中圖分類號：D924 文獻標識碼：A

摘要：刑事不起訴制度在世界各國運用相當廣泛，它作為我國現(xiàn)行刑事訴訟法確立的基本制度之一，由于受限于歷史淵源、法治環(huán)境等因素，在實踐中并未得到很好的貫徹和應(yīng)用，使我國刑事不起訴呈現(xiàn)不起訴率低等現(xiàn)狀。本文旨在通過分析我國不起訴制度的現(xiàn)狀及問題，針對性的提出改革建議，以求提供借鑒，發(fā)展自身。

關(guān)鍵詞：刑事不起訴；現(xiàn)狀；建議

一、基本理論

在刑事訴訟中， 不起訴是指檢察機關(guān)對偵查終結(jié)的案件經(jīng)過審查， 認為符合法律規(guī)定的條件，作出不向法院起訴的決定， 從而終止訴訟程序的制度。不起訴制度在世界諸多國家和地區(qū)的法律中均有體現(xiàn)。例如，德國在其刑事訴訟法典中詳細規(guī)定了包含輕罪不起訴、暫緩起訴、出于政治原因等不予追訴或停止起訴及撤銷案件等檢察機關(guān)有權(quán)作出不起訴決定的情形。再如，日本不僅在其現(xiàn)行的《刑事訴訟法》中，對其起訴猶豫制度的內(nèi)容作了充分的描述且在其法律體系中設(shè)立“準起訴程序”“檢察審查制度”兩項限制“不起訴”權(quán)濫用的規(guī)定。又如，我國臺灣地區(qū)亦規(guī)定了包含“絕對不起訴”“相對不起訴”等內(nèi)容的緩起訴制度。

在我國，有關(guān)“不起訴”的相關(guān)文獻記載最早出現(xiàn)于新民主主義革命時期。如1948年華北人民政府頒布的《關(guān)于縣市公安機關(guān)與司法機關(guān)處理刑事案件的規(guī)定》中詳細規(guī)定了公安機關(guān)對于漢奸、特務(wù)等案件的不起訴權(quán)。建國后，1954年頒布的《人民檢察院組織法》賦予了人民檢察院對公安機關(guān)偵查的案件決定是否起訴的權(quán)力。1979年頒行的新《人民檢察院組織法》又賦予人民檢察院免予起訴權(quán)。自此，我國的不起訴制度形成了較為完備的體系。1996年我國對《刑事訴訟法》進行修訂后，廢止了免于起訴制度，同時擴大了不起訴的案件范圍，增加了“酌定不起訴”和“證據(jù)不足不起訴”兩種不起訴情形。我國不起訴制度在刑事訴訟法中體現(xiàn)的更加明確。2012年新刑訴，增加了“沒有犯罪事實”和“犯罪事實并非犯罪嫌疑人所為”的不起訴情形，增加了適用于未成年人的附條件不起訴制度，使我國的刑事不起訴制度體系更加完備。

二、我國不起訴現(xiàn)狀及問題

（一）不起訴率低

從制度層面看，目前，就現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定而言，我國有關(guān)不起訴制度的規(guī)定主要是一種“傳統(tǒng)模式+新規(guī)”的規(guī)范方式。具體而言，傳統(tǒng)模式即推行了近20年之久的“法定不起訴”“酌定不起訴”“證據(jù)不足不起訴”三種類型，新規(guī)即2012年新刑訴中所增加“未成年人不起訴”。

從實踐角度看，對我國不起訴現(xiàn)狀的研究就不得不涉及對不起訴率的研究。

下面，我們來看歷年我國的不起訴率。詳見下表：

由統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，96年刑訴修改前不起訴率維持在11%左右，1996年修改后到2012年新刑訴出臺，不起訴率基本在1%-3%之間。拋開英美法系國家不談，就大陸法系國家而言，根據(jù)相關(guān)資料，德國的不起訴率一直維持在80%以上；在日本，2004年不起訴率為43%，2005年為35%，2006年為40%。同樣，在我國臺灣地區(qū)，2002年不起訴率39.8%，2003年42.2%，2005年35.8%。由此可以看出，我國的不起訴率較世界其他國家和地區(qū)還處于一個相當?shù)偷乃?。造成此種情況，主要有以下幾個原因：

