摘 要 本文通過分析目前預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的缺位和部門支出不透明的表現(xiàn)，提出了充分發(fā)揮財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)，信息化、網(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制的思路，最后針對(duì)如何健全和完善監(jiān)督機(jī)制提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 現(xiàn)代化支付系統(tǒng) 國庫監(jiān)督職能作用

財(cái)政支出總量和結(jié)構(gòu)安排，具體直觀的體現(xiàn)著黨的方針政策，反映著政府活動(dòng)的范圍和內(nèi)容。因此進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金分配使用的公平性、公正性、公開性，不斷提高財(cái)政支出活動(dòng)的透明度，就顯得尤為重要。要達(dá)到政府支出透明化，就要全面實(shí)行財(cái)政支出管理體制改革，具體包括改革預(yù)算編制方法、建立國庫集中支付制度、推進(jìn)政府采購制度三部分內(nèi)容。我市自2002年開始，以建立現(xiàn)代財(cái)政支出管理體制改革為目標(biāo)，積極推行了國庫集中支付制度，經(jīng)過幾年的實(shí)踐，體系逐步完善，業(yè)務(wù)流程及支付程序日趨規(guī)范，但隨著改革的不斷深入，在財(cái)政支出管理上仍暴露來出一些問題。

一、目前預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的缺位和部門支出不透明的表現(xiàn)

從目前財(cái)政支出管理工作實(shí)際狀況來看，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的“缺位”現(xiàn)象客觀存在，主要表現(xiàn)為：監(jiān)管效率低，不能很好的發(fā)揮預(yù)警作用，一是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管多為事后監(jiān)督、事后檢查，不能在違規(guī)支出發(fā)生前予以控制；二是缺乏具有綜合素質(zhì)的監(jiān)管人員，對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)利用不足，不能有效地處理越來越多的監(jiān)督任務(wù)；三是一直偏重于監(jiān)督財(cái)政資金使用是否違規(guī)，忽視監(jiān)督財(cái)政資金的使用效益，使得難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的低效問題。其次，在組織開展資金監(jiān)督查檢過程中，以單純查處違法違規(guī)行為和增加財(cái)政收入作為重要工作目標(biāo)，而對(duì)如何利用監(jiān)督手段來改進(jìn)財(cái)政管理工作重視程度不夠。

由于監(jiān)督乏力，加之各部門單位的利益趨使，出現(xiàn)了一些與財(cái)政支出管理初衷相違背的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為以下四種：

表現(xiàn)之一：違規(guī)將財(cái)政資金轉(zhuǎn)撥到實(shí)有資金賬戶。實(shí)行國庫集中支付制度改革后，為預(yù)算單位開設(shè)了零余額賬戶，但在實(shí)際操作中由于往來款項(xiàng)、銀行貸款、經(jīng)營收支等核算的需要，預(yù)算單位原實(shí)有資金賬戶難以完全取消，形成新老賬戶并存的局面。這種賬戶管理上的“雙軌制”，既增加了財(cái)政部門管理預(yù)算單位賬戶的難度，也為預(yù)算單位通過零余額賬戶向其它賬戶轉(zhuǎn)移資金提供了方便。

表現(xiàn)之二：違規(guī)改變財(cái)政資金的用途或使用性質(zhì)。預(yù)算單位拆借、擠占和挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重，部門預(yù)算編制形同虛設(shè)。

表現(xiàn)之三：違反規(guī)定不進(jìn)行政府采購項(xiàng)目支付程序。國庫集中支付管理辦法中規(guī)定，屬于政府采購的資金支付，應(yīng)實(shí)行財(cái)政直接支付方式，由財(cái)政部門審核相關(guān)采購手續(xù)無誤后，將款項(xiàng)直達(dá)供應(yīng)商。

表現(xiàn)之四：支款用途表述不清。有些資金支付了，但是未標(biāo)明用途，比如有些標(biāo)的是應(yīng)付款，付出去了，但是干什么卻不說，這就是以往容易形成違規(guī)違紀(jì)和可能被非法侵占的問題資金根源。

可見，財(cái)政管理中“重分配、輕管理”的思想仍然存在，不論是財(cái)政部門，還是主管部門，都注重預(yù)算指標(biāo)的管理，監(jiān)督就明顯松懈了。雖然也一再強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)資金使用管理，但無論是從資金的操作規(guī)范性，還是從資金的實(shí)際效果來看，都不盡人意，每年都會(huì)發(fā)生大量財(cái)政資金違規(guī)使用等一系列問題。另外，財(cái)政資金跟蹤問效的問題之所有沒有很好解決，不僅是觀念問題，更重要的還有一個(gè)手段問題。所以，要利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，加快構(gòu)建國庫監(jiān)督機(jī)制，保證資金運(yùn)行安全、規(guī)范、有效。

