摘 要：中國(guó)已進(jìn)入老年社會(huì)，農(nóng)村養(yǎng)老成為人們非常關(guān)注的問(wèn)題。由于經(jīng)濟(jì)的特殊性，農(nóng)村養(yǎng)老更需選擇高效的解決對(duì)策，這就需要立足歷史解決未來(lái)。我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)歷了較長(zhǎng)的發(fā)展歷程，期間發(fā)生了多次變化。目前農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式還是家庭養(yǎng)老，社會(huì)養(yǎng)老只起輔助作用。未來(lái)的社會(huì)要逐漸形成自我養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老為主體，伴以家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村養(yǎng)老體系。新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是國(guó)家在農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題上做出的新的制度安排，在實(shí)施過(guò)程中這種養(yǎng)老保障制度還面臨很多問(wèn)題，為改變這種狀態(tài)就需要從養(yǎng)老保障制度之外做文章，尋求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化策略。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社會(huì)保障；問(wèn)題；對(duì)策；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號(hào)：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2014）04-0042-06 一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策分析

（一）實(shí)施方式：基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）的目的是保證農(nóng)村居民老年時(shí)的基本生活而推出的養(yǎng)老保障制度。這種制度采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，并且通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，與土地保障、家庭養(yǎng)老以及社會(huì)救助融在一起，對(duì)農(nóng)村居民老年時(shí)提供基本生活保障。該項(xiàng)制度是國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)體系的重要組成部分，開辟了農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的新篇章。該制度中規(guī)定，凡年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，都可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。每個(gè)參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民都要按照相應(yīng)的制度規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，參保人可以根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇適合自己的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。繳費(fèi)檔次不是一成不變的，國(guó)家會(huì)根據(jù)農(nóng)村居民的人均純收入狀況適時(shí)調(diào)整，保證農(nóng)民能夠獲得較高的養(yǎng)老保障水平。農(nóng)村居民的養(yǎng)老待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶兩部分組成：（1）基礎(chǔ)養(yǎng)老金。養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)為每月55元，不同地方可以根據(jù)實(shí)際情況選擇較高水平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在制度中特別規(guī)定，對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的居民可以加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但是加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由地方財(cái)政解決；（2）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為，個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139。該項(xiàng)制度中規(guī)定，參保人如果死亡，則個(gè)人賬戶中的資金余額，除政府補(bǔ)貼外可以依法繼承。政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。該制度中對(duì)領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，凡是滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。制度中關(guān)于繳費(fèi)問(wèn)題也進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)，如果在約定條件內(nèi)符合免費(fèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的人，其應(yīng)該繳費(fèi)的子女沒有按照規(guī)定繳費(fèi)，則該農(nóng)村居民也不能免費(fèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金。如果農(nóng)村居民已經(jīng)超過(guò)了45歲，即免費(fèi)領(lǐng)取養(yǎng)老費(fèi)不足15年，則在剩余的年份內(nèi)需要繼續(xù)繳費(fèi)，繳費(fèi)年限持續(xù)到60周歲。在此基礎(chǔ)上也可以補(bǔ)繳費(fèi)用，但繳費(fèi)時(shí)間最多不超過(guò)15年。對(duì)于那些距離領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間大于15年的（當(dāng)前年齡在45歲以下），需要按年繳費(fèi)，累計(jì)繳費(fèi)年限不超過(guò)15年。新農(nóng)保制度是讓所有農(nóng)村居民都能受益的制度，只要滿足條件或者按照相應(yīng)的條件去做，就能夠得到自己應(yīng)該得到的養(yǎng)老金。這項(xiàng)制度不但讓老年人能夠較早的受益，而且激勵(lì)年輕人積極參加新農(nóng)保，這種制度不僅體現(xiàn)“誰(shuí)參保誰(shuí)受益”原則，而且能夠體現(xiàn)“子參保父受益”原則。新農(nóng)保只是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的開始，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸增強(qiáng)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金會(huì)提高，而且個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的水平也會(huì)提高。農(nóng)村居民會(huì)感到領(lǐng)取的養(yǎng)老金越來(lái)越多，國(guó)家提供的養(yǎng)老保障水平會(huì)越來(lái)越高。

