[摘 要]行政合同是指行政主體與公民法人或其他組織在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂的為了更好地行使行政職能，實現(xiàn)特定的行政管理目標的合同。文章通過對行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)基本理論以及對行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)存在的問題及其原因的分析，對我國的行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)制度的對策進行思考。

[關(guān)鍵詞]行政合同;行政主體優(yōu)益權(quán);公共利益

一、行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵及存在的必要性

（一）行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵

行政合同是隨著社會的日益發(fā)展，為適應(yīng)新型的行政管理創(chuàng)設(shè)出來的一種新的行政管理合同。關(guān)于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵，不同的學(xué)者有不同的認識。從不同學(xué)者的認識中大致歸納，行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)應(yīng)該包括以下幾方面：第一，以保護公共利益為基礎(chǔ)，行政合同中的行政主體優(yōu)益權(quán)中的行政主體要以保障實現(xiàn)公共利益為訂立合同的目的;第二，享有行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的主體必須是行政主體;第三，行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)，是一種具有強制性的權(quán)利。它實質(zhì)是一種對雙方相對人都具有強制性，而不單單針對相對方具有強制性。

綜合上述觀點，我們認為行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵是指行政主體基于行政法律或行政合同條款的規(guī)定、約定所單獨享有的，為保障和實現(xiàn)公共利益，更好的行使行政職能的一種具有強制性的權(quán)力。

（二）行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的存在必要性

行政合同的基本特征之一是行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)。為更好實現(xiàn)公共利益，保護行政合同在履行的過程中公共利益的安全，行政優(yōu)益權(quán)必須存在。隨著社會的發(fā)展，人類文明的進步，行政合同為更好地適應(yīng)現(xiàn)代社會行政管理的需求在實踐中運用。具體表現(xiàn)是行政合同將行政手段與市場經(jīng)濟有效結(jié)合，很好地適應(yīng)社會實踐管理的需要。行政合同是以保障和實現(xiàn)公共利益為宗旨而簽訂的為行政合同的一種，是為了實現(xiàn)公共利益而存在的。在行政合同中，如果沒有優(yōu)益權(quán)的制約，如若合同自由絕對化，可能會無法協(xié)調(diào)雙方利益，導(dǎo)致行政合同無法正常履行?？傊姓黧w的優(yōu)益權(quán)是保證行政手段與市場結(jié)合的有效方式。

二、我國行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)存在的主要問題

我國行政合同中的行政主體優(yōu)先權(quán)存在的主要問題，首先是缺乏完善、統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定。在我國關(guān)于行政主體優(yōu)先權(quán)的概念，沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，只是散見于行政主體優(yōu)先權(quán)的相關(guān)規(guī)定中或者部分學(xué)者有不同的表述，但始終沒有統(tǒng)一的界定。其次是實踐中存在的濫用行政主體優(yōu)先權(quán)的問題。例如在訂立行政合同中不正當(dāng)行使行政優(yōu)先權(quán)和應(yīng)當(dāng)行使而不行使的消極不作為現(xiàn)象。行政主體濫用權(quán)力，侵犯相對人的合法權(quán)益，行為具體表現(xiàn)在：有的行政機關(guān)在訂立行政合同時，自恃行政權(quán)，剝奪相對人對合同的自由選擇權(quán)，損害相對人的合法權(quán)益;有的行政機關(guān)，在行政合同中超越權(quán)利，混淆自身利益與公共利益兩者概念，以自身利益取代公共利益，從而追求其個人利益的最大化而枉顧公共利益，嚴重損害國家公權(quán)力形象和相對方的合法利益。

三、我國行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)相關(guān)問題的主要原因

首先是行政合同的基本原則不完善。比如沒有法治原則，所以會存在著不按法律規(guī)定而任意或者強行與公民、法人簽訂行政合同的現(xiàn)象;也存在著違反公開競爭原則，在招投標、拍賣等合同締結(jié)方式中，有些通過行賄受賄等違法手段事先內(nèi)定的現(xiàn)象，這違法公開競爭要求。同時由于基本原則缺失，導(dǎo)致行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)缺乏明確且具體的規(guī)定與限制，存在濫用行政權(quán)力，違法合同自由精神，侵害相對人的合法權(quán)益，損害行政機關(guān)公權(quán)力形象。

其次是不能很好協(xié)調(diào)公共利益與私人利益的關(guān)系。行政主體行使優(yōu)先權(quán)的重要目的之一是要保障和實現(xiàn)公共利益，因此，在設(shè)立行政主體優(yōu)先權(quán)以及行使優(yōu)先權(quán)是否適當(dāng)時，協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系，面對公共利益與私人利益需要作出取舍時，必須以公共利益為優(yōu)先考慮，盡最大可能保護公共利益。

最后是行政機關(guān)在行政合同中的雙重身份。一方面，在訂立行政合同中，行政機關(guān)取得合同主體的身份是作為行政合同雙方相對人的一方獨立存在。另一方面，行政機關(guān)是國家的公權(quán)力部門，在行政職能內(nèi)部，行政機關(guān)作為公共利益的保障主體，需要依法行使行政職權(quán)，保障和實現(xiàn)公共利益的最大化。然而在現(xiàn)實中，有的行政機關(guān)在行政合同中，仍然是官本位的封建傳統(tǒng)思想，認為行政主體就是行政合同主宰方，權(quán)力意識極濃，有時甚至認為擴大行政主體優(yōu)先權(quán)增加權(quán)利。這種做法必將導(dǎo)致行政機關(guān)濫用權(quán)力，違法合同自由訂立精神，無法保障公共利益的實現(xiàn)，也破壞合同應(yīng)有的穩(wěn)定。