二、以現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為基礎(chǔ)構(gòu)建國庫監(jiān)督新機(jī)制

按照國際通行做法，財(cái)政國庫管理職能應(yīng)當(dāng)包括收支運(yùn)行、分析預(yù)測(cè)、科學(xué)理財(cái)三個(gè)方面。財(cái)政國庫職能以及國庫集中支付改革的特點(diǎn)決定了要求加強(qiáng)財(cái)政資金支付的監(jiān)督管理，堵塞資金支付的漏洞，防范資金支付的風(fēng)險(xiǎn)，從支付的源頭上制止和防范違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

以先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為代表的國庫集中支付系統(tǒng)的建立，使得小到一筆100元的打印費(fèi)，大到上萬元的會(huì)議費(fèi)，以及政府集中采購的汽車、手提電腦、相機(jī)，花了多少錢，是現(xiàn)金支付還是轉(zhuǎn)賬支付，一目了然，甚至各單位接待上級(jí)或兄弟單位檢查、調(diào)研的餐費(fèi)都一清二楚。監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包含實(shí)時(shí)監(jiān)控、智能預(yù)警、流程督辦、綜合查詢四方面功能。

一是實(shí)時(shí)監(jiān)控。對(duì)財(cái)政資金支付活動(dòng)進(jìn)行全過程跟蹤，對(duì)每一筆資金的支付情況，如：誰支付、付多少、從什么賬戶付、付的什么款、收款人是誰、收款人銀行等信息進(jìn)行逐條反映和記錄。

二是智能預(yù)警。按照設(shè)定的預(yù)警規(guī)則，對(duì)涉嫌違規(guī)的財(cái)政資金支付活動(dòng)自動(dòng)報(bào)警。如：建立受控銀行賬戶列表，財(cái)政部門將預(yù)算單位保留的實(shí)有資金賬戶以及需監(jiān)控的其它賬戶全部輸入受控銀行賬戶列表，一旦有向列表內(nèi)受控賬戶劃轉(zhuǎn)資金的支付活動(dòng)出現(xiàn)，系統(tǒng)能自動(dòng)報(bào)警，并凍結(jié)該筆支付數(shù)據(jù)。還有對(duì)從零余額賬戶提取大額現(xiàn)金或高頻率提取現(xiàn)金等違規(guī)行為，均可通過設(shè)定相關(guān)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)提前預(yù)警。

三是流程督辦。按照預(yù)制的監(jiān)控規(guī)則，自動(dòng)的發(fā)現(xiàn)財(cái)政內(nèi)部、銀行和單位等業(yè)務(wù)流程崗位上出現(xiàn)的停滯數(shù)據(jù)。如：指標(biāo)環(huán)節(jié)的指標(biāo)長時(shí)間未審核、未下達(dá)；計(jì)劃環(huán)節(jié)的批復(fù)授權(quán)支付計(jì)劃后額度通知書未發(fā)送，預(yù)算單位長時(shí)間未下載計(jì)劃批復(fù)數(shù)據(jù)；以及支付環(huán)節(jié)的清算銀行未發(fā)送清算回單等。系統(tǒng)捕獲到需要督辦的數(shù)據(jù)后，在支付系統(tǒng)內(nèi)以醒目的標(biāo)識(shí)通知相關(guān)人員。

四是綜合查詢。提供財(cái)政資金支付信息的復(fù)合條件查詢和匯總功能，不僅反映單筆支付活動(dòng)的詳細(xì)記錄，而且可以從總體上反映一個(gè)部門或一個(gè)單位在一定時(shí)期內(nèi)各類財(cái)政資金的流向和具體活動(dòng)情況，為宏觀反映財(cái)政資金的支付動(dòng)態(tài)提供基礎(chǔ)。此外通過各種重要分析表格，多角度、多層次地反映財(cái)政資金支付情況。

三、發(fā)揮現(xiàn)代國庫監(jiān)督職能的意義和作用

有利于推動(dòng)國庫集中支付改革。根據(jù)財(cái)政學(xué)中“委托-代理”理論和信息不對(duì)稱理論，在國庫集中支付改革過程中，如果存在信息不對(duì)稱，行為各方就會(huì)存在博弈可能，如：當(dāng)改革進(jìn)行的利益調(diào)整不利于代理人（預(yù)算單位和代理銀行）時(shí)，他們就會(huì)缺乏有效執(zhí)行政策的積極性，把執(zhí)行中出現(xiàn)的問題推給委托人（財(cái)政部門），指責(zé)政策的不完備，或是從事低風(fēng)險(xiǎn)的違規(guī)行為。當(dāng)前改革中，單位新老賬戶并存、授權(quán)支付方式支付金額大等原因都可能形成信息不對(duì)稱，產(chǎn)生博弈可能。為了保證財(cái)政資金安全高效運(yùn)行，保證各方不偏離既定目標(biāo)，有必要發(fā)揮國庫監(jiān)督機(jī)制，為國庫集中支付改革提供有力保障。

