[摘 要]涉法涉訴信訪工作面臨的形勢不容樂觀，信訪不信法的情況還比較嚴(yán)重，有執(zhí)法不規(guī)范、信訪功能異化、考核導(dǎo)向偏差等原因，因此，必須建章立制，破解難題;加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高辦案質(zhì)量;文明接待，做認(rèn)真細(xì)致的說服工作;堅(jiān)守法律底線，預(yù)防惡性循環(huán);規(guī)范司法救助工作。

[關(guān)鍵詞]涉法涉訴信訪;信訪不信法;建章立制;司法救助

涉法涉訴信訪問題是比較特殊的研究課題，其牽涉主體廣泛、內(nèi)容復(fù)雜、涵蓋矛盾集中，不少研究內(nèi)容涉密，獲取相關(guān)信息較為困難，研究視野和結(jié)論均受到限制，實(shí)證性相對欠缺。因此，筆者結(jié)合二十多年的工作實(shí)踐和體會，提出一些粗淺的看法和建議。

一、涉法涉訴信訪工作的現(xiàn)狀

（一）涉法涉訴信訪工作的法律依據(jù)和定位

1.信訪制度的產(chǎn)生及作用。據(jù)考證，信訪制度在我國已經(jīng)有了相當(dāng)長的歷史，自1971年《紅旗》雜志刊登了《必須重視人民來信來訪》一文以后，就首次公開把人民來信來訪稱為“信訪”。把處理人民來信來訪工作稱為“信訪工作”。我國《憲法》第41條第1款規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。”由此信訪也可以被理解為公民的一種憲法性權(quán)利，在憲法層面上確立了信訪的合法性，是我國公民用言論維護(hù)自身權(quán)利的一種合法的重要途徑。

2.《信訪條例》并非是規(guī)范涉法涉訴信訪工作的主要法律文件。2005年實(shí)施的國務(wù)院《信訪條例》是我國現(xiàn)行的對信訪問題規(guī)定最為集中，也較為權(quán)威的法律文件，《信訪條例》第二條規(guī)定所稱信訪，是指公民，法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府、縣以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。可以看出，《信訪條例》所規(guī)范的信訪是指行政信訪。而涉法涉訴信訪有關(guān)自身的法律屬性，和行政信訪在性質(zhì)上和功能上應(yīng)當(dāng)有很大不同。在特定的歷史時期，用國務(wù)院專門為行政信訪制訂的《信訪條例》作為涉法涉訴信訪工作參照使用的法律文件只能是一種權(quán)宜之計。但在目前整個信訪工作已經(jīng)成為我國政治生活的重要內(nèi)容，甚至成為社會和政治穩(wěn)定的重要影響因素的大時代背景下，對信訪制度進(jìn)行法治化，制定有關(guān)涉法涉訴信訪工作獨(dú)立的法律文件已成為歷史的必然。

3.當(dāng)前涉法涉訴信訪法律依據(jù)不足。目前，在政法工作領(lǐng)域，中央政法委和最高人民法院分別制定的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)方法》和《信訪處接待來訪工作細(xì)則》等規(guī)范性文件是政法機(jī)關(guān)開展信訪工作的主要依據(jù)，對現(xiàn)實(shí)中的涉法涉訴信訪工作都有著直接的指導(dǎo)作用。但以嚴(yán)格意義上來說，這兩份規(guī)范性和政策性文件本身并不是廣義上的法律。因此，筆者認(rèn)為，我國當(dāng)務(wù)之急應(yīng)對涉法涉訴信訪進(jìn)行單獨(dú)立法，或從中央層面上用效力層級較高的法律文件形式規(guī)范涉法涉訴信訪問題，以使全國各地開展涉法涉訴信訪工作有法可依。