（二）新農(nóng)保是普惠制的養(yǎng)老保障制度

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到人口老齡化時(shí)代，農(nóng)村的人口老齡化程度高于城市，農(nóng)村人口出現(xiàn)了“未富先老”的問(wèn)題。研究資料表明，我國(guó)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)人口老齡化速度還會(huì)繼續(xù)提高，2020年和2025年人口老齡化的水平分別為11.3%和21.2%[1]。持續(xù)性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠在一定程度上解決農(nóng)村老年人的基本生活問(wèn)題。新農(nóng)保相對(duì)于“老農(nóng)?！倍跃哂泻艽蟮闹贫冗M(jìn)步?！袄限r(nóng)保”本質(zhì)上是一種鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老制度，這種制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別的農(nóng)村而言操作起來(lái)有很大的難度。農(nóng)村居民收入狀況普遍偏低，對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，讓農(nóng)民用看得見的收益去換取看不見的收益，絕大多數(shù)農(nóng)村居民不愿意做這樣的嘗試，因此“老農(nóng)保”并沒有成功開展。這次“新農(nóng)?！毕鄬?duì)于老農(nóng)保而言，從本質(zhì)上并沒有改變“鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄”的性質(zhì)，但是將個(gè)人儲(chǔ)蓄標(biāo)準(zhǔn)大幅降低，在物價(jià)上漲幅度較快的情況下，對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄進(jìn)行分層化等，讓農(nóng)民具有較多的選擇權(quán)。同時(shí)將養(yǎng)老金區(qū)分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩個(gè)層面?；A(chǔ)養(yǎng)老金有國(guó)家財(cái)政作支撐，具有普惠性質(zhì)。就像制度中規(guī)定的那樣，凡年滿60歲以上的農(nóng)民均具有享受新農(nóng)保的權(quán)利。但是這只是基礎(chǔ)養(yǎng)老部分而已，要想能夠享受到更高層次的養(yǎng)老金額度，就需要有較高層次的儲(chǔ)蓄額，新制度中規(guī)定，儲(chǔ)蓄額越高，能夠享受到的基于個(gè)人養(yǎng)老賬戶的養(yǎng)老金額度就會(huì)越高。所以不同農(nóng)民一方面可以享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一方面在享受養(yǎng)老金問(wèn)題上也是能夠分出層次的。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金實(shí)際上仍然是對(duì)老農(nóng)保制度的延續(xù)，只是不再進(jìn)行過(guò)分強(qiáng)調(diào)，這樣農(nóng)民就具有了充分的自主參與權(quán)。新農(nóng)保制度也強(qiáng)化了代際之間的互濟(jì)特點(diǎn)。根據(jù)前文，年滿60歲的農(nóng)村老年人雖然可以免費(fèi)享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但是這需要子代按照新農(nóng)保的要求持續(xù)繳納保費(fèi)，否則父代就不能享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這種制度設(shè)計(jì)就將子代與父代緊密聯(lián)系在了一起，而且能夠逐漸擴(kuò)大養(yǎng)老金的“蓄水池”，子代與父代之間就能夠產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。

二、農(nóng)村養(yǎng)老方式發(fā)展趨勢(shì)：從家庭養(yǎng)老過(guò)渡到社會(huì)養(yǎng)老

在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生迅速變化的過(guò)程中，農(nóng)村居民出現(xiàn)了“未富先老”的問(wèn)題。改變農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并且讓所有的農(nóng)村居民的生存狀態(tài)都上升一個(gè)新臺(tái)階，在短時(shí)期內(nèi)達(dá)到這樣的目標(biāo)比較困難。所以在快速城市化進(jìn)程中，人們對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題比較關(guān)注。從目前的研究文獻(xiàn)看，絕大多數(shù)認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村目前還不具備社會(huì)養(yǎng)老條件。農(nóng)民還不具備廣泛參加社會(huì)養(yǎng)老的實(shí)力，所以農(nóng)村養(yǎng)老狀況要想得到根本改變就需要從長(zhǎng)考慮。在農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題上，需要考慮多元化的養(yǎng)老措施，筆者認(rèn)為，農(nóng)村未來(lái)養(yǎng)老方式應(yīng)該是：老人自養(yǎng)、家庭贍養(yǎng)基礎(chǔ)上充分發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老的養(yǎng)老體系[2]，實(shí)現(xiàn)各種養(yǎng)老方式的互相補(bǔ)充和各有側(cè)重，并逐步過(guò)渡到社會(huì)養(yǎng)老。農(nóng)村養(yǎng)老涉及的內(nèi)容是多方面的，不但包括老年人的物質(zhì)生活，還包括其精神生活。未來(lái)的養(yǎng)老保障應(yīng)具備以下幾個(gè)方面：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、老年生活照料體系、老年醫(yī)療保健體系、老年救濟(jì)體系以及老年精神生活體系等[3]。在養(yǎng)老方式上，也要考慮家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等多種方式[4]，多種方式共存的狀態(tài)將是較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的養(yǎng)老選擇。