有利于提高財(cái)政支出管理水平。傳統(tǒng)的財(cái)政國庫管理制度下，預(yù)算執(zhí)行過程不能有效監(jiān)控，難以防止資金使用中的違法違紀(jì)問題。預(yù)算執(zhí)行透明度不高，無法為財(cái)政管理和宏觀調(diào)控提供完整、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息。以國庫集中支付系統(tǒng)為基礎(chǔ)的監(jiān)督機(jī)制，能夠運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)全過程監(jiān)測(cè)資金的支付活動(dòng)，如果有預(yù)算單位把資金往不應(yīng)該轉(zhuǎn)的地方轉(zhuǎn)，財(cái)政部門能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，一旦發(fā)現(xiàn)問題和疑點(diǎn)，能夠迅速進(jìn)行核查。預(yù)算執(zhí)行控制實(shí)現(xiàn)了從事后查賬到事前和事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度提高，監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)，有效保障了財(cái)政資金按預(yù)算、按用款計(jì)劃、按項(xiàng)目進(jìn)度和規(guī)定程序辦理，提高了預(yù)算執(zhí)行效率。

有利于充分發(fā)揮財(cái)政國庫部門職責(zé)。我國財(cái)政國庫管理職能體系，包括代表政府預(yù)算執(zhí)行、反饋分析預(yù)算執(zhí)行信息、安全有效管理國庫現(xiàn)金和政府債券等一系列管理職能。加強(qiáng)國庫監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行過程的控制，本身就是財(cái)政國庫部門的主要職責(zé)之一。財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)也曾提出“預(yù)算執(zhí)行管理的效率和監(jiān)控水平進(jìn)一步提高”要求“以國庫集中支付新機(jī)制為基礎(chǔ)的預(yù)算執(zhí)行管理業(yè)務(wù)，在保證資金運(yùn)行安全的前提下，重點(diǎn)提高運(yùn)行效率和監(jiān)控水平”。

有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理與財(cái)政監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。傳統(tǒng)模式下，財(cái)政支出管理與財(cái)政監(jiān)督分離，導(dǎo)致財(cái)政支出管理部門沒有辦法去監(jiān)督資金用的合法性，財(cái)政監(jiān)督部門因涉及不到財(cái)政支出業(yè)務(wù)，也無法保證財(cái)政支出監(jiān)督的有效性，即使進(jìn)行監(jiān)督也是事后的監(jiān)督，很難做到事前或事中的監(jiān)督。新的國庫監(jiān)督機(jī)制能夠革除傳統(tǒng)模式的弊端，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金支出的事前、事中動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督管理關(guān)口前移，確保財(cái)政資金的安全完整和有效使用。

有利于促進(jìn)財(cái)政內(nèi)部工作效率的提升。國庫監(jiān)督職能中的業(yè)務(wù)流程督辦機(jī)制，有效的控制了財(cái)政內(nèi)部崗位業(yè)務(wù)辦結(jié)時(shí)間，通過提示和提醒等方式，督促相關(guān)崗位人員，在時(shí)限內(nèi)辦結(jié)業(yè)務(wù)。同時(shí)通過信息網(wǎng)絡(luò)，也可讓預(yù)算單位了解財(cái)政內(nèi)部的工作流程。讓預(yù)算單位監(jiān)督財(cái)政各崗位的業(yè)務(wù)辦理，是財(cái)政政務(wù)公開的具體表現(xiàn)，一筆業(yè)務(wù)，有那幾個(gè)審批環(huán)節(jié)，目前滯留在那個(gè)環(huán)節(jié)，找那個(gè)業(yè)務(wù)科室，那一位經(jīng)辦人員，一目了然。

此外，國庫監(jiān)督機(jī)制對(duì)有著違規(guī)意圖的單位和個(gè)人形成了巨大的威懾力，可以有效預(yù)防和減少資金違規(guī)支付問題，促進(jìn)預(yù)算單位提高財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算水平等方面起到積極作用。

