一、問題背景概述

濮陽已建市30余年，由于城區(qū)早期所建房屋已趨于危房，且城市框架自2010年開始明顯擴大，我市進入新農(nóng)村建設(shè)的高峰期和新城區(qū)建設(shè)的高速期。在這個過程中，有相當一部分群眾來市法律援助中心反映涉及到產(chǎn)權(quán)手續(xù)不完善的“小產(chǎn)權(quán)房”的拆遷、清理問題，主要表現(xiàn)為對“已購買小產(chǎn)權(quán)房的群眾對于小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護”以及“小產(chǎn)權(quán)房清理政策不明”的擔憂。

上述現(xiàn)象不僅存在于我市，從全國范圍來講也是值得關(guān)注的問題，本文試用有限篇幅簡要探討有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房清理的部分問題。

二、小產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)及產(chǎn)生解讀

準確來講，“小產(chǎn)權(quán)房”最早來自于民間的習慣稱呼，并非規(guī)范的法律用語，是相對于有房地產(chǎn)管理部門發(fā)放產(chǎn)權(quán)證的“大產(chǎn)權(quán)”房屋而言的。小產(chǎn)權(quán)房通常是指在集體所有土地上，以舊城改造、城中村改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)等名義，由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織直接開發(fā)或鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織與開發(fā)商合作開發(fā)建設(shè)的房屋。

小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象存在已久，最早可以追溯到上世紀90年代初，當時經(jīng)濟的快速發(fā)展以及國家公房制度的大幅改革，促使我國的房地產(chǎn)市場迎來了第一個重大發(fā)展機遇。在這個階段，一部分地處城市邊緣的農(nóng)村居民開始銷售在自家宅基地上自建的房屋，但局限于零星的個人行為。后來慢慢演變?yōu)椴糠执逦瘯雒媾c房地開發(fā)商開始搞所謂“聯(lián)合開發(fā)”，尤其是2005年前后國家提出了“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的要求，國家的惠民政策在一定程度上成為了小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的變通理由，小產(chǎn)權(quán)房進入了成片開發(fā)的高峰期。

由于不需要繳納土地出讓金以及稅費，小產(chǎn)權(quán)房的售價一般處于同期、同地房屋市場價格的40%-50%，對于有剛性住房需求又沒有足夠資金的人群具有很大的吸引力。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2012年我國小產(chǎn)權(quán)房的面積已達66億平方米，占全國住宅總量的比重超過了30%，主要存在于城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部。

三、近年來的政策沿革

國家關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問題首次提出明確觀點是在2007年，國土部發(fā)文要求“尚未銷售和2007年12月30日以后新建的小產(chǎn)權(quán)房予以拆除，對2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國小產(chǎn)權(quán)房處理政策出臺后一并處理”。此后，有關(guān)部門多次針對小產(chǎn)權(quán)房問題提出了有關(guān)的要求，部分省市包括自身實際情況出臺了一系列政策，但基本上都是停留在文件層面，尚未發(fā)布具體的處理意見。群眾對此早有了解，但因為國家并沒有大的行動，所以也并未密切關(guān)注。

但2011年11月，發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》明確指出“小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證”，并將包括我省在內(nèi)的部分省市列為了清理小產(chǎn)權(quán)房工作試點。2012年9月28日，河南省住建廳印發(fā)了《關(guān)于在全省開展“小產(chǎn)權(quán)房”問題清理摸底工作的通知》，要求各地市對本轄區(qū)的已售小產(chǎn)權(quán)房進行摸底登記并制止、查處在建、在售、預(yù)售的小產(chǎn)權(quán)房，包括我市也于今年開始了清理摸底工作，雖然制定了工作時間表，但至今仍未出臺統(tǒng)一明確的清理政策。

四、對于清理工作的建議

第一，要認清形勢，十八屆三中全會提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革目標，我們完全可以大膽預(yù)測：在放開二級土地市場的改革進程中，政府的“征地”角色將逐漸弱化并最終退出歷史舞臺，集體土地建設(shè)用地入市或許只剩下了操作層面的問題，現(xiàn)在所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，也將成為今后新的、合法的房地產(chǎn)開發(fā)模式。