（一）家庭養(yǎng)老

家庭是社會(huì)發(fā)展的基本單元，這種建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的親情關(guān)系是社會(huì)發(fā)展中最為穩(wěn)妥的關(guān)系，所以在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任何階段，家庭都發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。家庭成員之間不但可以提供情感支撐，而且能夠在代際之間提供經(jīng)濟(jì)支撐，再加上我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)多元化的社會(huì)，不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有很大差異，所以家庭養(yǎng)老是一種基本的養(yǎng)老方式。在經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到較高階段后，家庭養(yǎng)老功能會(huì)逐步弱化。但家庭在養(yǎng)老過(guò)程中所承擔(dān)的情感功能是任何其他養(yǎng)老方式所無(wú)法替代的。尊老敬老、孝敬父母是我國(guó)的傳統(tǒng)，城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老這個(gè)問(wèn)題上，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)很高，家庭養(yǎng)老也不會(huì)完全淡出市場(chǎng)[5]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，家庭養(yǎng)老是一種必然選擇，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)較高的時(shí)候，家庭養(yǎng)老也會(huì)成為一種參考，只是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高狀態(tài)下，養(yǎng)老方式有了更多的選擇，家庭養(yǎng)老會(huì)成為一種補(bǔ)充養(yǎng)老方式。

（二）自我養(yǎng)老

在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)還不可避免，只要城鄉(xiāng)之間存在生產(chǎn)要素價(jià)格差異，就會(huì)有農(nóng)村勞動(dòng)力向城市遷移。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，雖然農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已經(jīng)開始顯現(xiàn)，但還沒有成為主流。農(nóng)民工異地遠(yuǎn)距離就業(yè)，就造成了留守老人問(wèn)題。再加上子女贍養(yǎng)老人的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題以及地方養(yǎng)老的財(cái)政資金有限問(wèn)題，“自我養(yǎng)老”成為農(nóng)村老人的主要養(yǎng)老方式?！白晕茵B(yǎng)老”是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的無(wú)奈選擇。農(nóng)村老年人在年齡比較高并且勞動(dòng)能力缺失的情況下，還要在田間勞動(dòng)?！白晕茵B(yǎng)老”這種養(yǎng)老方式讓老人擔(dān)心的不是繼續(xù)在田間工作，而是在身體狀況出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候沒有人幫助救治的問(wèn)題。“自我養(yǎng)老”的農(nóng)村居民情感孤寂，在年齡較大并且失去勞動(dòng)能力時(shí)，經(jīng)濟(jì)來(lái)源沒有保障會(huì)使得基本生活受影響[6]。所以自我養(yǎng)老是社會(huì)發(fā)展處于低水平的體現(xiàn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)逐漸淡出市場(chǎng)。

（三）社會(huì)養(yǎng)老

社會(huì)養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的趨勢(shì)，這種養(yǎng)老方式就在很大程度上避免了家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老的不足，養(yǎng)老成為社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在這種局面下，養(yǎng)老不再是私人的事情。當(dāng)社會(huì)承擔(dān)起養(yǎng)老職能后，人們對(duì)未來(lái)的生活不再會(huì)有擔(dān)心。社會(huì)上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)更加完善并且多樣化，在養(yǎng)老問(wèn)題上人們會(huì)有更多的選擇。社會(huì)養(yǎng)老不僅表現(xiàn)在養(yǎng)老金方面，還體現(xiàn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面。隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)有很大改變，農(nóng)村居民的數(shù)量也在不斷減少。在農(nóng)村會(huì)逐漸構(gòu)建起個(gè)人、集體和國(guó)家三方出資籌集養(yǎng)老基金的社會(huì)養(yǎng)老模式。這種養(yǎng)老模式會(huì)成為我國(guó)農(nóng)村未來(lái)社會(huì)化養(yǎng)老的核心。

