摘 要：中國民本行政價值觀與西方民主行政價值觀的差異主要體現(xiàn)在對“民”的內(nèi)涵的理解和價值取向的定位上。民本之“民”是臣民，民主之“民”是公民；民本是統(tǒng)治者維護政權(quán)的“御民之術(shù)”，更多體現(xiàn)了一種工具性價值取向；而民主確立了“民”在行政活動中的主體地位，把實現(xiàn)個人自由作為重要目標(biāo)追求，更多體現(xiàn)了一種目的性價值取向。作為東方和西方不同社會歷史條件下成長起來的兩種行政價值觀，兩者雖有差異，但并非根本對立，特別是在“重民”方面具有很多的共同點，這也為二者的融合奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：民本；民主；行政價值觀

中圖分類號：D69 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1003-949X（2014）-10-0041-03

“民本”是中國傳統(tǒng)文化的瑰寶，是傳統(tǒng)行政價值觀的重要內(nèi)容，也是當(dāng)代中國行政管理制度創(chuàng)新的重要思想淵源?！懊裰鳌笔俏鞣轿幕木瑁俏鞣叫姓r值觀的重要內(nèi)容。二者并非根本對立，而是具有一定的共同點?！叭寮椅幕械拿癖舅枷胝切聲r代國家制度理論創(chuàng)新的良好基石……我國傳統(tǒng)政治理想與西方的思想精髓中存在著共通之處?！盵1]

一、“民”的內(nèi)涵比較：臣民與公民

在中國傳統(tǒng)行政價值觀中，民盡管很重要，但不是主體，而只是被恩賜施惠的對象，被看做是載舟的工具和覆舟的力量，君才是“參天地”、“治亂世”、施仁政、恩澤于民的主體；君是權(quán)力的源泉，民的權(quán)力來源于統(tǒng)治者的良心發(fā)現(xiàn)和施舍。西方民主則不承認有受天之命來統(tǒng)治人民的君主，認為君主的權(quán)力是人民授予的，只是受人民的委托為人民辦事。

（一）“民”之主體與客體差異

民本之“民”是指與君主相對應(yīng)的臣民，二者之間不是一種平等的關(guān)系。民主之“民”是公民，西方文化倡導(dǎo)“平等”的價值理念，認為人是平等的，無貴賤高低之分。

（二）“民”之群體與個體差異

民本之“民”是群體概念。民主之“民”是個體概念。

二、“民”的價值取向：工具性與目的性

“民本”是把人民作為統(tǒng)治的根本，把人民的利益作為統(tǒng)治者制定政策的出發(fā)點，強調(diào)“為民做主”；“民主”是人民當(dāng)家作主，人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力來源于人民，強調(diào)“由民做主”。從主體與客體的關(guān)系看，“民本”更多體現(xiàn)了一種工具性價值取向，而“民主”更多體現(xiàn)了一種目的性價值取向。

（一）中國傳統(tǒng)民本行政價值觀的工具性價值：御民之術(shù)

中國民本行政價值觀雖然在一定意義上體現(xiàn)了以民為本的理念，但從整體上看，還是屬于統(tǒng)治階級的御民之術(shù)，與專制政治是相一致的。從統(tǒng)治者的角度看，民本只不過是“取”政之本與“維”政之本，而非“治”政之本，依照這種理念設(shè)計出來的制度，人的因素遠遠大于制度的因素，清明的統(tǒng)治者能夠為民做主，官員會有“當(dāng)不為民做主，不如回家賣紅薯”的使命感和責(zé)任感，昏庸的統(tǒng)治者則會視民如草芥，官員則可能在“三年清知府，十萬雪花銀”的誘惑前喪失基本的職業(yè)操守。

“民本”的主體是體現(xiàn)封建倫理道德的權(quán)力代表，主要指統(tǒng)治階級及為其服務(wù)的儒家知識分子。儒家知識分子站在統(tǒng)治階級的立場上，將符合封建倫理道德和君主統(tǒng)治的思想通過政治強力上升為國家意志，按照儒家的政治主張來管理人民，按照儒家的政治要求來改造人民，使其思想、言論、行為更加符合封建統(tǒng)治需要。在傳統(tǒng)民本行政價值觀下，“民”主體性地位喪失，附屬于行政系統(tǒng)而存在。

