摘 要 當(dāng)前，我國處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期。積極穩(wěn)妥地解決好社會建設(shè)中的突出問題，迫切需要我們圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系來推動、促進(jìn)和保障。本文主要針對社會組織在監(jiān)管中存在的弊端，從行政體制方面進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的解決措施，以加快推進(jìn)現(xiàn)代化社會組織體制的建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 社會組織行政體制監(jiān)管

黨的十八大報告明確提出，要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。這個新提法表明了對社會組織的管理理念和定位有了新取向：以政社分開為前提，以權(quán)責(zé)明確為基礎(chǔ)，以依法自治為目標(biāo)。當(dāng)下現(xiàn)代社會組織體制的發(fā)展，不僅是“社會組織”個體的改革與發(fā)展，也是整個社會“組織體制”的改革與發(fā)展。而社會組織監(jiān)管問題作為其中重要的一環(huán)更應(yīng)該引起高度的重視。只有認(rèn)真分析當(dāng)前社會組織監(jiān)管中存在的問題，找出合理的應(yīng)對之策，才能有助于現(xiàn)代社會組織體制的構(gòu)建。

一、我國社會組織及其監(jiān)管問題概述

所謂社會組織主要是指介于國家、家庭和企業(yè)之間的中間領(lǐng)域，它獨立于國家，但享有相對于國家的自主性，它是由中國旨在保護(hù)和促進(jìn)自身利益或價值的社會成員自愿結(jié)合而形成的組織或機構(gòu)，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織、利益集團(tuán)等，又被稱為“第三部門”（The Third Sector）或“非營利組織”（NPO）。

在社會組織的運行過程中，離不開合理有效的監(jiān)管。我國社會組織監(jiān)管體制的主要內(nèi)容主要有： 雙重管理體制、限制分支原則和非競爭性原則以及稅收優(yōu)惠制度等。其監(jiān)管理念也在逐步發(fā)展：（1）改革開放前，我國社會組織管理體制以“分級登記”為主要特征，社會組織呈現(xiàn)出“無序發(fā)展”的局面，從而引起一定程度的社會混亂；（2）黨在十八大報告中明確提出，要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。

二、我國社會組織中的行政體制監(jiān)管弊端

對于我國現(xiàn)行社會組織的行政體制，最主要的就是“雙重管理體制”，其使用的是分級管理、限制競爭的原則。然而，在實際運行中，經(jīng)常出現(xiàn)兩個部門對社會組織監(jiān)管不到位等問題，過度的行政干預(yù)又會削弱社會組織的自主治理性。

這一行政體制存在的弊端主要表現(xiàn)在三個方面：（1）人事安排混亂。在實踐中，大量政府工作人員在社會組織內(nèi)部任職或兼職，或者由社會組織提名，最終由業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)任命。甚至與有個別官辦背景濃厚的社會組織，竟然成了安置政府退休領(lǐng)導(dǎo)干部們的后花園。（2）資金提供單一。政府長期以來對社會組織都實行單一的財政撥款和補貼。在由政府提供的財政撥款中，一般補貼和會費收入占了社會組織收入來源的一大半以上，而其中的營業(yè)性收入僅占總收入的極小一部分。業(yè)務(wù)主管部門通過資金提供這一方式掌握著對社會組織事實上的行政指揮權(quán)，繼而牢牢控制了社會組織。（3）監(jiān)管責(zé)任推諉而且監(jiān)管內(nèi)容重復(fù)。雙重管理本身便成為分散和規(guī)避責(zé)任的制度安排，無論是給予批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)都是由兩個不同的監(jiān)督管理部門共同負(fù)責(zé)。但另一方面，登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位在申請登記的審查、年度檢查、違反有關(guān)條例規(guī)定的查處等方面卻都會進(jìn)行重復(fù)工作。

三、改革社會組織監(jiān)管弊端的相應(yīng)對策

現(xiàn)行社會組織雙重管理體制是控制取向型管理。隨著社會組織法律框架的逐步完善，社會組織的行政監(jiān)管體制也要慢慢完善。現(xiàn)代社會組織體制應(yīng)該改革雙重管理體制，這才是應(yīng)對當(dāng)前社會組織發(fā)展困境的出路。

從縱向上看，應(yīng)在現(xiàn)有“雙重管理”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“培育與監(jiān)管”的適當(dāng)分開：在強化登記管理機關(guān)的監(jiān)管職責(zé)的同時弱化業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管職責(zé)；既要強化業(yè)務(wù)主管單位的培育扶持職責(zé)，又應(yīng)該弱化登記管理機關(guān)的培育扶持職責(zé)。具體來說，一是要提高登記管理部門的行政級別，即在國務(wù)院直屬職能部門中增設(shè)社會組織管理局，把它作為擁有行政執(zhí)法權(quán)的唯一主體，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對社會組織各方面的監(jiān)管。二是要構(gòu)建以登記管理機關(guān)為核心的社會組織監(jiān)管體系，其中包括制定社會公眾參與社會組織監(jiān)督等方面的制度、有關(guān)社會公眾監(jiān)督的保護(hù)制度、行業(yè)組織培養(yǎng)和參與社會組織評估的制度、社會組織自律和信息披露方面的制度、投訴受理和舉報調(diào)查方面的制度等。三是制定登記管理機關(guān)依法行政和責(zé)任追究的制度，其中包括行政審批和行政執(zhí)法程序設(shè)計的監(jiān)管制度、社會組織對登記管理機關(guān)工作人員的舉報調(diào)查制度、干擾社會組織正常運作的責(zé)任追究制度和登記管理機關(guān)對推動社會組織發(fā)展方面政績考核的制度。

從橫向上看，可以依據(jù)社會組織不同的類型選擇不同的管理方式。社會組織分類方式有很多，比如社會組織的性質(zhì)、社會組織的公共性、活動的領(lǐng)域、社會組織的規(guī)模、社會組織的法律形式等，都是考量的具體因素。我國社會組織多樣龐雜，他們與政府的關(guān)系也有很大的差異。從政府角度來說，對社會組織究竟是傾向于控制還是合作，一個重要的考量因素就是社會組織的類型。只有做到這樣，才可以在監(jiān)管過程中做到有的放矢。特別是對那些活躍在環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、基礎(chǔ)教育、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等領(lǐng)域的公益服務(wù)性組織，這種社會組織能夠有效承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變所置換和外溢出的公共服務(wù)職能，因此可以實行單一主管制，即與原來的業(yè)務(wù)主管單位脫鉤，劃歸民政部門統(tǒng)一管理。

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