摘 要 隨著國際形勢的變更，國際社會對聯(lián)合國改革的呼聲不斷高漲，首當其沖的是對其決策機構安全理事會的改革，本文試圖從一種理性的角度而非理想愿景出發(fā)，來審視安理會的作用，客觀評析安理會從設立以來在不同領域發(fā)揮的功能，對改革安理會的呼吁作出理性的思考。

關鍵詞 安理會 作用評估 改革困境

一、 安理會評估上夢想與現(xiàn)實的脫節(jié)

“聯(lián)合國有負盛名；它是在偽裝之下謀求權力政治的工具；聯(lián)合國只說不做……”成為聯(lián)合國在大眾眼中的形象，與《聯(lián)合國憲章》所賦予的職能不相匹配，更是人們用來評估其職能的標準。自1945年創(chuàng)設以來，聯(lián)合國作為綜合能力最強、影響力最寬泛的國際組織，一直充當著填補世界人民無限需求的圣斗士角色，安理會作為聯(lián)合國最為重要的機構，享有《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的維持國際和平與安全的重大權力職能，自然被國際社會寄予無限厚望，因而一些人在評判聯(lián)合國的職能時，潛意識里將其假想成世界政府，而將其安理會假想成世界政府的執(zhí)行機關，把《聯(lián)合國憲章》錯誤類比為一個國家的憲法。所以用世界政府的標準來評價聯(lián)合國；或者至少把它視為用來完全消除諸如戰(zhàn)爭、恐怖主義等國際生活瘟疫的強有力手段。這種預期在聯(lián)合國設立之初就已存在，時至今日，仍有人以理想主義的視角看待這個組織，認為它理應比國家更富理性、更公正和具有更高的道德水平，尤其是因為它倡導的諸如人權、國際和平與安全、不使用武力等原則，更加劇了人們對聯(lián)合國及其安理會的理想預期。

我們不能用衡量國家政府的標準來衡量一個政府間的國際組織，無論它是全球性的還是區(qū)域性的，畢竟它的決策和執(zhí)行能力是有限的，它缺少確定的疆域，缺少居民，亦沒有與國家類似的政治組織，它的運行總是依靠那些無法控制的政府和其他政治實體。正如美國前國務卿迪安·臘斯克所言，聯(lián)合國是一個“其成員謀求各自所認為的國家利益”的政治機構。1離開國家政府的同意，聯(lián)合國將難以行動。由此，對于聯(lián)合國及其安理會的評價不能簡單歸于任何一種單一的原因。

二、安理會的作用理性評析

（一） 安理會否決權制度的利弊

否決權體制給予5個國家特權，這勢必要引起爭議的。迅速崛起的德日兩國及廣大發(fā)展中國家因該制度的歷史局限性而大加斥責，隨著國際力量的對比變化，其歷史局限性越來越受到質疑和反對；大國濫用否決權的事例亦不勝枚舉，美蘇兩國從冷戰(zhàn)到爭奪霸權，對對方提出的議案更是動輒使用否決權，致使安理會制度形同虛設。

否決權亦有優(yōu)點。無論如何它把主要的大國保持聯(lián)絡在聯(lián)合國的框架之內，否者這些大國首先可能不加入聯(lián)合國或者拋棄聯(lián)合國，聯(lián)合國推行的國際法制度很大程度上是公平、秩序、理性的， 安理會制度使得各大國各司其職并且在達成一致意見的情況下齊心協(xié)力；作為唯一有強制力和執(zhí)行力的機構，它可能使聯(lián)合國免于惡化其成員間的沖突，大國一致和非常任理事國多數(shù)贊同的雙重否決制度還可以使聯(lián)合國免于參與具有分歧或者不可能完成的任務；它培養(yǎng)了五個常任理事國的責任感及其相互協(xié)調的習慣；它減少了權力政治與《聯(lián)合國憲章》之間出現(xiàn)嚴重分歧的風險；它使得國際法院的裁判有執(zhí)行的可能；它一定程度上踐行了維護國際和平安全、維護世界人權的諾言……簡言之，否決權是聯(lián)合國之所以比國聯(lián)成功的一大法寶，也是其比之其他國際組織更優(yōu)越的因素之一。

