摘 要 提供公共產(chǎn)品和服務是我國政府的一項重要職能，當前由于地方政府職能轉變不到位、中央與地方政府職責劃分不清、政府官員受GDP政績觀的影響等導致我國地方公共產(chǎn)品供給存在地區(qū)供給不平衡、供給結構不合理等問題。本文提出通過構建以政府為主導，吸引社會組織和市場進行合作的復合制供給機制來實現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的均等化供給。

關鍵詞 公共產(chǎn)品 政府改革 有效供給 機制

一、我國地方公共產(chǎn)品供給中存在的問題

公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品是相對存在的，是指在消費或使用上具有非排他性和非競爭性的物品和服務。公共產(chǎn)品的分類標準有很多，根據(jù)存在形態(tài)這一標準，公共產(chǎn)品包含“有形”公共產(chǎn)品和“無形”公共產(chǎn)品兩類；按照其性質特征公共產(chǎn)品則可劃分為兩大部分：一是純公共產(chǎn)品，二是準公共產(chǎn)品；依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍標準來劃分則又包括國家公共產(chǎn)品、區(qū)域公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品三類。在上述概念的基礎上，我們可以將地方公共產(chǎn)品定義為是指受益范圍僅僅局限于某一特定區(qū)域的公共產(chǎn)品。當前，我國在地方公共產(chǎn)品提供方面存在諸如供給“錯位”、“缺位”， 供給“增長”與“失衡”共存，供給結構不合理等現(xiàn)象，具體分析如下：

（一）地方公共產(chǎn)品供給“錯位”和“缺位”現(xiàn)象明顯

中國目前的法律和法規(guī)，尚未明確規(guī)定或劃分中央和地方政府在一系列公共產(chǎn)品供給類型和數(shù)量上的范圍及權限，于是出現(xiàn)了一些地方自籌解決中央因財政資金不足而無法向該地方提供的公共產(chǎn)品，或者是中央統(tǒng)管了本該由地方政府自行提供的公共產(chǎn)品，而一些領域由于中央和地方在公共產(chǎn)品供給上都缺位，則出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給“真空”現(xiàn)象，這也是目前我國地方公共產(chǎn)品供給最明顯的一個缺陷。

（二）地方公共產(chǎn)品供給“增長”與“失衡”共存

經(jīng)濟基礎是影響公共產(chǎn)品供給的基礎性因素。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我們可喜的看到，地方公共產(chǎn)品供給有了普遍的增長，供給數(shù)量和質量都有了質的提升。但與此同時，地方公共產(chǎn)品供給存在的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異不均衡狀態(tài)也隨著供給增長日益凸顯。根據(jù)這些年的實際情況來看，東部發(fā)達沿海地區(qū)公共產(chǎn)品供給水平明顯優(yōu)于中西部落后地區(qū)，兩類地區(qū)公共產(chǎn)品的供給出現(xiàn)了明顯的失衡現(xiàn)象。造成這類地區(qū)之間公共產(chǎn)品供給失衡的背后因素是顯而易見的，東部地區(qū)得益于其較為平坦的地理條件，公共產(chǎn)品供給難度和供給成本相對較小，而中西部地形相對復雜，公共產(chǎn)品供給難度和成本相對較高，我們可以稱之為起點不一樣。另外一個重要的方面則是政策因素的影響，改革開放初期，為加快東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，國家給予適當?shù)膬?yōu)惠政策，提供相對較的公共產(chǎn)品，即兩類地區(qū)的機會不均等。再加上“先富帶動后富”理念未得到落實，最后形成了東部和中西部公共產(chǎn)品供給上的失衡。另外，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡也是除了東部和中西部公共產(chǎn)品供給差異之外另一個不容忽視的問題。由于地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平及政策指向等眾多因素的影響，農(nóng)村公共產(chǎn)品投入相比城市而言相對欠缺。無可置疑，農(nóng)村公共產(chǎn)品至今一直都是公共產(chǎn)品供給中的一個“盲區(qū)”。

