摘 要 行政行為的違法或者不當(dāng)，構(gòu)成行政主體依職權(quán)撤銷該行政行為的理由。此種撤銷權(quán)的行使，以傳統(tǒng)的行政觀念來(lái)看，并無(wú)限制。但是隨著自由民主憲政秩序之發(fā)展，立基于信賴保護(hù)、法的安定性以及公共利益之保障，認(rèn)自由放任的撤銷主義已經(jīng)不符合現(xiàn)代法治之精神，遂應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以制約。

關(guān)鍵詞 撤銷權(quán)限制 信賴保護(hù) 法的安定性 公共利益

一、引言

案例一：2003年洛陽(yáng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局審核了全市事業(yè)單位73名職工的退休事由，但洛陽(yáng)市紀(jì)檢、監(jiān)察部門認(rèn)為存在濫用職權(quán)之情事，責(zé)成其重新進(jìn)行體檢、定級(jí)。經(jīng)過(guò)重新的評(píng)定，原有的28人未達(dá)到病退條件，其他的18人也不符合病退條件，市勞動(dòng)和社會(huì)保障局以此為理由撤銷了其原有的行政行為。

案例二：甲某系某縣一個(gè)個(gè)體戶，突然有一天接到縣公安局的行政處罰決定，行政處罰決定書認(rèn)定其強(qiáng)買強(qiáng)賣，根據(jù)《治安管理處罰法》對(duì)其做出了500元的行政處罰決定。但是，事后查明，該行為并非甲某所為，而是與甲某同名同姓的另一人所為，公安局撤銷了該處罰決定。

案例三：某市房管局在沒(méi)有認(rèn)真核查申請(qǐng)人提交的作為貸款抵押物的房產(chǎn)證真?zhèn)蔚那闆r下，錯(cuò)誤認(rèn)定A公司具有對(duì)該房屋的所有權(quán)，并做出《房屋抵押貸款通知書》，確認(rèn)信托公司與A公司針對(duì)房屋的抵押有效。該行政行為屬于事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，本應(yīng)予以撤銷。但是某市房管局并未撤銷該行政行為，而是以其下屬部門的名義將該情況函告信貸公司，即以一種迂回的方式確認(rèn)該行政行為違法。

在以上的案例中均涉及到行政主體對(duì)行政行為的評(píng)價(jià)問(wèn)題，行政主體均發(fā)現(xiàn)上述案例存在瑕疵或者不當(dāng)，針對(duì)此種瑕疵或者不當(dāng)，行政主體是否均需要遵循嚴(yán)格的法治主義之立場(chǎng)，將其予以撤銷？在案例一種，行政相對(duì)人已經(jīng)對(duì)行政主體法行政行為產(chǎn)生了信賴，并予以生活上之安排，若此時(shí)撤銷該行政行為，則不免使人產(chǎn)生不公正之感，顯于實(shí)質(zhì)正義觀念不符；而案例二則是對(duì)相對(duì)人利益之剝奪，撤銷該具體行政行為，不會(huì)對(duì)相對(duì)人之利益造成影響；案例三則是兩個(gè)不同法益之衡量，涉及到社會(huì)公益和私益之權(quán)衡。由此觀之，行政行為的撤銷并不是簡(jiǎn)單的一刀切，而是需在不同的行政行為的性質(zhì)的基礎(chǔ)之上，予以不同的安排。

二、域外實(shí)踐：德、日之理論

（一）德國(guó)之理論

德國(guó)在行政行為的撤銷理論是建立在行政行為的確定力和信賴保護(hù)原則之上的，正如德國(guó)柏林高等法院在1956的判例中所指出的，違法授益的行政行為受信賴保護(hù)原則之制約，換句話說(shuō)撤銷授益行政行為時(shí)信賴保護(hù)原則優(yōu)越于依法行政原則。而行政行為的確定力則又可分為形式的確定力和實(shí)質(zhì)的確定力，前者端賴于行政行為的不可爭(zhēng)執(zhí)性，而后者則是基于行政相對(duì)人的利益之保護(hù)，認(rèn)其內(nèi)容具有不可變更性，其體現(xiàn)在其已經(jīng)獲得的法律地位得到穩(wěn)定和負(fù)擔(dān)不致加重，此一實(shí)質(zhì)的確定力即是對(duì)行政行為的撤銷予以限制的確定力依據(jù)。