第二，要樹立正確的指導思想，“惠民生、保穩(wěn)定”是我國當前的首要工作任務(wù)，是一切工作的出發(fā)點，開展清理小產(chǎn)權(quán)房清理工作應(yīng)當站位全局統(tǒng)籌考慮，堅持以人為本，要通過開展該項工作達到“打擊違規(guī)開發(fā)，維護房地產(chǎn)市場秩序和國家土地政策”以及“惠及民生、促進穩(wěn)定”的雙重效果。

第三，要正確認識造成當前小產(chǎn)權(quán)房嚴峻形勢的客觀原因，小產(chǎn)權(quán)房的存在嚴重干擾了房地產(chǎn)市場秩序并嚴重危害國家土地政策，確實需要開展大力整治工作，但我們不能回避造成這一現(xiàn)狀的客觀原因。

一是不能回避產(chǎn)生市場需求的客觀原因，近年來，我國的房價直線上升，遠遠超出了普通家庭的經(jīng)濟承受能力，網(wǎng)上曾出現(xiàn)的一篇計算工作多少年才能買起一套房屋的帖子，雖然是以笑話形式出現(xiàn)，但卻真實反映出了當前群眾的購房壓力，而國家的保障性住房工作開展遲緩，遠遠不能滿足群眾需要。部分群眾靠貸款買的起房子，但卻是有一部分群眾貸款也買不起房子，而購買小產(chǎn)權(quán)房的群眾基本都是因為買不起正規(guī)開發(fā)的房屋才選擇了價格明顯低于市場價格的小產(chǎn)權(quán)房，很多群眾明確表示：不是不知道小產(chǎn)權(quán)房存在風險，但價格便宜的小產(chǎn)權(quán)房卻是唯一的選擇。從這一點來看，購買小產(chǎn)權(quán)房者基本上都是因為居住需求，而不是為了經(jīng)營。因此“小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上緩解了當前保障性住房不足的矛盾”的觀點也不是沒有一點道理。

二是不能回避小產(chǎn)權(quán)房得以出現(xiàn)、長期發(fā)展的客觀原因，小產(chǎn)權(quán)房的建成和銷售需要一個很長的周期，有關(guān)部門的監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴正是導致了違規(guī)開發(fā)和銷售現(xiàn)狀的重要原因。

三是不能回避市場混亂導致概念模糊的客觀問題，我們不能忽略一個現(xiàn)象，那就是部分所謂正規(guī)開發(fā)的樓盤，往往也都是在手續(xù)不全的情況就開始內(nèi)部認購或虛假“預(yù)售”，造成了社會上出現(xiàn)了“手續(xù)不全也沒事，開發(fā)商到時候可以辦出房產(chǎn)證”的錯誤認識，甚至部分小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)者在銷售時也曾謊稱“以后可能辦的出房產(chǎn)證”，在一定程度上影響了群眾的判斷。

第四，要正確理解“清理”的含義，我們認為“清理”不是單純的“拆除”，應(yīng)當包含“完善手續(xù)”（即所謂“轉(zhuǎn)正”）和“拆除”兩方面內(nèi)容。從目前來說，我們認為在清理小產(chǎn)權(quán)房時應(yīng)當以現(xiàn)在為時間節(jié)點，區(qū)別對待：

一是對于已經(jīng)出售給個人的小產(chǎn)權(quán)房，在條件允許的情況下，可以通過適當補繳稅費的方式，完善手續(xù)，辦理房產(chǎn)證（個別省市也曾有先例）。

二是對于正在建設(shè)以及尚未出售的小產(chǎn)權(quán)房，如果不影響規(guī)劃且房屋質(zhì)量合格，可由政府收購，以公租房、廉租房等形式出現(xiàn)；如果影響規(guī)劃或房屋質(zhì)量不過關(guān)，則應(yīng)當一律拆除。

總的來說，小產(chǎn)權(quán)房清理工作涉及面廣、影響力大，開展不善，受害最大的不會是已經(jīng)將房屋賣出從中牟利的違規(guī)開發(fā)者，不會是對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀負有責任的政府，而是普通老百姓。我們相信黨委、政府能夠均衡各方利益，制定出合乎社會發(fā)展需要的小產(chǎn)權(quán)房清理政策，把清理活動做成一項惠民生、保穩(wěn)定的大手筆。

（作者單位：濮陽市法律援助中心）