（二）涉法涉訴信訪工作面臨的形勢嚴(yán)峻

1.信“訪”不信“法”。一方面，由于各級領(lǐng)導(dǎo)過分重視化解信訪案件，并督促超常規(guī)解決涉案問題。另一方面，由于當(dāng)事人維權(quán)意識普遍增強(qiáng)，但法制觀念淡薄，缺乏對程序、證據(jù)、時效等概念的認(rèn)識，特別是幾千年以來形成的“清官情結(jié)”使一些當(dāng)事人信訪不信法。特別是領(lǐng)導(dǎo)包案后的快速效果，無形堅(jiān)定了當(dāng)事人上訪的信念。

2.信“鬧”不信“法”。一般情況下只要群眾越級上訪，一些地方涉案單位和部門為了息事寧人而妥協(xié)，不講法律規(guī)定，只求息訴結(jié)果。甚至毫無原則地“承諾”好處，使得鬧訪“有利”可圖，逐漸演變成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的怪圈，使群眾確信“鬧”不信“法”。特別是有相當(dāng)部分的當(dāng)事人“鬧訪”心理嚴(yán)重，一旦出現(xiàn)對自己不利的判決，就曲解法律，反復(fù)纏訪，或者希望通過把事情鬧大，引起領(lǐng)導(dǎo)重視的方式來獲得“好處”。

3.“接訪”、“勸訪”變成“接回”或“截訪”。近年來，由于各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和考核指標(biāo)及通報制度的實(shí)施，為了當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和不使黨委、政府的形象造成不良影響以及主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績，當(dāng)初對當(dāng)事人的“接訪”、 “勸訪”，發(fā)展成為“接回”，現(xiàn)在又演變?yōu)椤敖卦L”、“攔訪”。有的地方甚至無原則地“承諾”好處，促使個別纏訪纏訴者以“進(jìn)京”上訪借口，跟黨委、政府“討價還價”，獲取非法“好處”。

4.重復(fù)上訪、越級上訪不容忽視。涉法涉訴信訪中，諸如因案件未破，嫌疑人在逃，相關(guān)賠償無法得到落實(shí)為由不斷上訪，政法機(jī)關(guān)介入城市升級改造和城鎮(zhèn)化建設(shè)中因房屋拆遷、土地征用、占地補(bǔ)差、群眾安置等糾紛，依法出警處置后引發(fā)的涉警纏訪;原信訪問題已簽字息訴，但當(dāng)事人為謀求解決其他“利益”而無理重訪以及司法機(jī)關(guān)工作中在實(shí)事認(rèn)定、法律適用或者辦案程序等方面存在一些瑕疵，甚至還可能有一定程序的司法腐敗等等，都可能造成當(dāng)事人重復(fù)上訪、越級上訪，甚至圍堵黨政機(jī)關(guān)、攔截公務(wù)車輛，并且合理訴求與無理纏訪鬧訪相互交織，造成惡劣的社會影響。特別是在在“敏感”時期，當(dāng)事人借機(jī)越級上訪，以謀求上級領(lǐng)導(dǎo)重視交辦，借機(jī)推動問題解決。

二、涉法涉訴信訪問題產(chǎn)生的主要原因

（一）社會管理和職能部門執(zhí)法不規(guī)范

第一，社會管理、上層決策、執(zhí)法監(jiān)督弱化和不規(guī)范造成當(dāng)前社會矛盾難以在基層解決，致使矛盾日漸凸現(xiàn);第二，群眾的維權(quán)意識日益增強(qiáng)，在案件受理、調(diào)查、取證、公訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)上，政法部門答復(fù)不周，執(zhí)法水平和質(zhì)量不高甚至有瑕疵導(dǎo)致當(dāng)事人上訪;第三，當(dāng)事人及家屬對法律理解偏差或不全面而上訪。