（二）打擊恐怖主義

“911”事件以后，安理會通過認可“單獨或集體自衛(wèi)的固有權利”，同意國家或者國家集團使用武力對付恐怖主義及其庇佑恐怖主義的國家。這一舉措彌補了《聯(lián)合國憲章》體系僅適用于國家行為體的缺憾，這種對自衛(wèi)權的新解釋代表了在某些條件下使用武力可以視作正當行為，不得不說是安理會頗具智慧的突破。但這種對自衛(wèi)權的智慧性解釋，也為某些國家借助打擊恐怖主義的名義來打壓其他國家提供了合理且爭議的噱頭，很多學者會引用2003年美國以伊拉克境內藏有大規(guī)模殺傷性武器為由，而出兵攻打伊拉克的事件，來質疑安理會對授予國家武力對付恐怖主義權力的合理性。

筆者認為在看待安理會的作用時，不能孤立于國際關系中的其他方面?！堵?lián)合國憲章》規(guī)定的富有智慧的部分就是把聯(lián)合國融入一個更加廣泛的國際體系結構之中，安理會作為聯(lián)合國這一國際組織的機構之一，自然不能割裂于國際關系，美國超級大國的地位和影響力涵蓋當今世界的大多數(shù)國家，聯(lián)合國作為國際組織也不可避免的受到大國勢力或多或少的牽制。我們考慮的是安理會授權成員國武力對抗恐怖主義這一制度本身的智慧與缺陷，至于制度在操作過程中受到這樣那樣的歪曲，不能單一的歸罪與安理會自身，國際關系等諸多因素都必須考慮其中。

不得不承認的是，安理會作為國際組織的機構之一，在呼吁國際社會反對恐怖主義，要求各個國家對恐怖主義的打擊責任，引領全世界關注恐怖主義，遵守國際人權規(guī)定方面確實發(fā)揮了不可替代的作用，但安理會作為聯(lián)合國唯一具有強制力和執(zhí)行力的機構，在處理個案恐怖主義時的確有拖拉無力之嫌，理性客觀的評析安理會的成敗得失，是建立更完善的安理會制度的基點。

（三）授權的武力使用

盡管如上所述，安理會在面對恐怖主義和國家入侵時能夠在聲明和法律層面快速、果斷地作出回應，但面臨需要使用大規(guī)模使用軍力的情況時，安理會便不能馬上采取有力的軍事行動，或者少不能滿足《憲章》軍事條款之規(guī)定，其處理此類事件的方法主要是通過授權各個成員國、各區(qū)域性組織使用武力，如授權美國中央指揮部計劃實施沙漠風暴行動等。通過此種方式來發(fā)揮作用是非常繁瑣且不可靠的，安理會授權而軍隊仍由國家指揮的制度安排，對安理會作用的直接發(fā)揮必然造成阻礙。

但這一安排也有一些優(yōu)點。首先對聯(lián)合國而言，過于直接的接入到軍事力量的管理中存在很大的風險，因為一旦發(fā)生錯誤，對這個國際組織來說將會帶來惡劣的影響，甚至可能危及到它的普遍影響力甚至存亡，而發(fā)生錯誤在軍事行動中又是不可避免的。其次，軍事行動需求情報的精確收集、行動的縝密部署、以及情報收集和行動展開之間的密切聯(lián)系，這就要求一個穩(wěn)步運轉的決策機構，以及極富協(xié)作能力和危險任務執(zhí)行能力經驗軍隊。這些要求更可能通過配備軍隊武裝和軍事機構的國家來實現(xiàn)。而不是僅僅依托于能力有限的國際組織的某一機構來完成。最后，通過授權國家武力使用，可以為成員國提供更多的合作機會和空間，培養(yǎng)成員國的使命感和國際責任意識，是各個國家在聯(lián)合國框架體系下發(fā)揮作用。

（四）制裁

制裁是安理會在《聯(lián)合國憲章》第七章之下，用來應對威脅國際和平行為和沖突的另一個重要的工具。與維和以及人道主義干涉不同，安理會的制裁措施得到了國際社會的普遍支持。安理會曾先后對羅的西亞、入侵科威特的伊拉克、塞爾維亞以及黑山共和國使用經濟手段的制裁；對南非、索馬里、利比里亞、海地、阿富汗、伊朗、朝鮮等國實行武器禁運的制裁措施；對利比亞動蕩局勢作出凍結其領導人及相關人員的海外資產、在其境內實行武器禁運的1970號決議，以及隨之而來的在利比亞設置禁飛區(qū)、要求有關國家采取一切必要措施保護利比亞平民和住區(qū)免受武裝暴力襲擊的1973號決議。

