[摘 要]黨的十八大以來，中央領導多次指出：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視社會主義法治問題，采取有力措施全面推進依法治國，建設法治中國。當前正在黨內深度開展的反腐斗爭，正是有力推進依法治國的必要之需。在各類腐敗特權和行為中，“一把手”的權利濫用占據(jù)著重要的比例。因此，必須強化對“一把手”的監(jiān)督，防止權力越位、錯位和缺位，有利于更好地預防懲治腐敗和推進依法治國。

[關鍵詞]依法治國;腐敗;一把手;監(jiān)督

“一把手”是指各級黨政領導班子或黨政領導機關及其職能部門、企事業(yè)單位的主要負責人。在現(xiàn)行的行政體制中，“一把手”處于權力結構頂層，地位具有特殊性，如果監(jiān)督約束機制不健全，容易導致對其手中權力運行制約和監(jiān)督則常常處于失效狀態(tài)。在市場經(jīng)濟高速發(fā)展的大環(huán)境中，利益誘惑不斷增多，完全依賴“一把手”自身養(yǎng)成高尚堅定的德才素質來規(guī)范用權，顯然難以達到預防權力腐敗和實現(xiàn)依法治國的基本要求。因此，必須重視對“一把手”的權力監(jiān)督問題，內外兼修，實現(xiàn)依法用權，規(guī)避權力腐敗風險，推進依法治國。

一、當前我國“一把手”權力監(jiān)督情況的現(xiàn)實分析

（一）監(jiān)督制度有待完善

黨內民主集中制建設逐漸發(fā)展成熟，配套黨政權力監(jiān)督法規(guī)也逐漸建立，但是各類通報的腐敗案件中，“一把手”違法違紀現(xiàn)象依然屢見不鮮，究其原因，主要是我國現(xiàn)行的權力制度還不很嚴密規(guī)范，實際操作性不強。例如黨內議事表決問題，雖然明確了民主集中制原則，通過一些規(guī)章條例規(guī)定，黨內表決可根據(jù)討論事項的不同內容，分別采取口頭、舉手、無記名投票或記名投票方式開展。但在實際操作過程中，究竟應該采取什么方式，并沒有具體規(guī)定。而在現(xiàn)行體制下，對于“一把手”的黨內監(jiān)督不明確，黨內議事的內容和方向基本有“一把手”集中把握，議事程序雖然充分實行了民主，但是很多委員懾于“一把手”的威力，只是遵從“一把手”意愿的縫修補漏，“一把手”否定的事情肯定是通不過的，這樣很容易造成“一把手”的“一言堂”。此外，對“一把手”違背了監(jiān)督制度如何處理？對監(jiān)督人應該實行什么樣的保護？我國還沒有具體的監(jiān)督制度予以保證，這也是造成監(jiān)督難的原因之一。

（二）監(jiān)督力度有待強化

當前從形式上看，現(xiàn)行的“一把手”監(jiān)督方式很多。有黨內的上級黨組織監(jiān)督、同級組織監(jiān)督、下級黨員干部監(jiān)督，有黨外的人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督以及群眾信訪監(jiān)督。但總體來看，監(jiān)督的形式雖然多樣化，實際上卻缺乏監(jiān)督力度。上級黨組織監(jiān)督更多取決于上級領導的能力和意識，下級的“一把手”往往是這些上級領導推薦選拔的，否定他們就是否定自己，所以這種監(jiān)督更多是種提醒和規(guī)勸，實際懲治行動并沒有;同級黨組織監(jiān)督根本無法對“一把手”進行有效的約束，因為“一把手”更多地直接或間接地掌管著具體監(jiān)督的執(zhí)行部門，執(zhí)行部門權力受其制約;下級黨員干部監(jiān)督往往就是形式上黨內開展批評，因為下級黨員都是“一把手”下屬，按照其指示要求開展工作，很難單獨實現(xiàn)監(jiān)督;人大法律監(jiān)督主要是人大決定政府領導及其主要負責人任免，這種監(jiān)督只在人大會議期間發(fā)生一些約束效力，平時沒有多大約束力;政協(xié)只是一種建議性監(jiān)督，沒有裁決的權力，因而也是一種無力監(jiān)督;審計部門的監(jiān)督主要是審計部門對企業(yè)和各職能部門財政經(jīng)濟運行狀況的一種內部監(jiān)督，由于受同級“一把手”的領導，很難施展;輿論監(jiān)督主要是指黨報、黨刊、電視臺、廣播電臺等通過新聞運作手段進行監(jiān)督，但是由于新聞部門本身當?shù)厥茳h組織的領導，監(jiān)督的權限有限;群眾信訪監(jiān)督是群眾通過信訪件等形式向相關部門檢舉進行監(jiān)督，這種監(jiān)督還是要通過其他黨內監(jiān)督形式實現(xiàn)其效果，歸根結底也要受到干擾和制約。

