摘 要：金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)是權(quán)力主體、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾（包括金融消費(fèi)者）充分互動(dòng)、共同努力的結(jié)果。本文從社會(huì)公眾在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用為視角，在界定金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)公眾參與的概念的基礎(chǔ)上，以湖北為例對公眾參與的現(xiàn)狀進(jìn)行了述評，闡述了美國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)公眾參與的做法，并對如何推進(jìn)我國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與提出了建議。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)；公眾參與；研究

中圖分類號(hào)：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2014）03-0057-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.13

一、問題的提出

西方國家對2008年國際金融危機(jī)反思后得出的一個(gè)重要結(jié)論是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)是預(yù)防和化解金融危機(jī)的重要舉措。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)涉及的主體主要有三類：一是金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的效果直接影響金融消費(fèi)者對金融消費(fèi)活動(dòng)的信心以及參與度，最終影響金融機(jī)構(gòu)自身的生存與發(fā)展。二是社會(huì)公眾。社會(huì)公眾是金融消費(fèi)行為的重要一方，受自身知識(shí)、能力所限，往往在金融消費(fèi)過程中處于弱勢地位，是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作所重點(diǎn)關(guān)注的對象。三是權(quán)力主體。權(quán)力主體主要包括立法機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，他們是金融消費(fèi)規(guī)則的制定者、金融消費(fèi)行為的監(jiān)督者和金融消費(fèi)糾紛的裁判者。長期以來，人們習(xí)慣性地從權(quán)力主體的角度來思考金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)問題，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力主體在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面的職能和作用。與此同時(shí)，往往把社會(huì)公眾僅僅作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的受動(dòng)對象，很少研究其如何主動(dòng)地參與到金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)過程中，以及應(yīng)當(dāng)發(fā)揮何種作用。

筆者認(rèn)為，社會(huì)公眾不僅是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的被動(dòng)接受者，而且是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的一股重要推動(dòng)力量。社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)積極地和權(quán)力主體以及金融機(jī)構(gòu)開展互動(dòng)，推動(dòng)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的深化，積極維護(hù)自身在金融消費(fèi)活動(dòng)中的合法權(quán)益。

二、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與概念解析

目前，學(xué)術(shù)界對于金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與問題的研究尚不充分，尚未形成完整的理論和制度體系。筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與是指社會(huì)公眾采取提出意見建議、開展輿論監(jiān)督等多種方式，積極參與到金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的制度設(shè)計(jì)、公平交易、規(guī)范管理、有效維權(quán)等多個(gè)環(huán)節(jié)，以促進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的深入開展。

金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是參與方式的多樣性。一方面，社會(huì)公眾可以直接參與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)活動(dòng)之中，和相關(guān)主體面對面地進(jìn)行互動(dòng)，并對其決策產(chǎn)生影響。例如，社會(huì)公眾在立法部門就相關(guān)法律征求意見時(shí)提出自己的建議；在行政管理部門就涉及金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)重大問題舉行的聽證會(huì)上陳述意見；在涉及金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)案件審判期間協(xié)助一方積極收集證據(jù)資料等等。另一方面，社會(huì)公眾可以采取間接方式參與到金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)活動(dòng)之中，為相關(guān)主體依法管理提供線索、作出決策提供參考意見、自律經(jīng)營營造輿論氛圍。例如，社會(huì)公眾可以就金融消費(fèi)權(quán)益某方面的問題開展學(xué)術(shù)研究，在互聯(lián)網(wǎng)上就相關(guān)問題開展討論，在廣播報(bào)刊等媒體上發(fā)表對相關(guān)現(xiàn)象的看法等等。二是參與主體的廣泛性。任何自然人、法人或其他組織都可能以民事主體的身份參與到金融消費(fèi)活動(dòng)之中。因此，任何自然人、法人或其他組織都有權(quán)直接或間接地就金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方面的事項(xiàng)發(fā)表意見或者施加影響。例如，某司法機(jī)關(guān)在購買保險(xiǎn)過程中認(rèn)為保險(xiǎn)公司提供的保險(xiǎn)合同中存在霸王條款，有權(quán)向保險(xiǎn)監(jiān)管部門舉報(bào)，并協(xié)助其調(diào)查取證。三是參與內(nèi)容的全面性。社會(huì)公眾可以參與到一切與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)有關(guān)的活動(dòng)中去，發(fā)揮其影響力。