（四）社區(qū)養(yǎng)老

社會(huì)養(yǎng)老在更大意義上是解決了老年人的經(jīng)濟(jì)能力問(wèn)題，社區(qū)養(yǎng)老則是解決了由誰(shuí)將老年人的經(jīng)濟(jì)能力變成老年人的生活依靠問(wèn)題。有條件的農(nóng)村都會(huì)逐步進(jìn)行村改區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，突出的表現(xiàn)在能夠提供快捷的服務(wù)，核心是村民的參與合作。社區(qū)養(yǎng)老不僅能夠拉動(dòng)社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且讓老人感覺到安全。老人不用離開自己熟悉的地方，就能夠找到老年的生活依靠。因?yàn)樯鐓^(qū)的范圍較小，居民的相互聯(lián)系比較緊密，所以利用這些有時(shí)可以依托社區(qū)的人際網(wǎng)絡(luò)，用更多的社區(qū)資源為老年人提供養(yǎng)老保障。在這種模式下可以更多地激發(fā)出社區(qū)內(nèi)村民的互助與參與精神，使得農(nóng)村居民的傳統(tǒng)生活方式得到復(fù)歸。社區(qū)養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老的未來(lái)發(fā)展方向，在新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，不僅要從外觀上改變農(nóng)村，還要從農(nóng)村居民的生活方式方面改變新農(nóng)村，社區(qū)養(yǎng)老就是新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)重要內(nèi)容。

三、新農(nóng)保實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題分析

（一）多種因素影響農(nóng)民參保積極性

1.入保后不能退保

在新農(nóng)保制度中，鼓勵(lì)農(nóng)村居民積極入保，按照相應(yīng)的規(guī)定享受新農(nóng)保提供的待遇。但是新規(guī)定中只是說(shuō)明了鼓勵(lì)村民入保的問(wèn)題，沒有說(shuō)清楚能否退保的問(wèn)題。農(nóng)民于是感覺到“入保自由但退保不自由”，新農(nóng)保制度中的“入保棘輪問(wèn)題”導(dǎo)致村民入保積極性受到了影響。農(nóng)民在參加新農(nóng)保的過(guò)程中會(huì)存在很多顧慮：其一是隨著時(shí)間推延，所繳納費(fèi)用會(huì)貶值，這會(huì)影響到以后個(gè)人的養(yǎng)老待遇；其二是農(nóng)民抗御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較小，并且不同農(nóng)戶的收入狀態(tài)也存在較大差異，收入較低的農(nóng)戶會(huì)將有限的收入用在眼前花費(fèi)上，對(duì)以后的考慮較少。農(nóng)民的這種行為選擇會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村居民中那些收入水平較低的人，在年老的時(shí)候反而不會(huì)得到保障，年老農(nóng)民的生活狀態(tài)會(huì)出現(xiàn)較大差距。其三是年輕農(nóng)民的生活狀態(tài)不固定，有越來(lái)越多的農(nóng)民主要還是選擇外出務(wù)工，在“留在農(nóng)村”和“離開農(nóng)村”之間還不能確定，在戶籍制度逐漸松動(dòng)的情況下，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村農(nóng)民具有更多的選擇。如果選擇留在城鎮(zhèn)，則會(huì)選擇不同的養(yǎng)老方式。所以這部分村民如果已經(jīng)參加新農(nóng)保，就會(huì)擔(dān)心以后退保困難的問(wèn)題。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度雙軌制的情況下，農(nóng)村養(yǎng)老轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)養(yǎng)老還存在較大的困難，這也會(huì)增加新生代農(nóng)民工加入新農(nóng)保的擔(dān)憂。

