中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A

摘要：隨著我國的稅收機制法制化，政府收入機制規(guī)范化和國家預算法制化的深入，稅費改革成為治理整頓預算外資金、規(guī)范政府收入機制和提高預算內(nèi)財政收入占GDP比重的重要途徑。稅費改革，就是將可以改為稅收形式的收費改為規(guī)范化的稅收，對應當保留的收費加以規(guī)范并加強管理，堅決取締亂收費、亂罰款、亂攤派。近年來我國的稅費改革雖然成果顯著，但都傾向于將個別影響較大的費改革為稅收來進行管理，而沒有從管理模式，征收方式，使用方式上去進行宏觀的區(qū)分和把握，同樣缺乏制度創(chuàng)新。本文擬從負面清單的管理模式引入稅費改革的角度分析引入的風險和對策。

關鍵詞：負面清單；稅費改革；風險控制

隨著上海自貿(mào)區(qū)第一次提出了負面清單的概念，這種負面，消極的管理模式第一次走入大家視線。事實上，“負面清單”的意義，并不僅僅在于列出禁止或限制的投資領域目錄，更重要的是從控制開放到自由開放的思路演變。上海自貿(mào)區(qū)體現(xiàn)的是國家戰(zhàn)略，在試點政策中，涉及制度創(chuàng)新的內(nèi)容很多，最核心的是行政管理體制改革，“負面清單”以外的領域，按照內(nèi)外資一致的原則，由核準制改為備案制。實行“負面清單”管理后，應怎樣調(diào)整工作方式，建立哪些配套機制，適應“事前防范”到“事后監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，這才是“負面清單”制度誕生后應有的思考?！胺ú唤辜丛试S”，說到底，“負面清單”管理模式是要探索在新型政府架構(gòu)下，處理比以往復雜得多的行政管理工作。從這個角度說，“負面清單”是政府權力邊界的初步圈定，也是行政管理體制改革的新方向—通過改革充分釋放開放紅利。因此，“負面清單”模式對行政管理改革的倒逼，對于行政理念的革新，對于經(jīng)濟發(fā)展方式由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)為制度驅(qū)動的意義則更為重要。

而負面清單管理模式于稅費改革又有何意義呢？從稅費改革概念來看，稅費改革是指在對現(xiàn)有的政府收費進行清理整頓的基礎上，用稅收取代一些具有稅收特征的收費，通過進一步深化財稅體制改革，初步建立起以稅收為主，少量的、必要的政府收費為輔的政府收入體系。可見其實質(zhì)是為規(guī)范政府收入機制而必須采取的一項重大改革舉措?，F(xiàn)在的政府收費存在著缺乏嚴格統(tǒng)一的法律依據(jù)、政出多門、規(guī)范性文件法律效率低、隨意性大、行政收費界定不科學、無公開監(jiān)管等問題。行政收費的規(guī)范既涉及到政府管理體制改革，又涉及國家財稅體制改革，所以不能僅依靠立法規(guī)范行政收費權，還要在立法完成之前引入科學的管理體制對現(xiàn)有收費進行梳理。要解決這些問題，具體做法就是政府通過清單承諾的形式對未來一年或幾年的政府收費項目進行列舉，并承諾清單之外的項目均不進行收費。同時，對于清單的制定和修改都要經(jīng)過相關公眾的聽證，最終公布也要通過人大代表進行投票。這樣，對于公眾而言，不僅可以對原先雜亂無章的政府收費有一個直觀、清晰的了解，而且可以對政府收費進行有效的監(jiān)督。

一、“負面清單”引入稅費改革可能存在的問題

負面清單制度引入稅費改革看似在釋放制度紅利，但其潛在風險也是不容小覷。“一放就亂、一亂就收、一收就死”，人們曾經(jīng)這樣描述行政體制改革時常遭遇的困局。負面清單管理模式的引入可能面臨何種潛在風險？又應該如何應對這些難題？

（一）負面清單給予政府清單制定權是否屬抱薪救火？

負面清單作為一種管理模式應用于行政管理，在轉(zhuǎn)變政府職能，加速政府簡政放權等方面的作用是毋庸置疑的。然而，稅費改革的核心是稅費的法治化，即依法收費，依法治費，建立法制化、規(guī)范化的政府收入格局。進行收費立法，制定統(tǒng)一的行政收費法規(guī)。強化執(zhí)收單位與繳費者的法律意識，做到有法可依。①從這個方面而言，政府收費負面清單的制定修改權，作為一種行政權力最終是由政府實施的。而且負面清單從本質(zhì)而言是一種政府承諾。這些都與稅費法治化的愿景背道而馳，并且，給予政府制定清單的權力也存在極大風險，可能養(yǎng)成滋生權力尋租和腐敗溫床。