三、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與的理論分析

我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，即由社會(huì)公眾選出人大代表并組成立法機(jī)關(guān)，由立法機(jī)關(guān)任命行政機(jī)關(guān)來管理社會(huì)公共事務(wù)，屬于代議制管理模式。在這種管理模式下，社會(huì)公眾的訴求和權(quán)力主體的管理目標(biāo)之間可能出現(xiàn)偏差：一是處于最基層的社會(huì)公眾的訴求可能需要通過多個(gè)環(huán)節(jié)才能傳達(dá)到權(quán)力主體耳中。在復(fù)雜的傳導(dǎo)過程中，可能出現(xiàn)“信號(hào)衰減”、“信號(hào)丟失”甚至“信號(hào)錯(cuò)誤”等問題。二是作為權(quán)力主體的組織或其中的個(gè)人，其本身也存在“逐利”的沖動(dòng)。不排除個(gè)別主體置社會(huì)公眾的訴求于不顧，利用手中的權(quán)力“尋租”，從而侵害了社會(huì)公眾的整體利益和權(quán)力主體的整體公信力[1]。三是權(quán)力主體的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和精力的有限性和金融活動(dòng)的多樣性之間存在矛盾。在管理資源有限的情況下權(quán)力主體不可能做到時(shí)刻“睜著眼睛”，“緊盯”金融機(jī)構(gòu)的每筆金融交易。公眾參與能夠有效地解決上述弊端：通過社會(huì)公眾與權(quán)力主體的直接對話，減少信息傳導(dǎo)的環(huán)節(jié)，使得權(quán)力主體能夠全面地了解社會(huì)公眾的訴求，使得權(quán)力運(yùn)用更符合民意。同時(shí)，公眾參與能夠?qū)ⅰ皺?quán)力置于陽光之下”，參與的過程也是監(jiān)督的過程，使得“尋租”行為無所遁形，確保權(quán)力主體正確地行使權(quán)力。此外，社會(huì)公眾作為金融交易的一方主體，能夠在第一時(shí)間查知其合法權(quán)益是否被侵害，及時(shí)向權(quán)力主體反饋所發(fā)現(xiàn)的違法線索，扮演權(quán)力主體“耳目”和“觸角”的角色，幫助權(quán)力主體提升管理效能。由此可見，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與既是權(quán)力主體管理所需，又是社會(huì)公眾意愿所圖，更是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作強(qiáng)有力的助推器。

四、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與現(xiàn)狀述評——以湖北省為例

在湖北省內(nèi)，各地市金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作主要是由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行牽頭協(xié)調(diào)展開。筆者對近年來湖北省內(nèi)人民銀行系統(tǒng)和社會(huì)公眾互動(dòng)的情況進(jìn)行了全面調(diào)查。調(diào)查顯示，公眾參與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作取得了一定的成效，但仍存在較大的發(fā)展空間。

對金融消費(fèi)者的調(diào)查問卷顯示，社會(huì)公眾對參與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的效果予以肯定：一是便利了社會(huì)公眾對金融消費(fèi)常識(shí)和常見金融消費(fèi)陷阱的了解；二是督促人民銀行等權(quán)力主體對金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的監(jiān)督和管理；三是提高解決金融消費(fèi)糾紛的效率。

同時(shí)，調(diào)查還顯示，公眾參與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的深度和廣度有待加強(qiáng)：一是參與的目的還比較單一。目前基本限于法律政策咨詢和金融消費(fèi)糾紛投訴兩個(gè)方面，較少對權(quán)力主體開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作提出意見和建議。二是參與的熱情還不高。關(guān)心的事項(xiàng)主要限于自身權(quán)益有關(guān)的問題或糾紛，對于己無直接關(guān)系的金融消費(fèi)權(quán)益糾紛關(guān)注程度較低。三是參與的組織化程度較低?；旧喜捎谩皢伪鲬?zhàn)”的方式，很少通過建立臨時(shí)性或非臨時(shí)性組織等方式開展集體維權(quán)。