二、當前我國“一把手”權力監(jiān)督運行困難的原因

（一）個人主義思想的影響

每個人都受到個人需求和物質生活條件的制約?！鞍讶撕蜕鐣B貫起來的唯一紐帶就是人的個人需要和利益”“革命是在物質利益的基礎上產生的，如果只講犧牲精神，不講物質利益，那就是唯心論”。政府官員不像人們想象的那樣完全是公共利益的代表者，他們與普通人一樣具有自私自利的思想，總是希望不斷增強自己的勢力和影響，強化自己的地位和聲望，追求個人利益的最大化。在市場經(jīng)濟中，這種負面思想也慢慢滲透到公共權力的運作中，致使官員的個人利益與人民群眾的利益有時發(fā)生了顛倒。有些“一把手”沒有樹立正確的權力觀，在工作中或領導行為上，他只對上級負責、對個人負責而不對黨和人民負責。他們掌握權力不是全心全意為人民服務，而是利用職權貪圖享樂，或者效忠和回報某個領導。在重大決策中和任免中，他們獨斷專行，搞“一言堂”。

（二）權力配置過分集中

當前我國政治體制一大特點就是公共權力的配置過分集中，雖然一定程度上促使政治資源的組織化和動員化程度高，確保行政決策和執(zhí)行的高效率，但是公共權力的制約主要依靠上級，同級或下級的制約很少，權力行駛的隨意性就很大。政治生活中的“家長制”和“一言堂”是“一把手”權力隨意化的典型表現(xiàn)，也是權力配置過分集中的產物。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。權力過分集中與個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權決定，少數(shù)有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。

（三）權力監(jiān)督機制缺乏

當前我國政治體制中一直缺長期有效地權力監(jiān)督制約機制，政治活動很多時候并沒有做到透明公開，相當多數(shù)“一把手”不愿意手中的權力被約束，這要就導致出現(xiàn)監(jiān)督難，主要表現(xiàn)有：首先，對權力的行使主體監(jiān)督不力。在權力過分集中的體制下，“一把手”可以支配一切資源，包括監(jiān)督者的自身資源享有。其次，對權力的行為過程監(jiān)督不力。過多的強調進行首長負責制，容易形成“一把手”制。什么都要“一把手”說了算，什么都要“一把手”表態(tài)決定。權力的過分集中很容易導致人的精神的異化，滋生犯罪心理。再次，對權力行為的后果監(jiān)督不力。實際工作中，對“一把手”權力運行結果的考核往往缺乏真實性和有效性，一些 “一把手”為了自己的政治前途，不惜勞民傷財，大搞政績工程，憑借表面的印象和虛假的數(shù)字，贏得上級領導的重視。

三、健全完善我國“一把手”權力監(jiān)督的對策

（一）加強權力觀教育，樹立法治理念

加強對“一把手”監(jiān)督所采取的一切措施和辦法，大都要通過“一把手”這一內因發(fā)揮作用。人們的一切行為都是受思想支配的，其中最深層的就是世界觀、人生觀和價值觀。樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀，無論過去、現(xiàn)在和將來，對于每一個干部和黨員來說，都是首要問題。特別是在市場經(jīng)濟全面開放的今天，面對資產階級思想和生活方式的影響，身為“一把手”更要提高警惕，不斷用馬克思主義理論檢查自己，明確“為誰做官、做什么樣的官和怎樣做官”的問題。 “一把手”要切實的認識到監(jiān)督的重要性，要樹立全心全意為人民服務的思想觀念，要始終以人民的利益為重。