（二）對于負面清單可能帶來的風險寄希望于立法和監(jiān)管的完善是否可行？

負面清單制度下，需要一套獨立于政府權力之外的監(jiān)管體系和作為最后防線的法律保障。但是現(xiàn)行監(jiān)管體系存在不獨立、不完善、不具有公信力和威懾力等諸多問題。而立法受程序限制又往往曠日持久，嚴重滯后。面對一觸即發(fā)的風險，監(jiān)管體系和法律保障是否能成為救命的稻草，尚待證明。

（三）負面清單引入稅制尚無先例可循，如何科學制定具體清單？

前面提到，負面清單制度在其他國家雖然被廣泛應用于社會管理的不同領域，但諸多集中在金融投資領域，對外貿(mào)易領域等對投資項目進行負面限制，極少數(shù)將其引入環(huán)境保護領域。唯有印度于2012年將負面清單模式引入服務稅的改革，又規(guī)定應繳納服務稅的服務名目轉(zhuǎn)變?yōu)闊o需繳納服務稅的服務類目，印度政府改革的目的是為了統(tǒng)一名目繁雜的服務稅同時穩(wěn)定稅基，擴大稅源。②但針對稅費改革涉及重點問題引入清單制度并無先例可循。如何制定符合國情，既能體現(xiàn)改革目標又能平穩(wěn)過渡的負面清單，再者清單承諾是否風險可控、侵蝕稅基這些都是亟待解決的問題。

二、針對問題的對策分析

如果因為有風險而不引入，則所有的改革都不可能發(fā)生?！白儎t通，通則久”而變必然會帶來風險，關鍵是能在風險來臨之前進行沙盤預演，提出合理可行的風險解決方案。針對上述風險，提出如下幾點應對意見：

（一） 進一步完善法律和管理制度建設

完善稅費改革法律建設核心就是在落實稅費法定原則。具體而言就是在國家法律層面制定一部統(tǒng)一的《行政收費法》，既是保護公民、法人財產(chǎn)權，落實憲法“依法治國”理念，又是健全行政法律體系，推進依法行政的重要舉措，另外也有助于從源頭上防止權力腐敗。行政收費立法，應貫徹公平效率原則、成本補償原則、受益原則以及法治原則。應本著減少收費，建設服務型政府的原則，明確行政收費的法定要素，提升行政收費設定權的權威性。并且在堅持收費主體法定化的同時加大監(jiān)督和問責力度。③完善立法不僅要在宏觀上制定《行政收費法》而且要對清單的制定和修改權限加以法律限定，具體規(guī)范清單制定主體，實施主體，實施對象，修改期限，監(jiān)管機制，聽證程序和救濟方式等內(nèi)容。

完善管理制度建設就是要依照公共財政理念，對行政收費進行合理高效的管理。首先應當將行政收費納入預算內(nèi)管理，并且堅持收支兩條線，其核心內(nèi)容是將預算外收支納入預算管理范圍，形成完整統(tǒng)一的各級預算，提高法制化和監(jiān)督水平。其次完善行政收費的許可證制度，同意行政收費票據(jù)制度和年審監(jiān)督制度。第三要建立收費公示制度。信息公開是公民參與以及社會監(jiān)督的前提。負面清單對于政府收費的公開就意味著收費依據(jù)、收費主體、收費項目、收費范圍、收費標準、收費對象等信息，都應該向社會公開，并接受社會監(jiān)督。

（二）進一步完善監(jiān)管和公民參與制度建設

面對各項改革，政府首先想到的就是風險可控。而針對負面清單帶來的更多風險，行政監(jiān)管機制需要提高對風險的識別和應對能力。行政收費具有無償性和強制性特征，使得它極易成為行政機關獲取部門私利的一種方式，須加以嚴格的監(jiān)督和控制。所以引入負面清單的同時必須完善對行政相對人權利救濟的法律途徑，加大對非法收費，不合理收費的監(jiān)督和問責力度。除社會監(jiān)督、司法監(jiān)督以外，最常規(guī)的方式應該是行政監(jiān)督和立法監(jiān)督，如審計機關、財政部門、物價部門等根據(jù)各自職責范圍對行政收費的監(jiān)督，各級人大機關對行政收費的預算監(jiān)督。同時也要加快實現(xiàn)行政收費的透明化和公開管理，明確違法收費的法律后果，對各種違法設定和實施的行政收費應追究行政責任、法律責任。④同時可以嘗試實行負面清單年審制度，能及時發(fā)現(xiàn)并糾正一些不合理的收費行為，對提高清單制定主體的能力，規(guī)范行政事業(yè)性收費行為，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境起到了積極地促進作用。