四、健全和完善國庫監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)建議

在企業(yè)財(cái)務(wù)管理上有這樣一個(gè)理念，“減少費(fèi)用就是增加利潤”，同理，在財(cái)政管理上也應(yīng)該有“減少支出就是擴(kuò)大財(cái)源”的概念?，F(xiàn)對(duì)如何健全和完善國庫監(jiān)督機(jī)制提出如下建議：

1、轉(zhuǎn)變觀念，提高對(duì)國庫監(jiān)督職能重要性的認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)國庫集中支付資金的監(jiān)控，可以強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督和會(huì)計(jì)核算，減少不合理支出，達(dá)到提高財(cái)政資金支出效率，彌補(bǔ)國庫集中支付制度不足的目的。在國庫集中支付制度改革過程中，隨著改革按“橫向到邊、縱向到底”的思路全面推進(jìn)，不能以犧牲資金安全性和有效性為代價(jià)，換來改革工作的業(yè)績。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在思想上要高度重視和支持監(jiān)督機(jī)制的建立。

2、明確主體，建立健全內(nèi)部崗位職責(zé)。審核、支付、監(jiān)督是財(cái)政國庫部門固有的職能。作為財(cái)政資金支付監(jiān)控主體，財(cái)政國庫部門應(yīng)該建立健全監(jiān)控崗位，合理崗位分工，明確崗位職責(zé)。目前我市還沒有設(shè)置專職崗位負(fù)責(zé)資金支付監(jiān)控工作，但隨著國庫集中支付制度改革的不斷推進(jìn)，應(yīng)盡快選擇既懂財(cái)政國庫業(yè)務(wù)知識(shí)又懂得計(jì)算機(jī)技術(shù)的綜合知識(shí)人才來負(fù)責(zé)資金監(jiān)督。

3、資金歸并，將各類專項(xiàng)資金納入集中支付系統(tǒng)管理。目前專項(xiàng)資金采取的是傳統(tǒng)的實(shí)撥方式，由局業(yè)務(wù)科室直接將資金撥付到相關(guān)的主管理部門，再由主管部門進(jìn)行再分配。資金撥到部門后，就脫離了財(cái)政視線，無法得知該資金是否專用。

4、賬戶統(tǒng)管，創(chuàng)新單位銀行賬戶管理機(jī)制。針對(duì)單位實(shí)有資金賬戶管理難度大的特點(diǎn)，建立預(yù)算單位銀行賬戶管理數(shù)據(jù)庫，從實(shí)際工作出發(fā)，結(jié)合賬戶年檢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控等管理工作需要，全面反映單位銀行賬戶基礎(chǔ)信息，從而實(shí)現(xiàn)將所有賬戶納入財(cái)政監(jiān)管的范圍，杜絕在本單位內(nèi)部賬戶之間或與下級(jí)單位賬戶之間隨意劃轉(zhuǎn)財(cái)政資金的行為。

5、規(guī)避現(xiàn)金，將公務(wù)卡結(jié)算與國庫監(jiān)督有效結(jié)合。公務(wù)卡作為新型的金融結(jié)算工具，在提高公務(wù)支出透明度、加強(qiáng)公務(wù)消費(fèi)監(jiān)控和預(yù)算單位現(xiàn)金管理等方面，具有強(qiáng)大的“電子留痕”技術(shù)優(yōu)勢(shì)。目前，一些預(yù)算單位為了用款方便，在授權(quán)額度內(nèi)多次、大量支取現(xiàn)金，使得財(cái)政資金脫離了財(cái)政部門監(jiān)控范圍。為了妥善解決財(cái)政授權(quán)支付操作中存在的問題，建議大力推行公務(wù)卡結(jié)算，并給予一定的政策支持，使原脫離集中支付系統(tǒng)的現(xiàn)金支出，回歸到財(cái)政監(jiān)管視線范圍內(nèi)。

6、依托網(wǎng)絡(luò)，打造全面監(jiān)控信息系統(tǒng)?，F(xiàn)代財(cái)政與電子計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的“聯(lián)姻”無疑是財(cái)政管理現(xiàn)代化的階梯。我們要從“科技是第一生產(chǎn)力”的戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識(shí)、切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念。實(shí)現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與預(yù)算編制系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)以及銀行核心支付系統(tǒng)的對(duì)接，逐筆跟蹤資金流向，全景式反映資金的整體運(yùn)行情況；實(shí)現(xiàn)財(cái)稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)而開展對(duì)財(cái)稅信息資源的綜合開發(fā)利用，對(duì)財(cái)源分布結(jié)構(gòu)、區(qū)域財(cái)政運(yùn)行狀況、不同行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)國有大中型企業(yè)的運(yùn)營發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析研究，為財(cái)稅決策提供可靠依據(jù)。

（作者單位：湖北省荊門市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理局）