（三）地方公共產(chǎn)品供給結構不合理

地方公共產(chǎn)品按照其是用于經(jīng)濟生產(chǎn)還是用于社會福利性投資可以分為經(jīng)濟性公共產(chǎn)品與社會性公共產(chǎn)品兩類。經(jīng)濟性公共產(chǎn)品因其具有回報率高、見效快、建設周期短等特點，對促進和推動經(jīng)濟的增長有著直接且迅速的作用，而社會性公共產(chǎn)品的效果和作用并沒有經(jīng)濟性公共產(chǎn)品那樣直觀和迅速見效。因此，地方政府在提供公共產(chǎn)品時，往往注重加大對具有生產(chǎn)性和盈利性的經(jīng)濟基礎設施類公共產(chǎn)品的投入，而對公共衛(wèi)生、社會保障等社會性公共產(chǎn)品的提供則相對不足。以上情況就導致出現(xiàn)了經(jīng)濟性公共產(chǎn)品“供給過度”和社會性公共產(chǎn)品“供給短缺” 并存的現(xiàn)象。經(jīng)濟性公共產(chǎn)品與社會性公共產(chǎn)品的供給失衡反映了地方政府在激勵和偏好作用下的現(xiàn)實決策傾向，是地方公共產(chǎn)品供給效率低下的表現(xiàn)之一，供給結構不合理使得公共產(chǎn)品沒能發(fā)揮其應有的服務功能。

二、地方公共產(chǎn)品供給無效性原因分析

地方公共產(chǎn)品有效性供給就是要實現(xiàn)地區(qū)和城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品的供給均衡，形成合理的公共產(chǎn)品供給類型比例，既避免“供給不足”又避免“供給過?！钡默F(xiàn)象。但在實際生活中，地方公共產(chǎn)品經(jīng)常出現(xiàn)無效性供給現(xiàn)象，究其原因可以歸結為以下四點：

（一）政府職能未完全轉變，各職能發(fā)展不均衡

中國現(xiàn)代化進程起步較晚，長期處于貧困落后狀態(tài)，因此政府試圖通過全力發(fā)展經(jīng)濟來解決發(fā)展中存在的一切問題。隨著經(jīng)濟取得快速發(fā)展，政府需要轉變其職能，在抓經(jīng)濟建設的同時注重公共服務職能的履行，促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。但現(xiàn)階段我國地方政府依舊過多地強調(diào)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，全力以赴的應對經(jīng)濟問題，發(fā)揮其對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控職能以及對市場經(jīng)濟的監(jiān)督職能，忽視和弱化了公共服務職能，造成各職能發(fā)展不均衡，進而導致了公共產(chǎn)品不能得到有效地提供。

（二）中央與地方政府責任不到位

首先是中央政府責任缺失，中央沒有統(tǒng)籌好地區(qū)間公共產(chǎn)品的供給，在地區(qū)間公共產(chǎn)品提供上欠平衡。中央政府為加快和推進國家經(jīng)濟的發(fā)展，改革開放初期在政策制定和資金支持等方面對東部沿海地區(qū)實行了傾斜和優(yōu)惠。但在經(jīng)濟得到穩(wěn)定發(fā)展后對中西部地區(qū)的照顧力度仍然不足，造成東西部公共產(chǎn)品供給差距過大；其次是地方政府責任不到位。地方政府在統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給和合理規(guī)劃公共產(chǎn)品類型供給比例方面的責任不到位，造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的不均衡和各類型公共產(chǎn)品供給比例的失調(diào)。以上中央和地方政府種種責任不到位的情況都是政府失靈的表現(xiàn)，都導致了地方公共產(chǎn)品供給的無效性。

（三）地方政府考核指標走入“唯GDP論”

在過去很長一段時間里，我國一直把GDP 增長率等經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)作為地方政府績效評估和決定官員晉升的主要指標，但這種激勵方式本身具有負面影響。它促使地方政府加大了對經(jīng)濟發(fā)展的關注度，從而忽視了公共產(chǎn)品供給這一公共服務職能。進而導致少數(shù)為經(jīng)濟發(fā)展服務的領域出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給過剩的現(xiàn)象，如城市的基礎設施建設等，而涉及民生和社會發(fā)展的大多數(shù)領域則出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足的情況。

（四）缺乏表達公共產(chǎn)品需求的良好渠道

一直以來，我國大多沿用“自上而下”的決策機制而不是根據(jù)該地區(qū)受益公眾的內(nèi)部需求來提供地方公共產(chǎn)品。這一公共產(chǎn)品供給決策機制存在一定弊病，由上而下的決策方式缺乏表達公民自我需求的有效渠道，使得提供的地方公共產(chǎn)品不能真正滿足公民的需要。忽視了消費者的現(xiàn)實需求，單憑政府和部門單方面意愿來提供公共產(chǎn)品就會使得公共產(chǎn)品供給效率低下，供需不一致就導致了地方公共產(chǎn)品“供給過剩”和“供給不足”現(xiàn)象的并存。

