以和責(zé)令改正并處。

三、責(zé)令改正的適用類型

責(zé)令改正的適用情形分為三種類型：

第一類，《行政處罰法》第23 條規(guī)定的責(zé)令改正行為應(yīng)作為行政處罰的附帶結(jié)果。行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中，除了要對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行制裁外，更重要的是還要糾正違法行為并消除其消極后果。但是，在有些情況下，對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰并不能直接消除違法后果，這時(shí)就需要借助責(zé)令改正違法行為。這種責(zé)令改正是為了在行政處罰中更好地實(shí)現(xiàn)行政目的而采取的一種措施，因此其從屬于行政處罰，本身并不是一種獨(dú)立的行政處罰。

第二類，屬于行政處罰程序類的責(zé)令改正。這類責(zé)令改正是行政處罰的法定前置程序或者步驟，缺少這一步驟或程序，就不能完成行政處罰。而且這類責(zé)令改正必須是以書(shū)面形式告知行政相對(duì)人知道接受且拒不改正的。其表現(xiàn)形式為遞進(jìn)式，是為了行政處罰的完成提供證據(jù)的步驟或程序。

第三類，責(zé)令改正與行政處罰同步進(jìn)行。這類責(zé)令改正可以單處，也可以并處，但多數(shù)是以并處的方式出現(xiàn)在行政處罰中。其表現(xiàn)的方式為“……的，責(zé)令改正，沒(méi)收非法所得，可并處……的罰款”。從處理后果上，責(zé)令改正是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。

四、責(zé)令改正在水上交通執(zhí)法中的適用

理論上，責(zé)令即時(shí)或限期改正適用于所有行政處罰案件。但是有些違法行為持續(xù)時(shí)間短，立即產(chǎn)生危害結(jié)果，該如何改正呢？例如船舶不遵守航行規(guī)則穿越非通航橋孔，總不能讓違章船舶重新通過(guò)橋孔一次吧。因此，我們不能狹隘的理解責(zé)令改正。責(zé)令改正要注重教育引導(dǎo)功能。即，著眼點(diǎn)是相對(duì)人的未來(lái)行為，而不只是已發(fā)生的違法行為。

（一）責(zé)令改正的理由和依據(jù)表述

對(duì)于責(zé)令改正的理由表述，執(zhí)法實(shí)務(wù)中基本比較統(tǒng)一，即相對(duì)人的行為違反法律法規(guī)的條款，也就是對(duì)違法行為定性的條款，而不是對(duì)違法行為作出處罰的條款。

而對(duì)于責(zé)令改正的依據(jù)表述，執(zhí)法實(shí)踐中就不是非常規(guī)范統(tǒng)一了。在填寫(xiě)責(zé)令改正的依據(jù)條款時(shí)，有全部填《行政處罰法》第23條的，也有全填處罰條款的。按照《交通行政執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》第30條的規(guī)定，違反的法律和責(zé)令改正引用的法律要寫(xiě)全稱，適用的專業(yè)法有責(zé)令改正依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)引用專業(yè)法；適用的專業(yè)法沒(méi)有責(zé)令改正依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)引用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第23條之規(guī)定。

（二）在水上交通執(zhí)法文書(shū)中的應(yīng)用

1.適用簡(jiǎn)易程序處罰的案件

按照快捷、規(guī)范的原則，適用簡(jiǎn)易程序作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)在《當(dāng)場(chǎng)行政處罰決定書(shū)》中書(shū)面責(zé)令改正，不需要另外制作《責(zé)令改正通知書(shū)》。

2.適用一般程序的案件

《交通行政處罰行為規(guī)范》第25條規(guī)定，交通行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的違法行為，可以制作《責(zé)令改正通知書(shū)》，責(zé)令當(dāng)事人立即或在一定期限內(nèi)糾正其違法行為。如果發(fā)現(xiàn)有確鑿的違法事實(shí)和法定依據(jù)，應(yīng)在第一時(shí)間出具《責(zé)令改正通知書(shū)》，即在《行政處罰決定書(shū)》送達(dá)之前制作和送達(dá)；如果案件違法事實(shí)不清，尚在調(diào)查中，應(yīng)在調(diào)查終結(jié)，違法事實(shí)確定后，出具《責(zé)令改正通知書(shū)》；如果此時(shí)，程序已進(jìn)行到制作《行政處罰決定書(shū)》，不必單獨(dú)制作《責(zé)令改正通知書(shū)》，可以在《行政處罰決定書(shū)》中一并表述，但責(zé)令改正一定要在具體行政處罰內(nèi)容之前表述。