授益人已使用所提供的給付或者其財(cái)產(chǎn)已經(jīng)做出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時(shí)方可解除處分，則信賴一般需要保護(hù)。但是有下列情形者，不在此列：（1）受益人以欺詐。脅迫或行賄取得一定行政行為的；（2）受益人以嚴(yán)重不正確或者不完整的陳述取得一定行政行為的；（3）相對(duì)人因明知或者重大過(guò)失不知行政行為違法性的。并指出因相對(duì)人明知或者因重大過(guò)失而不知違法性的撤銷具有溯及既往的效力。第3款是針對(duì)撤銷非基于信賴保護(hù)的行政行為，此種行為之撤銷須給予賠償，第四款指出行政行為的撤銷權(quán)須受一年的時(shí)效之限制。以表1表示如：

表1

（該表來(lái)源于朱維究、王成棟主編：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第328頁(yè)以下。）

《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第50條被認(rèn)為暗含了雙重效力行政行為之規(guī)制，雙重效力之行政行為起不僅關(guān)涉到行政主體和行政相對(duì)人，同時(shí)還涉及到第三人之利益。按照該條之規(guī)定，其處理規(guī)則以是否發(fā)生法律救濟(jì)程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，若未發(fā)生法律救濟(jì)程序則以偏袒受益一方為原則；若已經(jīng)發(fā)生法律救濟(jì)程序，則以偏袒呢不利一方為準(zhǔn)，以可使起訴或者聲明異議標(biāo)的得到糾正為限，換句話說(shuō)若尋求法律救濟(jì)，則排除其信賴保護(hù)之可能性。同時(shí)還存在一行政行為中即含有授益因素又含有負(fù)擔(dān)因素之情形，對(duì)于此種類型之處理，德國(guó)之做法是衡量二者因素何者占有重要地位而論，若二者可以予以分離，則分別適用相應(yīng)的規(guī)則。

（二）日本之理論

日本之行政法系繼受德國(guó)之理論，然日本并未邯鄲學(xué)步，而是予以損益變化，逐漸的形成自己的行政法學(xué)體系，就行政行為的撤銷而論，日本學(xué)界對(duì)授益行政行為的態(tài)度逐漸采取嚴(yán)格之趨勢(shì)，認(rèn)為授益行政行為之撤銷應(yīng)當(dāng)有法律的規(guī)定。反映在立法上就是很多法律設(shè)定了“根據(jù)要件”，并采取限定列舉的方式，同時(shí)有些法律規(guī)定了聽(tīng)證程序。如1993年《日本行政程序法》第13條對(duì)撤銷許認(rèn)可及資格之事項(xiàng)要求聽(tīng)證。具體來(lái)講，日本對(duì)行政行為撤銷的規(guī)則如下：

（1）對(duì)于侵益性行政行為，無(wú)論是否超過(guò)爭(zhēng)訟期限，均可依職權(quán)予以撤銷。這點(diǎn)在日本學(xué)界無(wú)甚爭(zhēng)議。此種行為即不損害相對(duì)人的利益，又可糾正行政行為的瑕疵，符合行政的法律適合性的原理。

（2）為保護(hù)有信賴者的利益，此種情形下，行政行為自不可隨意撤銷。但若為重大的公益而必須撤銷時(shí)，則必須在給予補(bǔ)償?shù)那樾沃?，予以撤銷。但是有下列情形者，不得主張信賴保護(hù)：豍受益者以欺詐、脅迫、賄賂等不正當(dāng)手段令行政廳采取了行政行為；豎根據(jù)不完全或者不當(dāng)?shù)纳暝V而獲得；豏受益者因重大過(guò)失或者明知行政行為違法時(shí)。

