摘 要：有效的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制，涵蓋保障范圍、來源渠道、投入結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)以及制度安排等要素，目前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制還不夠健全，原因在于銀行層面的惜貸行為、政府層面的財政公共化程度低、市場層面的社會資金準(zhǔn)入受限等，有必要采取相應(yīng)的措施加以完善，如創(chuàng)建新型開發(fā)性銀行、提高“財權(quán)”與“事權(quán)”匹配度、厘清政府與市場邊界以及加強(qiáng)政府信用建設(shè)等。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；資金保障；完善

中圖分類號：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）03-0030-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.06

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制的要素框架

（一）資金保障范圍

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式多樣化，從不同層面產(chǎn)生大量的資金需求，而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、社會保障等方面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”，則是大中小城市、小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的共同目標(biāo)，也是需要資金保障的核心領(lǐng)域。2013年末中央農(nóng)村工作會議明確指出，到2020年，約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)和約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，需要配置大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品，包括交通運(yùn)輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、保障性住房等項目，這些項目基本屬于非經(jīng)營或準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)，需要穩(wěn)定持續(xù)的資金保障。至于城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的純經(jīng)營性項目，如改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)、扶持中小企業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)，雖然也產(chǎn)生較大規(guī)模的融資需求，但本質(zhì)上屬于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，以市場參與為主，不宜納入資金保障的范圍。

（二）資金來源渠道

針對城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障覆蓋的范圍，政府、銀行以及社會投資者構(gòu)成資金來源的三大渠道。政策性銀行作為金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍，需要提供周期長、利率低，數(shù)量龐大的開發(fā)性資金，并帶動商業(yè)性銀行及其他金融機(jī)構(gòu)加入資金供給的行列；政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的牽頭者，通過財政支出保障公眾尤其是“新市民”對公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益程度；社會投資者則在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域放開管制、引入競爭的前提下為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金，或直接在資本市場投資城鎮(zhèn)化債券。

（三）資金投入結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)化保障資金的投入結(jié)構(gòu)包括兩方面的內(nèi)容：一是不同來源資金的配置格局，即政策性信貸資金、政府財政支出與社會資金的比重結(jié)構(gòu)。政策性信貸資金和政府財政投入雖然在根本目標(biāo)上具有一致性，但前者更強(qiáng)調(diào)市場業(yè)績，后者則更注重社會公平，二者在投資方向和投入數(shù)量方面會存在一定程度的非協(xié)調(diào)性。至于社會資金對接城鎮(zhèn)化建設(shè)，本質(zhì)上屬于政府與市場如何劃分邊界的問題，一般來說，政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域放開管制、引入競爭的范圍越廣，實(shí)現(xiàn)資本要素市場配置的效率越高，引入的社會資金數(shù)量就越多。二是政府的財政支出中，用于基礎(chǔ)設(shè)施項目和居民社會保障項目的分配比例，即“硬環(huán)境”建設(shè)和“軟環(huán)境”建設(shè)的均衡結(jié)構(gòu)，這既是城鎮(zhèn)化“以人為本”的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的前提條件，也是公眾是否真正受益于城鎮(zhèn)化建設(shè)的評判標(biāo)準(zhǔn)。

（四）政策目標(biāo)

構(gòu)建多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制，政府和金融監(jiān)管部門有必要出臺一系列能夠充分發(fā)揮價值導(dǎo)向和激勵作用的政策，并確定統(tǒng)一可行的政策目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與資金投入增長的良性循環(huán)。所謂良性循環(huán)，是指城鎮(zhèn)化建設(shè)通過兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，一方面實(shí)現(xiàn)政府財政收入的內(nèi)源性增長，使其供應(yīng)城市公共物品和建設(shè)居民保障項目的實(shí)力不斷得以提升；另一方面通過實(shí)現(xiàn)金融部門和社會投資者的投資預(yù)期，吸引更多的信貸資金和社會資本加入資金供應(yīng)方的行列，保證外源性資金投入的持續(xù)和穩(wěn)定。

（五）制度安排

于政府而言，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品服務(wù)，容易遭遇資金瓶頸和產(chǎn)出不足的問題，使財政收入與財政支出陷入低效循環(huán)，通過引入市場競爭和放松外來資本管制，能在一定程度緩解資金投入不足的問題，但也面臨財政收入減少的風(fēng)險。因此，來自政府的制度供給，能使基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在引入競爭、放松管制后帶來的交易費(fèi)用下降和社會產(chǎn)出的增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過維持現(xiàn)有壟斷格局帶來的財政收入上升，是構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制必不可少的環(huán)節(jié)。同樣，金融監(jiān)管部門也需要設(shè)計合理的制度安排，實(shí)現(xiàn)政策性金融提供持續(xù)穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化資金。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制不全的原因分析