“民本”的客體是人民的思想、言論和行為。“民本”思想是以維護封建統(tǒng)治為前提的，是對人民的一種道德教化和政治約束。依照這種理念設(shè)計的制度，往往會推行愚民政策，強化等級觀念，用封建倫理綱?；煜说囊暵?，訓(xùn)導(dǎo)老百姓安分守己、安貧樂道、逆來順受，并使其思想、言論和行為符合統(tǒng)治者的要求。當(dāng)然，單靠倫理道德是解決不了人的物質(zhì)需求的，歷史上由于老百姓溫飽問題而引發(fā)的官逼民反實例比比皆是。因此，“民本”理念也必然會促使統(tǒng)治者關(guān)心民生、關(guān)注民生、改善民生，通過休養(yǎng)生息、輕徭薄賦、興修水利、制民之產(chǎn)等措施，緩和社會矛盾，鞏固政治統(tǒng)治，推動社會進步。

中國傳統(tǒng)民本行政價值觀的御民之術(shù)，主要表現(xiàn)在三個方面：貴民、愛民、信民。孟子的“民為貴，社翟次之，君為輕”[2]，深刻揭示了國君、政權(quán)、民眾三者之間的關(guān)系，君權(quán)只有得到人民的擁護才能得以鞏固，政權(quán)只有得到民眾的認可才能得以穩(wěn)固?！墩撜Z》中，論及“民”的內(nèi)容多達50多處，其中心觀點就是“仁”，“仁”的本質(zhì)就是“仁者愛人”，要求“視民如子”，時刻關(guān)心百姓疾苦，做到先天下之憂而憂，后天下之樂而樂?！懊袷虏豢删彙盵2]259，統(tǒng)治者順從民意，取信于民，不僅關(guān)乎到國家的穩(wěn)定安寧，更與國家的昌盛衰亡緊密相連，是決定人心向背的重要因素，是影響社會長治久安的重要條件。

（二）西方民主行政價值觀的目的性價值：人的自由

“民主”的主體是擁有民主權(quán)利的人民。人民是國家的主人，在國家事務(wù)中處于主人翁的地位，人民自覺行使民主權(quán)力，參與社會事務(wù)的管理。國家機關(guān)及其首長通過民主程序產(chǎn)生，其存在旨在切實保障人民的民主權(quán)力，維護社會秩序，增進民眾福祉。

“民主”的客體是民主權(quán)力及其運用，包括人民的民主思想、民主觀念、民主行為等具體內(nèi)容。民主的目標(biāo)在于使民主的主體正確認識和理解民主的內(nèi)涵，增強民主意識，自覺行使民主權(quán)力，提高民主能力，完善民主保障機制，人民正是通過民主途徑參與國家事務(wù)和公共事務(wù)的管理，實現(xiàn)其社會人的存在價值。

西方民主行政價值觀對人的自由的理解與追求，主要表現(xiàn)在三個方面：權(quán)力在民、人人平等、依法行政。隨著私有制的產(chǎn)生，人類為了使社會不至于在無序競爭中陷入混亂，會通過契約的方式，將部分權(quán)力讓渡出來，國家正是這種權(quán)力讓渡的最終產(chǎn)物。行政是國家意志的執(zhí)行，行政管理是政府行使公共權(quán)力管理公共事務(wù)的活動，公共權(quán)力來源于人民。平等是民主的精髓，承認人人具有相同的社會地位，具有相同的政治、經(jīng)濟權(quán)利，是民主的基本內(nèi)涵，具體到行政管理領(lǐng)域，就是公共權(quán)力的運行必須致力于擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，必須保障人民平等享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果的權(quán)利。法律面前人人平等，民主從來都是與法律聯(lián)系在一起的，在行政活動中，政府依法行政尤為重要，只有將政府及其公務(wù)人員的權(quán)力限制在法律范圍內(nèi)，才能防止公共權(quán)力的異化，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的配置才能在公平正義的軌道上前行。