（二）信訪制度的功能異化

新《信訪條例》是依法及時就地解決當(dāng)事人的信訪訴求的，是一種法外的救濟(jì)程序，而行政、民事刑事訴訟等法律程序才是解決問題的法定途徑。但在實(shí)踐中，因上級領(lǐng)導(dǎo)批示交辦和督促信訪事項(xiàng)超常規(guī)高效地解決問題，這種低廉、便捷和有效的結(jié)果，在一定程度上驅(qū)動當(dāng)事人信“訪”不信“法”。這種因“人治”而超越法律程序解決信訪事項(xiàng)，使信訪制度功能被嚴(yán)重異化，便形成“惡性循環(huán)”。

（三）考核導(dǎo)向注重息訴指標(biāo)

由于一些上級部門高度重視進(jìn)京排名、辦理“簽字息訴”、“一票否決”等考核指標(biāo)，基層為迎合上級而完成任務(wù)，在形式上獲取當(dāng)事人的“息訴”，不惜變相地給當(dāng)事人解決低保、各種救助等，甚至滿足其他利益訴求，人為地設(shè)置“誰上訪誰得利”的誤區(qū)，無形中助長當(dāng)事人上訪的氣焰。

（四）信訪通報制度過于教條

在“敏感”時期，一些上級部門把進(jìn)京上訪列為信訪工作通報、案件交辦的重要內(nèi)容，并提出息訴化解的目標(biāo)，這種治標(biāo)不治本的做法，不但效果甚微，也成了當(dāng)事人越級上訪“不斷”的主要原因。

（五）司法救助資金審批發(fā)放制度有待改進(jìn)完善

實(shí)踐中，得到司法救助的都是一些纏訪、鬧訪、越級上訪的當(dāng)事人，而一些真正生活困難、符合司法救助條件的當(dāng)事人不通過正常渠道上訪，就很難得到救助資金。有關(guān)部門給當(dāng)事人司法救助資金目的是換取書面息訴的承諾書，實(shí)質(zhì)上沒有真正解決當(dāng)事人的正常訴求問題。

三、當(dāng)前對涉法涉訴信訪改革的建議

十八屆四中全會大力推行涉法涉訴信訪改革，即推行訴訪分離改革，是希望在信訪受理環(huán)節(jié)將涉法涉訴信訪與普通信訪分離，將法律方面的問題在司法系統(tǒng)內(nèi)部解決而避免用行政手段解決法律方面的問題，以進(jìn)一步樹立司法權(quán)威，保持司法獨(dú)立。

但在以往的涉法涉訴信訪工作中積累的經(jīng)驗(yàn)證明，有些問題無法簡單地通過現(xiàn)有制度的改良就能得到解決。筆者認(rèn)為，在涉法涉訴信訪獨(dú)立以后，對于復(fù)雜案件的處理，如果要求政法機(jī)關(guān)只注重法律效果，剔除法律瑕疵，這一點(diǎn)難度不大，但是，一旦案件牽涉到更加復(fù)雜的政策問題、體制問題或者政府部門關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，政法機(jī)關(guān)就沒有足夠的能力妥善處理，還是需要黨委和政府的協(xié)調(diào)，為此，筆者對涉法涉訴信訪改革提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）建章立制，著力解決現(xiàn)有阻礙涉法涉訴信訪改革的政策難題

難題之一：簡單的訴訪分離不會明顯減少其他信訪單位的工作量問題。大力推行訴訪分離，在信訪受理環(huán)節(jié)就將涉法涉訴信訪與普通信訪分離。表面上將涉法涉訴案件全部由政法機(jī)關(guān)內(nèi)部處理，可以較大幅度地減少信訪部門等相關(guān)單位的工作壓力，但實(shí)際上如果不采取相配套的手段，只是簡單地進(jìn)行訴訪分離，極可能無法減少其他機(jī)關(guān)的信訪工作量。因?yàn)樵诋?dāng)前司法體制下，“法律解決需要時間，信訪解決方便簡單”成為當(dāng)事人的至理名言，司法機(jī)關(guān)雖然受理當(dāng)事人提出的針對法律判決的異議問題，但是現(xiàn)有的上訴、申訴等司法途徑并不能讓當(dāng)事人信服，不能做到息事寧人。因此案件當(dāng)事人才到處信訪，尋求法律之外的救濟(jì)途徑。即使進(jìn)行了涉法涉訴信訪分離改革，但當(dāng)事人為了“方便簡單”等原因，仍然有可能突破規(guī)定，帶著涉法涉訴問題到其他國家機(jī)關(guān)上訪。