首先，政策走向不鼓勵及考評制度的影響。2005 年制定的《檢察機關(guān)辦理公訴案件考評辦法（ 試行） 》對不起訴率作出了統(tǒng)一規(guī)定， 規(guī)定對普通刑事案件、破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序案件、自偵案件設(shè)置的不起訴預(yù)警比例為2%、6%和12% 超過規(guī)定的根據(jù)具體情況在考評中相應(yīng)扣分。2007 年高檢院發(fā)布了修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標準（ 試行） 》后， 取消了對普通刑事案件不起訴率的考核指標，但自偵案件的不起訴率仍被嚴格控制，仍是衡量公訴工作質(zhì)量的一項重要指標。這樣， 在實踐中，針對案件可訴或不訴的情況，為了不影響考核， 即使沒有超過預(yù)警比例，多數(shù)人還是會選擇起訴， 或建議偵查機關(guān)做撤回移送審查起訴、繼續(xù)偵查的處理， 從而規(guī)避考評和專項檢查帶來的不利影響。

其次，內(nèi)部程序較繁雜。要作出不起訴決定需要經(jīng)過嚴格、繁瑣的程序才能得到批準，從而使得有些案件直接移交到法院處理反而工作量更小、工作效率更高。這就致使許多原本應(yīng)當在審查起訴階段作出不起訴處理的案件，被檢察院出于簡單、便捷的考慮直接被送入了審判階段。

最后，為了平復被害人的情緒。通常，倘若檢察院做不起訴處理，會引起被害人及其家屬的不理解甚至不滿情緒，從而導致諸如鬧事、上訪、纏訪等情況出現(xiàn)。因此，出于維穩(wěn)的考慮，檢察院會寧愿將案件起訴到法院，借以平復被害人的情緒，轉(zhuǎn)移風險。

（二）救濟措施存在缺陷

首先，目前的不起訴制度中被害人與被不起訴人的救濟權(quán)利存在明顯不平衡。被害人對于不起訴的決定可以申訴也可以直接向法院起訴，且對于三類不起訴案件被害人均可以自我救濟，而被不起訴人僅僅能針對相對不起訴提起申訴，其自我救濟權(quán)利明顯不足。其次，賦予被害人可以不經(jīng)申訴直接起訴的權(quán)利，會使檢察機關(guān)的公權(quán)力的權(quán)威性被淡化，使其作出的不起訴決定的公信力減弱，不利于其履行職責。

三、完善我國不起訴制度的建議

（一）順應(yīng)世界非刑罰化的司法理念，改革考評機制。要將不起訴率作為一種指導性的考察標準，而非強制性標準，做到進行考核不僅要看不起速率的高低，而且要考慮其帶來的社會效果和法律效果，綜合考量后對辦案人員和單位作出公允評價，進而防止為了控制不起速率過高而一律起訴的現(xiàn)象發(fā)生。在實踐中，要注重貫徹刑法謙抑性原則， 充分發(fā)揮起訴裁量權(quán)對輕微犯罪寬大處理的功能， 使檢察官在行使自由裁量權(quán)時只需考慮雙方利益的平衡和社會公共利益的保護等因素， 無需考慮控制不起速率指標等額外因素來決定是否行使不起訴權(quán)。

（二）簡化內(nèi)部程序，降低作出不起訴決定的難度。規(guī)定嚴謹周密的不起訴決定的作出程序，有利于檢察機關(guān)能夠順利、正確的作出不起訴決定，但是過于繁雜的程序降低了工作效率、提高了作出不起訴決定的難度。因此，應(yīng)該改革現(xiàn)有的不起訴程序，將其適當簡化，并為每一環(huán)節(jié)的審批都設(shè)置一定的期限限制，從而提高工作效率、降低作出不起訴決定的難度。

（三）完善救濟措施。首先，擴大被不起訴人的自我救濟權(quán)利，使其擁有與被害人同樣的救濟權(quán)，切實保障被不起訴人的合法權(quán)益也可以得到最大限度的保護。其次，考慮參照德國的規(guī)定，撤銷被害人的直接起訴權(quán)，將申訴作為起訴的前置條件，這不僅可以使檢察機關(guān)充分行使其職能，提高司法權(quán)威，也有利于解決被害人直接起訴時難以完成舉證責任的困境，從而使其合法權(quán)益得到充分保護。

參考文獻：

[1] 歷年中國法律年鑒

[2] 歷年最高人民檢察院工作報告

[3] 黃琳 周石玉，《中德不起訴制度的比較》，山西省政法管理干部學院學報，2001年第4期

[4] 楊建廣，《日本起訴猶豫制度對完善我國不起訴制度的啟示》，中山大學學報

作者簡介：高澤菡，（1990-） ，女，漢族，山東煙臺人，現(xiàn)為西安交通大學法學院2013級碩士研究生。