3、特殊情形

有確鑿的違法事實(shí)和法定依據(jù)，但根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定可以免除處罰的，應(yīng)當(dāng)按照《交通行政處罰行為規(guī)范》第25條的規(guī)定，制作并送達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》?；蛘咴凇缎姓幚頉Q定書(shū)》中一并表述。

4、與《違法行為通知書(shū)》的關(guān)系

《違法行為通知書(shū)》（新版處罰文書(shū)稱《行政處罰事先告知書(shū)》）和《責(zé)令改正通知書(shū)》是水上交通行政程序中最為常見(jiàn)的以“通知書(shū)”冠名的法律文書(shū)，但兩者的區(qū)別很大，不能混同。前者是程序性告知文書(shū)，后者是實(shí)體性命令文書(shū)。如果《責(zé)令改正通知書(shū)》制作和送達(dá)在《違法行為通知書(shū)》之前，《違法行為通知書(shū)》中不應(yīng)有責(zé)令改正的表述，因?yàn)椴荒軐?duì)相對(duì)人作出兩次同樣的行政命令。反之，《違法行為通知書(shū)》中應(yīng)有責(zé)令改正的表述，告知相對(duì)人全部的擬處理結(jié)果。

（三）責(zé)令改正的制作時(shí)間

《責(zé)令改正通知書(shū)》在行政處罰流程中的區(qū)間跨度比較大，《交通行政處罰行為規(guī)范》第25條規(guī)定，交通行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的違法行為，可以制作《責(zé)令改正通知書(shū)》。從中可見(jiàn)制作《責(zé)令改正通知書(shū)》，首先必須是在進(jìn)行案件調(diào)查時(shí)，還有一個(gè)隱含條件，就是已有證據(jù)證明有違法行為。只要這兩個(gè)條件具備時(shí)，就可以下達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》了。

所以只要案件違法事實(shí)調(diào)查屬實(shí)，證據(jù)充分，并已固定，就可以下達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》了。如果我們現(xiàn)場(chǎng)采集的視頻、照片等證據(jù)就能鎖定當(dāng)事人的違法行為，那么現(xiàn)場(chǎng)就可以下達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》。由于責(zé)令改正的主要功能體現(xiàn)為補(bǔ)救性功能，主要是通過(guò)阻止、矯正違法行為，恢復(fù)被侵害的管理秩序。所以《責(zé)令改正通知書(shū)》要遵循及時(shí)性原則，盡可能的使違法行為能得到及時(shí)糾正，以有效防止繼續(xù)產(chǎn)生不良后果，而且及時(shí)下達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》，還能一定程度上攻克相對(duì)人拖延接受處理的心理。

（四）責(zé)令改正的制作程序

責(zé)令改正應(yīng)以書(shū)面形式做出，有利于證據(jù)的固定保存。特別是對(duì)部份將責(zé)令改正作為行政處罰的前置性行政行為的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先責(zé)令改正，相對(duì)人拒不改正的，行政機(jī)關(guān)才能實(shí)施行政處罰。程序上應(yīng)在行政處罰之前下達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》，避免后續(xù)的行政處罰因無(wú)程序證據(jù)而處于被動(dòng)。

責(zé)令改正雖沒(méi)有像實(shí)施行政處罰一樣設(shè)置了嚴(yán)格的程序，但是作出責(zé)令改正也應(yīng)遵循一般的行政監(jiān)督管理程序。特別是要重視證據(jù)的固定。“已有證據(jù)證明”是下達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》的前提。

在程序上，責(zé)令改正不能忽視后續(xù)監(jiān)管。責(zé)令改正命令的下達(dá)只是個(gè)開(kāi)始，過(guò)程包括對(duì)改正過(guò)程的監(jiān)督和對(duì)改正結(jié)果的檢驗(yàn)?？闪⒓锤恼?，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)監(jiān)督其改正，并在調(diào)查報(bào)告等法律文書(shū)或證據(jù)材料中有所體現(xiàn)；要期限改正的，需注意事中、事后監(jiān)督，作好復(fù)查驗(yàn)收，做好記錄。

參考文獻(xiàn)：

[1] 孫曉蒙.責(zé)令改正的法律屬性定位及其適用[J].學(xué)理論，2012，[14].

（作者單位：杭州市地方海事局 浙江杭州市 310011）