三、地方公共產(chǎn)品有效供給機制

從上文論述中可以看出，單純由政府進行公共產(chǎn)品供給是比較低效的，因此建立有效的以政府為主導，吸引社會組織和市場進行合作的復合制供給機制，從而實現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的有效供給是當前迫切需要解決的問題，重點就是要加快政府職能轉變，完善地方公共產(chǎn)品的提供方式，建立起良好的需求渠道，引入市場競爭因素等，具體可以從以下幾方面入手：

（一）加快政府職能轉變，強化公共服務職能

想要徹底解決當前我國地方政府公共產(chǎn)品供給中存在的問題，建立起政府主導型的復合供給機制，關鍵核心是轉變政府職能。在當前我國行政體制改革的攻堅階段，市場經(jīng)濟建設取得一定成效的基礎上，中央和地方政府必須不斷推進政府職能的公共化，實現(xiàn)政府職能重心的轉移，真正將政府職能轉移到提供公共產(chǎn)品和服務上來，強化公共服務職能，充分發(fā)揮政府在公共產(chǎn)品供給中的主導作用，逐漸加大對基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共科技和社會保障等涉及民生和社會穩(wěn)定發(fā)展的公共產(chǎn)品的供給力度，提高公共產(chǎn)品的供給水平和質量，盡量滿足公民的公共產(chǎn)品需求。

（二）完善地方公共產(chǎn)品的提供方式

通過政府主導型的復合供給機制來實現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的有效供給，要求完善地方公共產(chǎn)品的提供方式。從中央層面上講，中央政府既要負責統(tǒng)籌各地方公共產(chǎn)品的供給，又要加大對落后地區(qū)政策傾斜和扶持力度；從地方角度來說，地方政府不僅要兼顧地方城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的提供，而且要協(xié)調(diào)好各類型公共產(chǎn)品的供給比例；中央與地方政府一道相互協(xié)調(diào)合作，共同實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。

1、根據(jù)公共產(chǎn)品的類型，選擇合適的供給方式

完善公共產(chǎn)品提供方式可以依據(jù)其不同類型選擇不同的供給方式。如，針對一些初始資金投入和工程較大的基礎設施類公共產(chǎn)品，政府可以與私人企業(yè)一起合作承辦，政府通過參股方式向私人企業(yè)提供資本；對于那些低盈利性、風險大但收益好的公共產(chǎn)品，政府可放手由私人企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并在經(jīng)濟方面予以一定資助；而就部分具有外部性的公共產(chǎn)品來說，政府則可以通過經(jīng)營許可制度的方式將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營授權給私人企業(yè)；最后就具有規(guī)模經(jīng)濟效益的公共產(chǎn)品而言，可以采取政府和私人企業(yè)訂立生產(chǎn)合同的方式由私人企業(yè)提供。

2、根據(jù)公共產(chǎn)品受益的空間層次性，可由中央與地方政府分類提供

公共產(chǎn)品若是統(tǒng)一由中央政府提供，則不能很好地滿足各地區(qū)人們的不同需求，或轉而都由地方政府提供，地方政府也沒有那么大的財力和物力來完成。因此在公共產(chǎn)品的供給上，我們可以根據(jù)公共產(chǎn)品的受益具有空間層次性這一特點采用由中央和地方政府分級分類提供的方式來提供公共產(chǎn)品。這一方式能夠切實滿足人們的實際需求，保證了各類公共產(chǎn)品的有效供給。根據(jù)公共產(chǎn)品受益的空間層次性原則，中央政府主要負責提供如國防、外交、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、基礎教育、信息傳播等涉及整個社會的安全、福利、規(guī)則的公共產(chǎn)品；地方政府則負責供給與當?shù)馗＠嘘P的公共產(chǎn)品；而針對若干個地區(qū)共同受惠的公共產(chǎn)品則由這幾個地區(qū)共同來提供。

中央政府除了負責提供全國性的、涉及整個社會的公共產(chǎn)品之外，還要統(tǒng)籌好各地區(qū)公共產(chǎn)品供給，改變地區(qū)間公共產(chǎn)品供給不平衡現(xiàn)象。按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展”的要求，各級政府通過適當調(diào)整公共政策，調(diào)節(jié)公共產(chǎn)品供給的空間布局和結構，合理利用各地區(qū)資源，逐步實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化供給。