（3）在復(fù)效行政行為的場(chǎng)合，即對(duì)相對(duì)人是侵益性的，而對(duì)第三人是授益的情形之下，應(yīng)當(dāng)在考慮第三者利益的情形下做出。

（4）撤銷權(quán)經(jīng)相當(dāng)時(shí)間不行使，而相對(duì)人對(duì)該種法律狀態(tài)具有信賴?yán)娴膱?chǎng)合，則可不可予以撤銷，這也符合失效的法理，不可行使撤銷權(quán)的法理。

三、域內(nèi)探討：行政行為撤銷限制構(gòu)建

德、日系大陸法系之代表，況我國(guó)有繼受大陸法系之傳統(tǒng)。且日本本屬于中華法系之一部分，相似的文化背景使得此種制度的繼受較為容易，且易于“本土化”。就我國(guó)目前的行政法實(shí)踐而言，行政機(jī)關(guān)歷來(lái)是行政程序的主導(dǎo)，行政權(quán)益往往被置于較高之地位，以至于信賴保護(hù)、正當(dāng)程序往往成為弱勢(shì)話語(yǔ)，不為行政主體所奉行。在行政主體看來(lái)，經(jīng)來(lái)如此繁瑣的程序，還不如直接行動(dòng)來(lái)的直接和實(shí)效，換句話說(shuō)結(jié)果主義的導(dǎo)向使得我國(guó)行政權(quán)歷來(lái)較少限制。但是依法行政之理念、信賴保護(hù)等行政觀念逐步的被接受，其在行政行為的過(guò)程中的作用漸漸顯現(xiàn)。行政行為逐漸被納入到自由民主的憲政軌道中來(lái)，行政行為不僅應(yīng)當(dāng)受到法律的明文約束，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)符合一國(guó)的憲政秩序。在這樣的理念的知道之下，行政行為的撤銷限制逐漸的被我國(guó)的實(shí)踐所采納。如在周口市某甲燃?xì)庥邢薰静环芸谑姓?、周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)侵犯其專營(yíng)權(quán)的案件中，最高法院即基于公共利益的要求認(rèn)定撤銷該行政行為將會(huì)為公共利益帶來(lái)重大損害，因此，應(yīng)當(dāng)予以維持。

基于信賴保護(hù)、法的安定性、公共利益以及我國(guó)行政行為撤銷的實(shí)踐，筆者認(rèn)為我國(guó)的行政行為的撤銷限制因素應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面建構(gòu)：

（一）負(fù)擔(dān)行政行為。對(duì)于負(fù)擔(dān)行政行為，我國(guó)學(xué)界認(rèn)為，由于其并未行政相對(duì)人的利益造成顯著影響，應(yīng)當(dāng)隨時(shí)都可以撤銷，正如日本和德國(guó)在對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為時(shí)的態(tài)度一樣。但是由于三國(guó)法院在對(duì)行政行為的審查上不同，以及行政體制的差異，對(duì)于此種做法，筆者認(rèn)為由于我國(guó)目前采取的是單一制的領(lǐng)導(dǎo)體制，結(jié)合我國(guó)行政行為撤銷的實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)使其受制于禁止不利變更的限制，即原則上，負(fù)擔(dān)行政行為可以自由的撤銷，但不得為不利變更。

（二）授益行政行為。授益行政行為是給予相對(duì)人以特定利益或者證成特定法律地位的行為，對(duì)于這一行為撤銷會(huì)影響相對(duì)人對(duì)既有的法律利益或者法律地位的信賴，而這種法律地位的信賴是進(jìn)行交往的前提，若無(wú)此種信賴，則社會(huì)之理性交往殆不可能，因此信賴原則超越依法行政原則而適用。但是若有重大之情勢(shì)或者法律排除事由之出現(xiàn)，則信賴原則必須依從于依法行政原則。從目前各國(guó)對(duì)信賴保護(hù)原則所做的限制來(lái)看：（1）行政相對(duì)人以欺詐、脅迫等事由獲得的信賴；（2）以不正當(dāng)或者不完整的陳述而獲得的信賴；（3）明知或者重大過(guò)失不知行政行為為違法而產(chǎn)生的信賴，均不在信賴保護(hù)的范疇之內(nèi)，筆者認(rèn)為這些列舉式的規(guī)定，殊可借鑒。但是，信賴保護(hù)亦需要遵守比例原則之限制，端賴?yán)婧馄街Y(jié)果，取舍信賴?yán)媾c公共利益。此是處理信賴保護(hù)與公共利益沖突之原則。