中央領導指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！币虼?，可以通過廉政文化建設、思想作風建設、民主集中制的學習教育等途徑，切實加強對各級干部特別是“一把手”的法治理念教育，使他們懂得 “一把手”沒有超越凌駕的特權，真正提高“一把手”為民用權的自覺性，增強拒腐防變的能力，從而為制約和監(jiān)督“一把手”權力運行筑固思想道德防線。

（二）完善制度建設，推動依法行政

讓“一把手”的領導行為處于制度約束之下，是使“一把手”不犯錯誤，少犯錯誤的有效措施。如果黨政“一把手”用人一言堂、花錢一支筆、決策一張紙，那么，人權、財權、物權都在“一把手”的掌控之下，往往容易出現(xiàn)利用公權力，謀取個人非法或不正當利益。所以，必須建立健全各項制度。首先，改革政府審批制度，推行政務公開，對“一把手”的權力范圍進行嚴格的界定。在堅持集體領導、分工負責制度的過程中，包括對重大事項的決定權、重大項目、大額度資金的審批權，做出具體界定，也讓監(jiān)督者明確監(jiān)督的依據(jù)，以避免造成“一把手”用權無度。其次，發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，完善適度分解權力的制衡機制。在不影響一把手正確行使領導權的前提下，根據(jù)黨委集體領導和個人分工負責相結合的原則，將一把手擁有的過分集中的權力適當分散。通過合理分權，減少暗箱操作的發(fā)生率，改變一把手一把抓的狀況。第三，建立嚴格的權力運行程序。在“一把手”權利運行的過程中，領導班子內部要形成對“一把手”制約的監(jiān)督機制。在實現(xiàn)民主基礎上，形成決策環(huán)節(jié)相互制約、相互配合的法制化、制度化、規(guī)范化，從而既保證“一把手”權力行使正確運行，又有效地杜絕“一把手”濫用權力的腐敗現(xiàn)象滋生。

（三）完善監(jiān)督體制，健全監(jiān)督網(wǎng)路

腐敗的實質就是權力的剝削，而監(jiān)督的實質就是一種權力對另一種權力的制約。我國現(xiàn)行的監(jiān)督體制有待完善，主要原因就是監(jiān)督機構在體制上從上到下都處于從屬地位，現(xiàn)有的紀檢監(jiān)督機關的領導體制還不能適應黨的監(jiān)督機構所應該承擔的歷史使命。中央已經(jīng)在試行紀檢部門的垂直領導，即省、市、縣、鄉(xiāng)四級紀檢機關直接接受上一級紀檢機關的領導，其業(yè)務、人事任免、工作經(jīng)費、考核獎懲都由上級紀檢機關直接負責。擺脫以前那種受制于同級領導部門的人事任免、經(jīng)費等限制，做到真正使監(jiān)督獨立，從而有效的監(jiān)督同級領導部門。同時，建立監(jiān)督職責，落實監(jiān)督制度。現(xiàn)行有些地方紀檢監(jiān)察機關人員無所事事，實際上不是無事可做而是不想和不敢履行自己的職責。要通過公開招聘、挑選那些德才兼?zhèn)?，一身正氣的干部到監(jiān)督部門來，真正敢于行駛自己的職責。

此外，我們要注意發(fā)揮社會監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督的綜合優(yōu)勢，形成全方位、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡，對“一把手”實施全程監(jiān)督管理，八小時以內與八小時以外結合起來，全方位覆蓋其任職行為、生活行為、社交行為，使“一把手”事事、處處感受到監(jiān)督的存在，從而在工作中自覺約束言行、檢點操守，做到勤廉施政、奉獻為民。

總而言之，“一把手”的監(jiān)督問題是一個迫切需要解決而短期內又難以解決的問題。我們應當按照依法治國、建設社會主義法治國家的總要求，讓國家權力的運作和社會秩序的維系在相應的制度和程序控制中，各級“一把手”在依法治國條件下實行依法執(zhí)政。只有依法執(zhí)政，才能從根本上解決對“一把手”權力監(jiān)督的問題。

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[作者簡介]何周華（1981-），廣西柳州人，廣西衛(wèi)生職業(yè)技術學院，講師，2014年武漢大學訪問學者，研究方向：思想政治教育、黨建;黃奕歡（1983-），廣西南寧人，廣西衛(wèi)生職業(yè)技術學院，助教，研究方向：思想政治教育。