2.農(nóng)村人口“空心化”問(wèn)題

根據(jù)前文，“新農(nóng)?！卑ɑA(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩個(gè)層面，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金現(xiàn)行多個(gè)檔次的繳費(fèi)額度也不算高。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金實(shí)際上就是儲(chǔ)蓄性質(zhì)的養(yǎng)老金，這與城鎮(zhèn)的儲(chǔ)蓄性質(zhì)的養(yǎng)老金沒有差別。在這種情況下，很多農(nóng)村居民在個(gè)人儲(chǔ)蓄方面選擇最低檔次的標(biāo)準(zhǔn)，一般都傾向于享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在新農(nóng)保提供的養(yǎng)老保障比較低的情況下，農(nóng)村中比較富裕的居民一般都逐漸傾向于在城鎮(zhèn)投保，這樣就能夠在老年時(shí)有較高的生活保障。當(dāng)農(nóng)村中相對(duì)比較富裕的村民都有這樣的行為選擇時(shí)，農(nóng)村的更多財(cái)富就會(huì)移向城市。農(nóng)村不但會(huì)面臨人口空心化問(wèn)題，還會(huì)面臨財(cái)富空心化問(wèn)題。農(nóng)民的這種心態(tài)，不但會(huì)將農(nóng)村中相對(duì)富裕的人口引向城市，而且更多的城市務(wù)工新生代農(nóng)民工，也會(huì)逐漸打消回鄉(xiāng)的想法。當(dāng)更多的年輕人選擇城市生活方式時(shí)，這些村民的子女轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍后就無(wú)需再繳納農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。按照新農(nóng)保的現(xiàn)行規(guī)定，會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)村居民成為免費(fèi)享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人，這實(shí)際上是在加大新農(nóng)保的財(cái)政投入力度，新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老制度成為一種普惠制的養(yǎng)老制度。

（二）進(jìn)城務(wù)工人員養(yǎng)老保障邊緣化

在城市化進(jìn)程中，有越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，這些非農(nóng)就業(yè)的人口在獲得城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)后，按照現(xiàn)行新農(nóng)保制度規(guī)定，就不能再享受農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。但進(jìn)城務(wù)工人員的工作流行性很大，這就在一定程度上增加了享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的難度。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)額度較高，但進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民一旦具有非農(nóng)戶口后就不能逆轉(zhuǎn)。這些人如果工作不穩(wěn)定而處于半失業(yè)狀態(tài)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)不能足額繳費(fèi)的同時(shí)，也失去了享受新農(nóng)保的機(jī)會(huì)。進(jìn)城務(wù)工人員于是就會(huì)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的邊緣人。

（三）村民傾向于享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金

新農(nóng)保中的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上是自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保障制度。農(nóng)民沒有穩(wěn)定收入，國(guó)家對(duì)其繳費(fèi)不能采取強(qiáng)制措施，新農(nóng)保制度下所建立的“投保主體與服務(wù)組織之間的關(guān)系”與正規(guī)的企業(yè)單位中“投保主體與政府之間的關(guān)系”是有差別的，前者不具有法律強(qiáng)制性，政府不能強(qiáng)制性地從其個(gè)人收入中將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用扣除。這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的繳費(fèi)意愿不高。在繳費(fèi)意愿上，更多的農(nóng)民傾向于在最低的層次上繳費(fèi)。按照每個(gè)月能夠享受55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)算，全年可以享受660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。繳納較低的費(fèi)用可以達(dá)到以小搏大的目的。城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工，由于轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口并獲得城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的成本相對(duì)較高，而且供職的資方也需要為員工繳納一部分費(fèi)用。在勞資雙方達(dá)成協(xié)議的條件下，員工會(huì)保持具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民工姿態(tài)，這樣企業(yè)就不用為員工繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，員工的工資也可以適當(dāng)?shù)玫教岣?。農(nóng)民在戶籍所在地則可以享受新農(nóng)保。由于農(nóng)民的儲(chǔ)蓄水平較低，這實(shí)質(zhì)上就相當(dāng)于片面享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而這部分是由國(guó)家財(cái)政支付的具有普惠性質(zhì)的養(yǎng)老金，結(jié)果不但加重國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，而且不利于提高城鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民工的養(yǎng)老保障水平，年輕農(nóng)民的養(yǎng)老保障長(zhǎng)期徘徊在低水平上。