完善公民監(jiān)督制度。鄧小平指出“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部”。而完善公民監(jiān)督實現(xiàn)的根本途徑在于其制度化?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行.制度不好可以使好人無法充分作好事，甚至會走向反面”。事實上，清單管理模式本就是通過更加公開透明的方式倒逼改革。公開就是最好的監(jiān)督，與此同時配合人大監(jiān)督，聽證程序等制度來完善公民的監(jiān)督，幫助其行使權利。

（三）進一步完善聽證程序和程序公開制度建設

建立統(tǒng)一的政府收費負面清單制定和修改程序是對行政收費行為的必要控制，實體正義必須且只能通過程序正義實現(xiàn)。從清單內(nèi)容設定角度講，正當程序原則要求政府對需要收費的事項事先予以公布，廣泛征求和聽取行政相對人、特別是利害關系人的意見。方案形成后要以足以為公眾知曉的方式公開，接受公眾的評議和評價。作出決定后還要依法予以公告，讓社會成員廣為知曉。從行政收費行為實施的層面講，正當程序原則要求行政主體實施行政收費時，必須遵守法律規(guī)定的基本步驟、方式和時限等程序規(guī)定，這些規(guī)定通常應包括亮明身份、出示收費執(zhí)法證件、說明理由、告知收費依據(jù)、填寫收費登記、提供統(tǒng)一收費收據(jù)、統(tǒng)一入賬專戶儲存以及告知不服收費的救濟途徑等等。

負面清單既然性質(zhì)上來說是一種政府承諾，則其制定和修改就必須嚴格的遵循一定的程序，且要做到公開透明。從穩(wěn)定政府公信力的角度來講，清單的修改不宜過頻繁，否則有朝令夕改之嫌；從順應時代發(fā)展而言，清單的內(nèi)容要對環(huán)境的變化作出及時有效的修改。所以亟需解決的就是制定一套兼具科學性、可操作性的負面清單制定和修改實施細則。這套細則應標明制定清單的依據(jù)、制定、通過、公布以及修改的具體程序。聽證程序普遍應用于立法和公共決策過程中，是維護公民權益，約束公權力的重要手段。典型如加拿大《使用者收費法》規(guī)定，管理當局在設立新的收費項目或修訂收費標準之前，必須經(jīng)過聽證程序。政府未履行這些程序，或者未經(jīng)協(xié)商和達成一致意見的，不能實施收費。

五、結(jié)語

綜合分析，負面清單管理模式引入稅費改革是具有可行性和具體可操作性的，縱然清單模式存在不少風險，可以看出改革必然伴隨著風險，而在上海自貿(mào)區(qū)這塊先試先行的土地上，承載著比風險更多的希望?？偟膩碚f，負面清單管理模式引入稅費改革是利大于弊。

注釋：

①參見江西省價格理論研究所課題組：“行政收費規(guī)范化管理問題研究”，載《價格月刊》2005年第7期。

②SeeRanjeet Mahtani and Divya Jeswant.”India： \"negative list\" approach to taxing services adopted.” [Tax Planning International Indirect？Taxes] 2012， 10（5）， 4-7

③參見肖明：“行政收費制度的法理研究”，載《政府法制研究》2010年第12期（總第220期）。

④參見趙全厚：《論公共收費》，經(jīng)濟科學出版社2007年版。

參考文獻：

著作類：

[1]趙全厚：《論公共收費》，經(jīng)濟科學出版社2007年版。

[2]高培勇：《中國稅費改革問題研究》，經(jīng)濟科學出版社2004年版。

[3]鄭文范主編：《公共經(jīng)濟學》，東北大學出版社2002年版，第140頁。

論文類：

[1]肖明：“行政收費制度的法理研究”，載《政府法制研究》2010年第12期（總第220期）。

[2]王慶：“我國稅費改革的歷程、特征及指導原則探析”，載《湖南財政經(jīng)濟學院學報》2013年第4期。

[3]鄭淑芳：“準公共物品的內(nèi)涵及其分類”，載《河南財政稅務高等專科學校學報》2003年10月第17卷第5期。

[4]江西省價格理論研究所課題組：“行政收費規(guī)范化管理問題研究”，載于《價格月刊》2005年第7期。

[5][美]E·G·菲呂博騰、R·S·配杰威齊：“產(chǎn)權與經(jīng)濟理論：近期文獻的一個綜述”，載《財產(chǎn)權利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年版，第204頁。

[6]Ranjeet Mahtani and Divya Jeswant.”India： \"negative list\" approach to taxing services adopted.” [Tax Planning International Indirect Taxes] 2012， 10（5）

作者簡介：張長國，男，副教授，黃河科技學院商貿(mào)學院；

崔蕓羲，女，碩士，華南理工大學法學院法律碩士。