四、我國行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)的法律規(guī)制方法

在分析了我國行政優(yōu)先權(quán)存在的主要問題及其成因后，對行政主體優(yōu)先權(quán)如何加以有效地規(guī)制，是當(dāng)前面臨的重要問題。

（一）制定專門統(tǒng)一的法律法規(guī)

我國沒有專門的行政合同法關(guān)于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的的系統(tǒng)規(guī)定。由于缺乏系統(tǒng)完善的立法，因此在行政合同履行過程中出現(xiàn)問題，無法有統(tǒng)一的依據(jù)進行解決。因此，我國要想構(gòu)建體系化的行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)制度，首先必須在明確行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的法律上地位。這就需要通過制定統(tǒng)一的行政合同法來對行政合同及行政合同中的行政主體優(yōu)益權(quán)從實體上和程序上兩方面加以規(guī)制。總之，只有對行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)明確其法律地位，加以規(guī)范和限制，才能使行政主體優(yōu)益權(quán)有得以良性發(fā)展。

（二）制度完善

1.協(xié)商與聽證制度。協(xié)商制度是行政主體優(yōu)先權(quán)的正確行使的保障，協(xié)商的實質(zhì)就是遵循合同的自由合意的精神，通過建立協(xié)商制度，保證行政合同從本質(zhì)上符合合同的根本要素，讓相對方達成合意。若公共利益、合同當(dāng)事人的利益關(guān)系有沖突時要及時協(xié)商調(diào)整。構(gòu)建聽證制度實質(zhì)是控權(quán)。由于行政主體優(yōu)益權(quán)是行政主體的公權(quán)力一方，因此有必要采取聽證制度加以監(jiān)督。若行政相對人對于行政主體有異議，有權(quán)向行政主體陳述意見為自己辯護。聽證制度可以通過聽取當(dāng)事人的陳述、申辯以及質(zhì)證，盡可能排除行政主體濫用優(yōu)先權(quán)的可能性，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

2.事先公告、公開制度。公開制度，也稱公告制度，是行政機關(guān)把與行政合同的有關(guān)事項及時通知對合同有意向的人，其目的使行政合同的簽訂與履行處在完全公開和透明的狀態(tài)?？梢允瓜鄬θ肆私飧鱾€環(huán)節(jié)，防止在行政合同簽訂與履行過程中行政主體濫用行政主體優(yōu)益權(quán)，防止有人“暗箱操作”，防止行政主體消極行使。公開制度的價值之一就是保障行政主體優(yōu)益權(quán)的正當(dāng)行使，以實現(xiàn)公共利益為目的，保護相對人的合法權(quán)益。

3.說明理由與告知制度。說明理由是行政機關(guān)在對多名符合資格的競爭者進行擇優(yōu)選擇和利益的分配時，對最終決定和結(jié)果給予正當(dāng)理由或者書面解釋。這必然要求督促行政機關(guān)行政機關(guān)更加嚴謹和客觀。

告知制度要求行政機關(guān)在作出對相對人權(quán)益有利害關(guān)系的決定時，應(yīng)將結(jié)果及時告知，一并告知其尋求法律救濟的期限和方法。例如，行政主體要單方變更行政合同的標的或者解除合同時，應(yīng)履行先行告知義務(wù)。因為行政主體是擁有公權(quán)力的一方，先行通知可以避免相對一方浪費不必要的資源，可以更好保障公共利益。

（三）健全救濟制度

設(shè)立行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的救濟制度是為了提供受損利益一方的保護制度。由于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)本身的運行規(guī)則存在某些漏洞或者缺陷，有時行政主體行使的行政主體優(yōu)益權(quán)可能無法對相對人的進行有效約束，無法完全彌補相對人給公共利益造成的損失。所以給行政主體也設(shè)置相應(yīng)救濟途徑，可以發(fā)揮行政主體優(yōu)益權(quán)在行政合同中更好的作用。我國現(xiàn)行的行政主體優(yōu)益權(quán)救濟制度還不完善，因此要對我國行政主體優(yōu)益權(quán)的救濟制度進行完善。

1.行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)非訴訟的救濟途徑。通常，我們想到對行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的救濟可以訴諸于法院，通過司法途徑才能得到解決。但是當(dāng)行政優(yōu)益權(quán)行使出現(xiàn)不協(xié)調(diào)時，我們還可以通過非訴訟的途徑來解決問題。例如在解決行政主體優(yōu)益權(quán)產(chǎn)生的糾紛就可以適用協(xié)商、仲裁等非訟救濟，原因是行政合同是屬于合同雙方自由合意，具有私法性質(zhì)。

2.行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)訴訟的救濟途徑。訴訟救濟也稱為司法救濟，在諸多救濟中，訴訟救濟是最終救濟。同時，訴訟救濟原則也是法治國家的基本原則。它對行政主體優(yōu)益權(quán)的實體和程序合法都要進行審查。我國在審判過程中對行政主體優(yōu)益權(quán)進行審查時，對于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)案件的審判依據(jù)的范圍，除了公法規(guī)則之外，某些私法規(guī)則也可以納入審判依據(jù)的范圍，這是借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，多元化審判，更加合理和科學(xué)。

司法救濟必須以在實體法和程序法上對行政主體優(yōu)先權(quán)進行科學(xué)合理的規(guī)定，要以行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)的合理規(guī)制作為立法規(guī)制重點，更好地規(guī)制行政合同相關(guān)立法，更好地利用行政優(yōu)先權(quán)，促進行政合同雙方互利共贏的局面。

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[作者簡介]向慧，中南民族大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，碩士，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。