我們很難評估這些制裁的影響，但從安理會對利比亞的制裁過程中不難看出，制裁手段逐步多樣化，并呈現(xiàn)了新的發(fā)展態(tài)勢。針對利比亞的制裁決議，體現(xiàn)了安理會制裁制度近年來的發(fā)展趨勢，如安理會認定威脅國際和平與安全的因素越來越多；安理會制裁對象越來越精準；增加對制裁措施的審查制度；這些措施使得聯(lián)合國制裁制度更為完善。但也由此引發(fā)了新的問題：首先，安理會通過的1973號決議，“認定阿拉伯利比亞民眾國局勢繼續(xù)對國際和平與安全構成威脅”，從而直接援引《憲章》第七章采取行動。但是由于對和平之威脅因素眾多，且程度各異，如何認定“和平之威脅”在國際法規(guī)則中并無明確的規(guī)定。認定“對和平之威脅”是安理會獨有的權力，且一旦認定便為終局認定，當事國無任何可救濟之方法。安理會是否會在不存在此種威脅的情況下仍武斷地判定存在對國際和平與安全的威脅，而對國家采取措施而使該國飽受磨難？其次安理會對利比亞問題通國的1973號決議規(guī)定聯(lián)合國會員國可以采取“一切必要措施”保護平民。另外，安理會授權區(qū)域性組織也可以采取“一切必要措施”來執(zhí)行安理會決議，這也就是說一國可以使用武力來保護他國平民，區(qū)域性組織也可使用武力來執(zhí)行安理會決議而對他國平民進行保護。但是安理會這樣的授權決議否干涉了他國內政，是否給區(qū)域性的軍事集團干涉他國內政以可乘之機，這也是值得我們思考的。

三、安理會改革的困境分析

一個國際組織及其決策機構在新的形勢下作出改革以適應新的形勢要求可以說是自然而然的，但問題的關鍵在于，如何理性的設置一種既不會削弱業(yè)已建立的國際法治秩序，又能夠避免以上討論的弊端出現(xiàn)的改革方案，并且國際社會就此方案達成一致意見呢？可以說安理會改革絕非易事，存在諸多的阻力和困境。

為首的阻力便是《聯(lián)合國憲章》自身設定的規(guī)則問題，其108條規(guī)定，所有修正案必須被聯(lián)合國大會三分之二的成員國采納；必須符合各自的憲法程序；必須被聯(lián)合國大會三分之二的成員國批準，包括安全理事會的常任理事國的批準。換句話說，常任理事國中任何一個國家都有權否定這樣的修正案，讓五大常人理事國自批準同意對自己不利的議案，折損己國的權力，這幾乎是不可實現(xiàn)的。

其次，雖然諸多推進聯(lián)合國改革的力量在不懈努力，但對于如何改革、改革措施以及改成什么樣子，各勢力之間紛爭不斷，歧義嚴重。日德等綜合國力強大的國家要求加入安理會常任理事國，目的是謀求聯(lián)合國的大股東地位；聯(lián)合國淪落為霸權主義和帝國主義的扳手，而不再是窮弱者們的保護傘，是發(fā)展中國家詬病聯(lián)合國的主要理由；而一些發(fā)達國家則抱怨聯(lián)合國被發(fā)展中國家所劫持，因為發(fā)展中國家的壯大和第三世界的崛起確實使得聯(lián)合國在大會的多數(shù)票上往往倚重與廣大發(fā)展中國家。改革派中間也可謂矛盾重重。

加之大國守舊派為維護自己固有的利益勢必強勢阻撓，制度的“慣性”使得改革一種制度的成本遠比制度維持的成本要的大， 都是我們呼吁改革時不得不理性考慮的因素。

四、結語

安全理事會擁有依《憲章》第七章為維護國際和平與安全，直接采取軍事行動或非軍事制裁的權力。對如此之高的權力加以辯論和批判也是自然而然的。但正是針對如此大的權力，改革才更需審慎?？梢哉f國際和平的武器掌握在安理會的手中，已存的機制和事實表明安理會盡管存在這樣那樣的缺陷，但終不會隨意扣動扳機動擾國際和平局勢。假如改革最終觸動安理會機制及其成員結構，等于說將這一武器交由他手，對國際和平局勢是禍是福無人知曉，這種不確定性的改革后果不得不讓我們顧慮。

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[2] 有關拿國家憲法（尤其是美國憲法）類比《聯(lián)合國憲章》的失當分析.

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（作者單位：昆明理工大學法學院）