難題之二：司法瑕疵和司法腐敗在信訪原因中占較大比重的問題。不可否認(rèn)，在不少上訪案中，司法機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定、法律適用或者辦案程序等方面確實(shí)存在一些瑕疵，甚至可能有一定程度的司法腐敗。這種行為對司法公正存在很大的不良影響，會極大地降低司法裁判的公信力，絕不可小覷。很多時候，正是因?yàn)檫@些較小的瑕疵，會讓當(dāng)事人理直氣壯地向政法機(jī)關(guān)提出各種不合理要求，這類信訪案件讓司法機(jī)關(guān)處理起來很棘手。至于司法腐敗引發(fā)的信訪案件，需要司法機(jī)關(guān)在錯案追究、責(zé)任查處、執(zhí)法監(jiān)督等工作環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)。

難題之三：現(xiàn)有訴訟制度嚴(yán)重影響涉法涉訴信訪案件實(shí)質(zhì)終結(jié)的問題。《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》是我國當(dāng)前解決民刑糾紛的主要程序法。這兩部法律都規(guī)定了法律體制內(nèi)解決糾紛的途徑，而且我國審判制度是“兩審終審制”，一起案件經(jīng)過兩級法院判決就已生效。但是由于兩次審理的法院級別都不高，且現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在地方保護(hù)主義、司法腐敗等，容易讓當(dāng)事人對法院判決的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。同時，在兩大訴訟法中都規(guī)定有各種可以啟動再審的情形。上級法院、上級檢察院甚至上級行政領(lǐng)導(dǎo)的重視都可能對案件重審，這就給當(dāng)事人留下除兩審之外還有很多能夠解決問題的巨大希望。因此，即使訴訟分離后，當(dāng)事人仍然會到黨委、政府和人大等機(jī)關(guān)上訪。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從源頭上狠抓辦案質(zhì)量，避免程序瑕疵

涉法涉訴信訪案件今后全部由政法機(jī)關(guān)內(nèi)部解決，雖然避免了以前多個部門之間相互推諉的現(xiàn)象，卻加大了政法機(jī)關(guān)的信訪工作量。因此，政法機(jī)關(guān)就要加強(qiáng)對辦案人員的各種培訓(xùn)，從思想上、政治上、業(yè)務(wù)上迅速提高素質(zhì)和水準(zhǔn)，依法公正、公平、公開辦案，從源頭上減少案件出現(xiàn)信訪的可能性。一是要高度重視處理案件的程序問題。要樹立程序意識，嚴(yán)格按照法定程序辦案，堅(jiān)持公平、公開、公正，盡可能避免當(dāng)事人“有理”上訪的尷尬局面。二是強(qiáng)化責(zé)任，堅(jiān)持“誰辦案，誰評估，誰負(fù)責(zé)”的案件風(fēng)險評估原則。要在辦案工作中，落實(shí)責(zé)任制。使辦案人員從思想上高度重視，從行動上堅(jiān)持規(guī)范，辦案上保證質(zhì)量。三是開展案件質(zhì)量評查。政法機(jī)關(guān)對已辦結(jié)的案件，要組成評查小組進(jìn)行評查，以確保辦案質(zhì)量。四是加強(qiáng)監(jiān)督。要積極爭取黨委、政府、人大等部門的支持，加強(qiáng)外部監(jiān)督。同時要做好內(nèi)部監(jiān)督，尤其是對批捕、撤訴，不起訴等案件進(jìn)行審查監(jiān)督，確保辦案質(zhì)量。