（一）銀行層面

1.政策性銀行參與不足

“十二五”規(guī)劃提出建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套的目標(biāo)，而有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013—2015年，預(yù)算內(nèi)財政收入大約為城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金的20%左右①，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障住房項目并非商業(yè)銀行利益驅(qū)動的信貸項目，因而需要政策性銀行提供資金保障。從實(shí)際情況來看，我國政策性銀行自2007年啟動改革以后，與商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重疊越來越多，對準(zhǔn)公共品建設(shè)項目的融資比例不斷下降，形成城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的供給斷層。

2.商業(yè)性銀行動力不足

雖然城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的融資需求給商業(yè)銀行帶來巨大的商機(jī)，但也伴隨著巨大的風(fēng)險，原因在于地方平臺公司存在信息披露不透明、真實(shí)委托人缺位、盈利水平低、土地財政依存度高等諸多問題，商業(yè)銀行無法對貸款項目實(shí)施有效的評價與監(jiān)控，風(fēng)險管理難度較大。此外，2013年銀監(jiān)會出臺《指導(dǎo)意見》，要求各商業(yè)銀行嚴(yán)格控制地方平臺貸款總量，并采取措施逐步減少貸款發(fā)放，加大貸款清收力度，新增貸款僅支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點(diǎn)在建續(xù)建項目的合理融資需求。這些因素都不可避免制約了二者之間信貸關(guān)系的發(fā)生。

（二）政府層面

如上所述，政府公共財政是城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制的重要組成部分，它既關(guān)系到財政投入是否穩(wěn)定持續(xù)合理，也是一項讓民眾真正參與社會財富創(chuàng)造和分配的制度安排。真正意義上的公共財政以財政收支硬約束、財政決策民主化以及財政運(yùn)作透明化為重要特征[1]。目前我國政府財政的公共化程度偏低，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.“以收定支”弱化

近年來，政府財政“以收定支”的硬約束呈軟化趨勢，“先支后收”的做法取而代之，導(dǎo)致政府債務(wù)積聚。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為98129.48億元，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108859.17億元，較2012年末分別增長4.2%和12.6%，舉借主體包括融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，債務(wù)余額分別為40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元，從未來償債年度看，2013年和2014年到期需償還的分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%②。政府以財政收入作為償債資金來源，必然影響財政支出結(jié)構(gòu)，譬如盡量縮減“應(yīng)該提供”的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量。此外，作為另一償債渠道的土地財政帶來強(qiáng)制性的城市土地重新估值，繼而引發(fā)房地產(chǎn)市場泡沫，由老百姓承受房價上行壓力，這與城鎮(zhèn)化“以人為本”的目標(biāo)顯然是背道而馳。

2.民生支出重視不足

政府財政支出結(jié)構(gòu)可大致劃分為維持性支出、社會性支出以及經(jīng)濟(jì)性支出，其中，社會性支出主要用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、住房保障等民生項目，屬于城鎮(zhèn)化資金保障的范圍。近年來，在全國公共財政支出決算中，社會性支出的數(shù)量雖呈上升趨勢（見表1），但同比增長率較低，若剔除歷年物價上漲指數(shù)的影響，實(shí)際增長的幅度更小。以2012年為例，除了教育支出增長基本保持平穩(wěn)以外，醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障和就業(yè)以及保障性住房支出的增長率均出現(xiàn)下降，其中保障性住房支出的變動最為明顯（見圖1）。相比之下，公共部門支出同比增長率雖然也不高，但在行政部門精簡改革之后也沒有明顯減少的跡象。由于社會性支出給公眾帶來的受益效應(yīng)最直接，若不能放在財政保障的首位，真正體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的民生理念，即使絕對數(shù)量有所增加，公共財政的實(shí)施效果也不明顯，難以實(shí)現(xiàn)公眾真正參與的共享性增長。

（三）市場層面

研究表明，每新增1平方公里城鎮(zhèn)地區(qū)和每增加1個城鎮(zhèn)人口，分別需要配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目2.5億元和6萬元[2]，對于中西部增加1億人口的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，依靠信貸資金和政府財政收入顯然不足以覆蓋如此龐大的支出，通過市場交易引入社會資金是必不可少的途徑。2010年5月國務(wù)院發(fā)布“新36條”，不僅明確界定政府投資范圍，同時還鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域。從民間投資的數(shù)據(jù)來看，自2010—2012年，民間投資占全社會固定資產(chǎn)投資總量的比重呈上升趨勢，分別為55.9%、60.3%、61.4%，但年均增速卻在放緩，分別為32.5%、34.3%、24.8%①，主要原因在于民間資本投資領(lǐng)域的行業(yè)準(zhǔn)入壁壘缺乏明顯改善，相關(guān)的制度安排和政策措施在實(shí)際操作中成效有限，針對壟斷行業(yè)的法律體系建設(shè)整體滯后，市場競爭環(huán)境的公平公正程度有待提高。