三、中國民本行政價值觀與西方民主行政價值觀的融合

（一）融合的基礎(chǔ)：民本與民主的整體性特征

中國民本行政價值觀和西方民主行政價值觀都具有“一體兩翼”的整體性特征。民本行政價值觀以“君治”為體，“民為邦本”和重民利民為翼；民主行政價值觀以“民治”為體，“民有”和“民享”為翼。二者“體”雖相異，翼卻相通，具有融合的基礎(chǔ)。在“君治”之下，人民被排除在政治主體之外，導(dǎo)致中國傳統(tǒng)民本思想無法突破桎梏而邁向現(xiàn)代民主，政治主體性建構(gòu)是現(xiàn)代中國民主政治建設(shè)的關(guān)鍵。[3]這就意味著，中國民本行政價值觀和西方民主行政價值觀的融合，是當(dāng)代中國行政價值觀發(fā)展不可回避的重大問題。在這個變革的時代，我們應(yīng)該“尊重歷史（不僅是中國的歷史，而且是世界現(xiàn)代化的歷史、人類現(xiàn)代多種嘗試的歷史），尊重經(jīng)驗（杜威意義上的經(jīng)驗：主客體的交互作用），尊重現(xiàn)實（既不美化也不危言聳聽），潛心研究中國現(xiàn)實的價值問題”。[4]

民本根本區(qū)別于民主的關(guān)鍵點在于是否主張“民治”。在行政管理領(lǐng)域，“民治”并不等同于民主政治。西方現(xiàn)代民主政治不僅包括民治，還包括民所有和民享有。如果將“民治”看作是主體的話，“民有”、“民享”則是兩翼，這種一體兩翼的思想體系才是現(xiàn)代民主政治思想的全部。比較而言，中國傳統(tǒng)民本思想的“體”是君治，即君以民為本，為民做主，這是民本與民主的重大差異。當(dāng)然，君治也非中國傳統(tǒng)民本思想的全部，以民為本更強調(diào)道德層面的因素，即統(tǒng)治者要關(guān)心、愛護老百姓，因為國家的興旺發(fā)達、社會的長治久安離不開老百姓，這就必然會有重民利民的要求，構(gòu)成了民本思想的兩翼。

（二）融合的共同點：民本與民主的重民取向

重民思想是中國民本行政價值觀和西方民主行政價值觀的共同價值取向?！懊裰煤弥裰鶒簮褐?。”“堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木。”，當(dāng)然，人民的“進諫”和“誹謗”權(quán)利并不等同于人民擁有管理或統(tǒng)治國家的權(quán)力，比如，盡管孟子講民比君貴，但他也只能說“國人皆曰賢，然后察之，見賢焉，然后用之”，“國人皆曰可殺，然后察之，見可殺焉，然后殺之”[5]973、144，將“察”的權(quán)力交給了統(tǒng)治者。盡管人民被重視和人民當(dāng)家作主是有區(qū)別的，但回歸中國民本行政價值觀重視民意思想的本源，將其置于現(xiàn)代民主理論的框架之下審視，依然具有很強的現(xiàn)實意義。聽民意而不盲從是一種在長期歷史發(fā)展中所形成的政治智慧和行政藝術(shù)，是中國傳統(tǒng)行政文化的重要特征。

利民是重民思想的重要體現(xiàn)，更能直接體現(xiàn)民享精神。所謂利民即行政管理活動要有利于人民，“在中國古代，立君以利民始終是民本思想的主要理據(jù)。”[6]孔子主張“因民之所利而利之”，意即統(tǒng)治者要關(guān)注民眾的愿望和要求，要盡可能滿足民眾的利益需求。在農(nóng)業(yè)文明時期，人民最大的利益需求是農(nóng)業(yè)豐收，居有定所，安居樂業(yè)，因此，從孔子到孟子都告誡統(tǒng)治者要“使民以時”、“不違農(nóng)時”。統(tǒng)治者也會勵精圖治、勤政為民。在這里，民是被動而享，這種被動性當(dāng)然不完全符合現(xiàn)代民主思想中人是政治目的這一重要的價值維度。但是在君為政本、民為國本的二元體系下，君利與民利在一定程度上具有一致性，如邾文公說，“茍利于民，孤之利也。天生民而樹之君，以利之也。民既利矣，孤必與焉?！比嗣褡鳛檎文康牡膬r值在一定意義上還是有所體現(xiàn)。