（三）文明接待，認(rèn)真負(fù)責(zé)，做耐心細(xì)致的解釋工作

當(dāng)前，有一些處理涉法涉訴案件的機(jī)關(guān)存在相互推諉、解決問題的工作態(tài)度欠妥的現(xiàn)象。正因?yàn)檫@種不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象引起當(dāng)事人的反感而促使其堅(jiān)持上訪。因此，在今后的工作中，要高度重視接訪的態(tài)度問題，通過適合的語調(diào)，恰當(dāng)?shù)谋磉_(dá)方法、詳細(xì)耐心的接訪形式進(jìn)行說服和解釋，解決當(dāng)事人的訴求問題。

（四）堅(jiān)守法律底線，維護(hù)法律尊嚴(yán)，預(yù)防惡性循環(huán)

根據(jù)調(diào)查了解，部分當(dāng)事人仍堅(jiān)信，通過信訪能圓滿解決或部分解決自己的訴求問題，其中還有相當(dāng)部分的當(dāng)事人明知自己的訴求不合理、不合法，但由于“鬧訪”心理嚴(yán)重，唯恐天下不亂，曲解法律，反復(fù)纏訪，態(tài)度堅(jiān)決，希望通過“鬧訪”把事情鬧大，引起領(lǐng)導(dǎo)重視來解決問題。因此，政法機(jī)關(guān)要堅(jiān)守法律底線和原則，“不惹事，也不怕事”，頂住各種壓力，維護(hù)法律尊嚴(yán)，使“鬧訪”者的陰謀破產(chǎn)，打破息訪困難的怪圈。

（五）強(qiáng)化司法救助機(jī)制，規(guī)范司法救助工作

司法救助是我國現(xiàn)有體現(xiàn)國家機(jī)關(guān)解決涉法涉訴信訪問題，解決當(dāng)事人的實(shí)際困難的一種做法。如在法院系統(tǒng)因執(zhí)行問題出現(xiàn)的信訪案例中，很多時候被執(zhí)行人存在確實(shí)無可被執(zhí)行財產(chǎn)的情況，又如在刑事案件中，對因傷害、故意殺人案件未破，受害人無法獲取賠償且生活嚴(yán)重困難的情況等等。司法救助資金的發(fā)放能很好地體現(xiàn)國家機(jī)關(guān)解決問題的誠意，起到雪中送炭的作用。實(shí)踐證明，實(shí)行司法救助的做法已經(jīng)取得較好的效果。但是，在涉法涉訴信訪案件歸政法機(jī)關(guān)獨(dú)立之后，要進(jìn)一步強(qiáng)化司法救助機(jī)制，極大地發(fā)揮司法救助的功能，具體工作上要解決兩個問題：一是解決資金的來源。目前，司法救助資金可以在中央的統(tǒng)一安排下，短期內(nèi)先通過加大財政投入來解決，然后再擴(kuò)展成多元化解決。二是制訂適用條件。因?yàn)樯娣ㄉ嬖V涉及內(nèi)容廣泛，覆蓋人群復(fù)雜。筆者認(rèn)為以下幾類人可納入司法救助范圍。第一，當(dāng)事人反映的情況有一定的法律依據(jù)，政法部門在司法過程中存在某些實(shí)體或過程瑕疵，但不符合國家賠償條件的;第二，反映的問題有一定的合理性，且當(dāng)事人本身確實(shí)生活困難、愿意接受救助并息訪罷訴的;第三，刑事案件中犯罪嫌疑人、被告人缺乏經(jīng)濟(jì)賠償能力，致使受害人或其贍養(yǎng)人等生活嚴(yán)重困難的;第四，執(zhí)行案件中，符合執(zhí)行條件的，由于各種原因無法執(zhí)行到位，致使當(dāng)事人遭受嚴(yán)重生活困難的。

[作者簡介]梁大文，廣西岑溪人，現(xiàn)任中共岑溪市委政法委執(zhí)法監(jiān)督股股長。