（三）建立健全綠色GDP官員考核制度

“GDP”唯上的政績觀阻礙了政府提供公共產(chǎn)品這一公共服務職能的發(fā)揮，因此，改革現(xiàn)有的官員考核制度對建立政府主導型的復合供給機制尤為重要?！熬G色GDP”概念于2004年首次被明確提出，2005年在北京、天津、浙江等共10個地區(qū)進行試點。但由于觀念不足、制度障礙、操作困難等原因，在實際推行中仍然不如人意?？上驳氖?，黨的十八屆三中全會明確指出要“糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”。盡管建立綠色GDP官員考核制度在理論和實踐上難度都很大，但是我們堅信，在十八屆三中全會精神的指導下，經(jīng)過不斷探索、不斷改進和完善，最終能逐步建立健全綠色GDP官員考核制度，從而以克服片面追求經(jīng)濟增長速度的傾向和促進經(jīng)濟增長方式的轉變，從根本上改變GDP唯上的政績觀。

（四）建立和完善公民需求表達渠道

建立政府主導的復合供給機制提高公共產(chǎn)品供給的有效性還要完善和暢通公民需求的表達渠道。雖然地方政府清楚和了解地方公民對公共產(chǎn)品的偏好和實際需求，但目前我們的公共產(chǎn)品供給決策機制嚴重影響地方公共產(chǎn)品的供給效率。因此，當前一大重要任務就是要建立起良好的、多渠道的公民需求表達路徑以及暢通政府與公民的溝通渠道。在提供地方公共產(chǎn)品時，要從公民的實際需求出發(fā)，而不能單憑經(jīng)濟回報或是根據(jù)地方政府自身的偏好來決定地方公共產(chǎn)品供給的種類和數(shù)量。此外還可以進一步建立和完善專家咨詢、社會聽證制度等，廣泛聽取各方意見，提高公共產(chǎn)品決策的科學性，努力為公民提供切合實際需要的公共產(chǎn)品，避免資源浪費。

（五）引入市場機制，實現(xiàn)供給主體多元化

引入市場機制是建立政府主導型的復合供給機制，提高公共產(chǎn)品供給有效性的必經(jīng)之路。公共產(chǎn)品理應由政府負責提供，但政府供給并不是指政府直接參與或政府包攬所有，政府還可以通過間接生產(chǎn)的方式來提供公共產(chǎn)品。政府間接生產(chǎn)公共產(chǎn)品的方式主要有與私人訂立生產(chǎn)合同、政府參股、授權經(jīng)營等方式。一般來說，私人生產(chǎn)比公共生產(chǎn)更為有效，因為后者存在預算約束軟化的問題。提高地方公共產(chǎn)品供給的有效性最好的辦法之一就是將市場中的競爭機制引入公共產(chǎn)品供給中，提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的競爭性，以此來達到公共產(chǎn)品供給的有效性。

除此之外，還要實現(xiàn)生產(chǎn)主體的多元化。政府是公共產(chǎn)品的提供者但不應該成為唯一主體，提高公共產(chǎn)品供給有效性辦法之一就是實現(xiàn)生產(chǎn)主體的多元化。政府要充分利用社會組織和私人企業(yè)的資金來提供公共產(chǎn)品，允許社會組織和私人企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營公共產(chǎn)品，多鼓勵私人企業(yè)投資公共產(chǎn)品生產(chǎn)領域。當然，這并不意味著政府就放手不參與和負責公共產(chǎn)品的提供，政府只是適當?shù)姆砰_生產(chǎn)權和經(jīng)營權，該由政府壟斷供給的公共產(chǎn)品還是由政府壟斷生產(chǎn)和提供，該限制民營企業(yè)進入的公共產(chǎn)品領域，就要控制好民營企業(yè)的進入程度，同時政府還要做好監(jiān)督和管理工作。

四、結語

提供公共產(chǎn)品是政府公共服務職能的一大重要內(nèi)容之一，地方公共產(chǎn)品的有效供給關乎地方人民群眾的切身利益，更關乎該地區(qū)社會經(jīng)濟的健康、快速和可持續(xù)發(fā)展。中央和地方政府要在改革的攻堅階段，加快自身職能的轉變、強化公共服務職能，改變原有政績觀，不斷暢通利益表達渠道，結合和綜合運用社會組織和市場的力量，通力實現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的有效供給。

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