五、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與的美國經(jīng)驗(yàn)

1962年3月15日，美國總統(tǒng)肯尼迪向美國國會(huì)提出了一份“關(guān)于保護(hù)消費(fèi)者利益的總統(tǒng)特別國情咨文”，第一次提出消費(fèi)者權(quán)利概念。在這篇咨文中，指出消費(fèi)者具有4項(xiàng)權(quán)利：（1）獲得安全商品的權(quán)利；（2）正確了解商品的權(quán)利；（3）自由選擇商品的權(quán)利；（4）與消費(fèi)有關(guān)的事務(wù)提出意見和建議的權(quán)利[2]。就與消費(fèi)有關(guān)的事務(wù)提出意見和建議的權(quán)力可以視作消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公眾參與理念的雛形。2011年，美國通過了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，并依據(jù)該法案成立了消費(fèi)者金融保護(hù)局。消費(fèi)者金融保護(hù)局認(rèn)為僅僅依靠經(jīng)驗(yàn)分析不能保證最佳管理效能，應(yīng)當(dāng)從廣泛收集到的社會(huì)公眾的觀點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)中獲益，由此能夠避免依據(jù)偏見或者不完整的信息作出不適當(dāng)?shù)臎Q策，使得少部分人受益的同時(shí)損害大部分社會(huì)公眾的利益。因此，該局注重從不同主體——包括金融消費(fèi)者、律師和被監(jiān)管對象等那里獲取信息，以提高管理水平。在這種觀念的指導(dǎo)下，消費(fèi)者金融保護(hù)局通過公開管理和創(chuàng)新使用各種科技手段，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)，并為其參與提供便利：一是創(chuàng)新技術(shù)，研發(fā)了眾多科技系統(tǒng)為社會(huì)公眾參與提供渠道。例如，在該局正式掛牌管理之前，就建立了網(wǎng)站（ConsumerFinance.gov）來和社會(huì)公眾進(jìn)行互動(dòng)。又如，該局發(fā)起了名為“獲取建議”的活動(dòng)，該活動(dòng)邀請社會(huì)公眾通過Twitter、電子郵件、YouTube視頻等渠道反映意見和建議。通過該活動(dòng)，該局收集了數(shù)百條建議，并通過該局在YouTube上的專門頻道對視頻建議進(jìn)行了反饋。再如，該局還在Facebook、Flickr等社交媒體上開設(shè)博客和專欄[3]。通過這些渠道為社會(huì)公眾申訴在金融消費(fèi)或金融產(chǎn)品使用過程中遇到的困難以及如何解決這些困難提供了便利。

六、推進(jìn)我國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與的建議

推進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的公眾參與是一個(gè)系統(tǒng)工程，既要提升各方對公眾參與重要性的認(rèn)識(shí)，把公眾參與從“自發(fā)”變成“自覺”、從“個(gè)案”變成“慣例”，又要為公眾參與搭橋鋪路、提供便利。具體而言，可以從社會(huì)公眾、金融機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)三個(gè)方面采取綜合措施，全面推進(jìn)公眾參與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的深入和廣度。

（一）提升社會(huì)公眾參與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的意識(shí)和能力

首先，提升社會(huì)公眾對基礎(chǔ)金融知識(shí)的認(rèn)知。只有掌握了基礎(chǔ)金融知識(shí)，才有能力對金融產(chǎn)品、金融服務(wù)的合法性、合理性以及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素作出初步的研判，為自身的金融消費(fèi)行為指明方向。其次，提升社會(huì)公眾對自己在金融消費(fèi)過程中權(quán)利義務(wù)的認(rèn)知。只有清楚地了解自身的權(quán)利義務(wù)，才能適當(dāng)、充分、高效地和金融機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體進(jìn)行互動(dòng)，降低自身合法權(quán)益受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)。再次，提升社會(huì)公眾對社會(huì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方面的事件的參與意識(shí)。要通過各種媒介使社會(huì)公眾意識(shí)到，今天別人的事情（如定制相關(guān)法律規(guī)定，打擊金融犯罪行為）可能會(huì)影響到明天自己的利益，今天別人身上發(fā)生的故事可能就會(huì)變成明天自己身上的事故，以此提高社會(huì)公眾對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的關(guān)注度和參與的積極性，最終實(shí)現(xiàn)提升社會(huì)公眾對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)公眾的認(rèn)知度和參與度的目的。