（三）其他行政行為。主要是指復(fù)效行政行為和雙效行政行為。復(fù)效行政行為。當(dāng)?shù)谌藢?duì)行政行為具備信賴?yán)鏁r(shí)，行政主體在為撤銷時(shí)，須遵從關(guān)于信賴保護(hù)原則之約束，自不待言。雙效行政行為是對(duì)相對(duì)人即產(chǎn)生授益之效果同時(shí)又產(chǎn)生負(fù)擔(dān)之效果。對(duì)于此種行為，端賴于其是否可分，若可分，則分別適用上述規(guī)則，若不可分，則看二者誰(shuí)的分量為重，而決定規(guī)則的適用。

（四）時(shí)效原則。日本有所謂的失效的法理，不得行使撤銷權(quán)的理論，此種理論端在保護(hù)社會(huì)既有法律關(guān)系的穩(wěn)定，殊可借鑒，況我國(guó)對(duì)行政行為的運(yùn)作本身就規(guī)定有期限，如行政處罰法和治安管理處罰法對(duì)行政機(jī)關(guān)追究違法行為的時(shí)間的規(guī)定。在德國(guó)行政程序法中，將這一期限定為一年。而我國(guó)《合同法》定義撤銷權(quán)為除斥期間，且其自知道之日起一年不行使而消滅，自事由發(fā)生之日起五年不行使而永久消滅，此可以作為我國(guó)行政行為撤銷限制的期間，以完善我國(guó)行政行為撤銷的時(shí)間問(wèn)題。

（五）程序限制。程序是行政的生命，并且是控制行政權(quán)的主要手段。但是我國(guó)目前并沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法典，不能不說(shuō)是一大憾事。但是在《行政處罰法》和《行政許可法》中對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，一部為課以相對(duì)人以負(fù)擔(dān)，另一部則是授予相對(duì)人以利益，因此借鑒兩部法律的程序性規(guī)定，筆者認(rèn)為對(duì)行政撤銷限制的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)如下設(shè)置：（1）告知義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在做出撤銷決定之前，應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人。此項(xiàng)撤銷決定，無(wú)論是負(fù)擔(dān)行政行為還是授益行政行為，都對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利產(chǎn)生不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人，使其知曉權(quán)利之變動(dòng)；（2）通知義務(wù)。行政機(jī)關(guān)一旦做出撤銷決定，就應(yīng)當(dāng)立即通知相對(duì)人及利害關(guān)系人，使其知曉既有的法律關(guān)系發(fā)生變動(dòng)，督促相對(duì)人及利害關(guān)系人采取措施，防止損失的進(jìn)一步擴(kuò)大；（3）說(shuō)明理由制度。一個(gè)不附理由的決定，不論其多么公正，都會(huì)產(chǎn)生不公正之感。由于撤銷決定的做出，不可避免的會(huì)對(duì)相對(duì)人、利害關(guān)系人、公共利益產(chǎn)生影響，因此為增強(qiáng)其正當(dāng)性和可接受性，撤銷決定應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說(shuō)明其作出決定的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)；（4）書面主義原則。撤銷決定的做出，是對(duì)既有的法律關(guān)系的變動(dòng)，造成既有利益格局的變化，因此為避免行政決定的恣意和相對(duì)人及利害關(guān)系人保護(hù)自己的合法權(quán)益。撤銷決定的過(guò)程須不偏不倚的記錄決定過(guò)程。

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