（三）融合的趨勢：民本與民主的殊途同歸

中國傳統(tǒng)民本行政價值觀提供了探索民主行政的原始觀念形態(tài)，其重民、富民、教民等民生主張對當(dāng)代行政價值觀重構(gòu)據(jù)有重要的借鑒意義，但其獨裁、愚民、封閉等內(nèi)在缺陷又與當(dāng)代行政發(fā)展要求格格不入。西方民主行政價值觀民有、民治、民享等理念深刻影響著西方行政改革和發(fā)展，造就了西方行政文化包容、開放、民主、重規(guī)則等鮮明特色，但其政令不一、效率低下、僵化呆板等內(nèi)在缺陷也與當(dāng)代行政改革要求相悖。中國傳統(tǒng)民本行政價值觀和西方民主行政價值觀并不存在孰優(yōu)孰劣的分野，而是兩種不同社會經(jīng)濟形態(tài)下成長起來的文明成果，在全球化浪潮中，二者可以相互借鑒，相互融合，揚長避短，和諧共存，殊途同歸，共同推動人類社會發(fā)展。在民主化進程中，很有必要將中國民本行政價值觀的精髓進行現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，將西方民主行政價值觀的精華進行中國轉(zhuǎn)化，使其在當(dāng)代中國的沃土上成長壯大。

中國民本行政價值觀與西方民主行政價值觀的融合，當(dāng)代中國行政價值觀的重構(gòu)與發(fā)展，應(yīng)該重點關(guān)注以下五個基本問題。

一是增強“公仆”意識。“官本位”意識是中國傳統(tǒng)行政價值觀的重要特征，也是當(dāng)代中國行政價值觀重構(gòu)迫切需要解決的客觀問題。政府及其公務(wù)人員應(yīng)該摒除“官本位”思想，增強“公仆”意識、服務(wù)意識、責(zé)任意識、效率意識，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認公民在行政活動中的主體地位，積極推進公民參與行政活動。

二是正確履行政府職能。簡政放權(quán)是當(dāng)今世界行政改革和發(fā)展的基本趨勢。政府的基本職能是對經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準等的制定和實施，是對市場活動的監(jiān)管，是擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給。在民主社會，政府必須是“有限政府”，必須讓更多的權(quán)力回歸社會。因此，“深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，”是黨的十八屆三中全會為行政改革確定的基本方向。

三是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。正確履行政府職能必須深化機構(gòu)改革。政府組織機構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力運行機制，關(guān)系到行政活動的實效，是行政改革和發(fā)展不可回避的重要問題。因此，“優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。嚴格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致，”是黨的十八屆三中全會為行政改革確定的重要任務(wù)。

四是堅持依法行政。民主與法治是相伴相生的，民主行政需要以法律為基本依據(jù)，惟有將人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?，政府及其公?wù)人員的行為才能被嚴格限制在法律的范圍內(nèi)，公共權(quán)力的行使才能朝公平正義的方向進行，民眾的參與以及民眾的根本利益才能得到有效保障。

五是擴大公民參與。重視人民當(dāng)家作主管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利，擴大公民的有效政治參與，是民主政治的必然要求。政府及其公務(wù)人員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的實效。政府應(yīng)該加強公民參與的宣傳、擴大公民參與的渠道、提高公民參與的能力、完善公民參與的機制，讓更多人參與社會公共事務(wù)管理。實現(xiàn)公眾的有效參與，特別需要加強政務(wù)信息公開，加強政府與人民的互動，提高公共決策的民主化、科學(xué)化水平。

基金項目：本文是教育部人文社會科學(xué)研究項目“轉(zhuǎn)型期公共決策利益整合機制優(yōu)化研究”（項目編號：12YJC810019）、湖南省科技計劃項目“西方行政價值觀的發(fā)展邏輯與中國行政價值體系創(chuàng)新研究”（項目編號：2012WK3034）、湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“轉(zhuǎn)型期公共決策公民利益整合機制重塑研究”（項目編號：12YBB244）、湘潭大學(xué)人文社會科學(xué)研究基地開放課題“文化演進視角中的行政學(xué)發(fā)展邏輯研究”（項目編號：12gg010）研究成果。

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