三、城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制的完善措施

（一）創(chuàng)建新型開發(fā)性銀行

新型開發(fā)性銀行介于傳統(tǒng)的政策性銀行和商業(yè)性銀行之間，它借助國家信用，通過發(fā)行開發(fā)性金融債券籌集營運(yùn)資金，服務(wù)于政府特定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)[3]，同時還強(qiáng)調(diào)市場業(yè)績，不依靠額外的政府補(bǔ)貼，通過穩(wěn)健經(jīng)營實(shí)現(xiàn)自有資本的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展（見圖2）。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，新型開發(fā)性銀行主動對接各級政府，對技術(shù)、體制、現(xiàn)金流等方面均不符合商業(yè)銀行融資條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及社會保障性住房項目提供資金支持，政府承諾以財政收入還本付息。新型開發(fā)性銀行一方面使政府降低商業(yè)性融資的成本支出和土地財政問題，另一方面還能夠帶動商業(yè)金融以及其他市場力量為信用良好的政府提供融資服務(wù)。

（二）提高“財權(quán)”與“事權(quán)”匹配度

1994年分稅制改革雖然明確了中央和地方之間的收入劃分，但地方四級政府（省、市、縣、鄉(xiāng)）之間如何分配財政收入并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，與中央控制收入分配權(quán)相類似，省級政府掌握財稅資源控制權(quán)，通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行層級返還，由于財政分配規(guī)則不統(tǒng)一，再分配方式的選擇不受限制，容易受到利益集團(tuán)的影響，決策過程不民主，運(yùn)作情況非透明，造成的后果之一則是基層政府的收入分配既不充足也不均等，只能通過平臺公司融資彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年末，全國有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%。因此，在民主和法治的基礎(chǔ)上明確層級政府之間財政收入分配規(guī)則，減少各種容易產(chǎn)生尋租以及腐敗的轉(zhuǎn)移支付專項，糾正各級政府事權(quán)與財權(quán)的分離狀態(tài)，不僅有助于實(shí)現(xiàn)公眾對財政收支狀況的監(jiān)督，解決政府債務(wù)居高不下的問題，還能有效激勵基層政府增加公共產(chǎn)品和服務(wù)支出，實(shí)現(xiàn)真正意義上的民生改善和社會公正。

（三）厘清政府與市場邊界

政府在提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的過程中，存在與市場邊界劃分的問題。從表面看，是公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)的對立，實(shí)質(zhì)上是競爭與壟斷的對立[4]。政府長期對公共資源的控制和民間資本行業(yè)準(zhǔn)入的管制，既不利于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，也影響市場機(jī)制作用的充分發(fā)揮。因此，理順公共產(chǎn)品與服務(wù)投資中政府和市場的關(guān)系，可從以下方面著手：一是政府部門退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的直接建設(shè)，改由社會資本參與投資經(jīng)營，政府除了以稅收減免等形式進(jìn)行“隱性投入”外，主要對交易過程如公開招標(biāo)方式、工程質(zhì)量、收費(fèi)定價等方面進(jìn)行監(jiān)督管理，確保市場競爭的公正、透明、合理。二是政府進(jìn)一步開放公共服務(wù)行業(yè)，例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域，允許更多的私有資本加入經(jīng)營。近年來社會資金在公共服務(wù)行業(yè)的準(zhǔn)入程度有所提高，但與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生大量的消費(fèi)需求，政府財政支出顯然不足以應(yīng)付數(shù)額龐大的經(jīng)費(fèi)撥款，需要吸納社會資金組建民營或公私合營機(jī)構(gòu)。值得一提的是，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等與一般的企業(yè)相比，更能吸納大學(xué)生就業(yè)，這在一定程度上也減少了政府投入就業(yè)保障方面的支出。

（四）加強(qiáng)政府信用建設(shè)

政府信用是一個國家和地區(qū)信用體系的基礎(chǔ)，也是社會信用制度的重要組成部分，政府信用的缺失，較之企業(yè)信用和個人信用，更容易造成社會范圍內(nèi)失信行為的蔓延和信用環(huán)境的惡化。政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)者，其信用等級直接關(guān)系到項目融資成本和資源配置效率的高低。一般而言，信用狀況良好、償債制度清晰的政府，以法人的組織形式（如平臺公司）參與金融市場融資，不僅能夠維護(hù)開發(fā)性金融資金安全，使開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮更大的能量，還能夠提高融資項目的信用級別，吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和社會公眾的零散資金為城鎮(zhèn)化服務(wù)。因此，強(qiáng)化政府信用建設(shè)，提高項目信息透明度，以組織優(yōu)勢促進(jìn)法人信用的增長，遏制道德風(fēng)險和尋租行為，將信用建設(shè)制度化、法制化，規(guī)范整個社會各個經(jīng)濟(jì)體的信用行為，從而降低城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資活動的成本和風(fēng)險。

（責(zé)任編輯：于明）

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