同時(shí)，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)“單兵作戰(zhàn)”的參與模式，通過組建金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的非政府組織（NGO）等方式開展集體維權(quán)。采取組織化的參與模式對于增強(qiáng)參與效果具有重要作用：第一，能夠增強(qiáng)公眾參與的影響力。較單個(gè)主體而言，群體的影響力會(huì)更大，其意見和利益訴求更容易被相關(guān)主體所重視和采納，從而更容易達(dá)到維權(quán)的目的。第二，能夠提升公眾參與的質(zhì)量。組織化模式具有自我教育、自我提升的功能，能夠訓(xùn)練社會(huì)公眾的參與技巧并培養(yǎng)其合作精神，豐富其中個(gè)體的金融知識(shí)和維權(quán)能力，克服單個(gè)主體表達(dá)的無力與無序，提高公眾參與的有效性。

（二）促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)為公眾參與創(chuàng)造條件

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)公眾與其積極互動(dòng)，提升金融機(jī)構(gòu)乃至金融業(yè)的整體形象和服務(wù)水平，提振社會(huì)公眾參與金融消費(fèi)活動(dòng)的信心。一方面，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)廣開言路，通過各種渠道傾聽社會(huì)公眾對金融產(chǎn)品和服務(wù)的意見和建議，圍繞社會(huì)公眾的需求改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，提升客戶體驗(yàn)。另一方面，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、服務(wù)或交易過程中應(yīng)當(dāng)保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、選擇權(quán)等基本權(quán)利，及時(shí)化解金融消費(fèi)糾紛，積極和社會(huì)公眾開展良性互動(dòng)。

（三）權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)對公眾參與敞開大門

權(quán)力主體作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)目標(biāo)的主要實(shí)施者，應(yīng)當(dāng)采取各種形式，加強(qiáng)與金融消費(fèi)者的溝通和互動(dòng)，將社會(huì)公眾作為自己管理工作的觸角，延伸到金融消費(fèi)的各個(gè)領(lǐng)域，擴(kuò)展到金融消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)。第一，做好信息公開工作。就立法機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《立法法》等法律規(guī)定，及時(shí)將金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方（下轉(zhuǎn)第73頁）

（上接第59頁）面的立法計(jì)劃、法律規(guī)定制定的進(jìn)展情況，法律規(guī)定草案以及相關(guān)的說明材料及時(shí)予以公布，傾聽社會(huì)公眾的意見和建議，允許社會(huì)公眾查閱相關(guān)立法的統(tǒng)計(jì)資料、研究報(bào)告等背景資料；就行政機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》等法規(guī)規(guī)定，及時(shí)公布行政管理職責(zé)和權(quán)限、辦事流程等事項(xiàng)，便于公眾查知和參與；就司法機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)依法公開職能設(shè)置、管理制度、工作規(guī)范等事項(xiàng)，確保當(dāng)事人充分依法行使訴訟權(quán)利，確保社會(huì)公眾全面實(shí)現(xiàn)對司法活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。第二，為社會(huì)公眾的參與行為開辟渠道。一方面，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)采取論證會(huì)、調(diào)研會(huì)、懇談會(huì)等形式，定期或就某特定事項(xiàng)征求社會(huì)公眾的意見或建議，廣泛收集社會(huì)公眾的訴求，為決策提供豐富的基礎(chǔ)資料。另一方面，應(yīng)當(dāng)充分利用微博、微信、QQ群等新興的網(wǎng)絡(luò)社交媒體平臺(tái)，收集社會(huì)公眾對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的意見、建議以及金融消費(fèi)侵權(quán)案件的線索，為高效履職提供技術(shù)支撐。第三，建立信息回饋機(jī)制。對于金融消費(fèi)者通過各種渠道反饋的政策咨詢、意見建議以及案件線索，均應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋。在反饋過程中，要注意說明理由，增強(qiáng)社會(huì)公眾對決策的認(rèn)知度和支持度，增強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)管理行為的公信力。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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