（四）基金管理存在問(wèn)題

基金在管理層面的主要問(wèn)題表現(xiàn)在：計(jì)息水平偏低、管理層次較低。基金的計(jì)息水平比較低的結(jié)果是，基金的利息積累不能遞補(bǔ)由于價(jià)格上漲所造成的資金價(jià)值降低問(wèn)題，縮水的養(yǎng)老基金就很難保障滿足村民達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時(shí)領(lǐng)到足值的養(yǎng)老金。目前養(yǎng)老金實(shí)行縣級(jí)管理，養(yǎng)老金很難形成規(guī)模，從而也不能形成較大的投資收益。縣級(jí)管理層次較低，使得基金很難找到較高水平的投資項(xiàng)目。同時(shí)由于不同區(qū)域的縣級(jí)財(cái)政狀況也有較大差別，某些地方在對(duì)養(yǎng)老金監(jiān)管不到位的情況下，很難控制避免養(yǎng)老金坐收坐支的問(wèn)題[7]。結(jié)果是村民的養(yǎng)老賬戶就會(huì)成為空賬，村民的利益就會(huì)受到侵害。

四、新型農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）養(yǎng)老保障水平的生產(chǎn)可能性曲線分析

新農(nóng)保制度下將所有的參保農(nóng)民視為一個(gè)整體，政府的目標(biāo)是要取得最大效用。假定農(nóng)村居民被區(qū)分為高收入群體和低收入群體兩個(gè)類型，在短時(shí)期內(nèi)居民的收入狀況不會(huì)發(fā)生變化，高收入群體傾向于繳納較高的保費(fèi)，低收入群體傾向于繳納較低的保費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目的在于提高全社會(huì)的養(yǎng)老保障水平，在資源既定的條件下，實(shí)行傾向于高收入人群還是傾向于低收入人群，與國(guó)家的政策取向有關(guān)系（見圖2）。圖2中的橫軸表示低收入人群，縱軸表示高收入人群，C1、C2、C3、C4等表示四條可能性曲線，同一條可能性曲線上的不同點(diǎn)，政府通過(guò)不同的資源配置方式所取得的制度總效用是一樣的，當(dāng)然低收入人群和高收入人群各自從中得到的效用是有差別的。在C1中有E1、E2、E3三點(diǎn)，雖然三點(diǎn)的社會(huì)總效用是相同的，但是高收入群體和低收入群體從社會(huì)總效用中享受到的份額是有差異的。E1和E3分別是傾向于高收入群體和低收入群體的養(yǎng)老制度，在E1點(diǎn)，高收入群體得到的效用為Y1，低收入群體得到的效用為X1，在E2點(diǎn)，高收入群體得到的效用為Y2（Y2X1）。在E1點(diǎn)時(shí)，養(yǎng)老制度不利于低收入群體，低收入群體應(yīng)該得到的待遇被轉(zhuǎn)移給了高收入群體，低收入者參保的積極性就會(huì)收到負(fù)面印象，這種資源配置方式會(huì)讓本來(lái)應(yīng)該得到更多保護(hù)的弱勢(shì)群體處于不利地位。在E2時(shí)，養(yǎng)老制度不利于高收入群體，高收入群體應(yīng)該得到的待遇被轉(zhuǎn)移給了低收入群體，這樣的資源配置方式不利于高收入者積極參保，農(nóng)村養(yǎng)老制度就不能得到有效執(zhí)行。所以為了追求社會(huì)公正，在C1線上，就需要選擇E3點(diǎn)作為最佳的資源配置方式，這時(shí)低收入群體和高收入群體都會(huì)得到應(yīng)該得到的待遇，不會(huì)存在任何形式的制度偏袒。圖中只要沿著E3E4的方向發(fā)展，低收入群體和高收入群體從社會(huì)總效用中得到的待遇相對(duì)比較公正。低收入和高收入者都會(huì)從現(xiàn)行制度中受到激勵(lì)。圖中的C2相對(duì)于C1，是一種傾向于低收入群體的制度設(shè)計(jì)，在E7位置處，低收入群體得到了X7的效用，而高收入群體還停留在Y2，這是在C2這種可能性水平下的一次帕累托改進(jìn)。同樣，在C3情況下，低收入群體的效用在保持X1的情況下，高收入群體的效用已經(jīng)上升到了Y10，這相對(duì)于C1而言仍然是也是一次帕累托改進(jìn)。但是這兩種情況都是在政府的傾向性政策下形成的結(jié)果，在帕累托改進(jìn)過(guò)程中政府層面需要有更多的其他配套措施出臺(tái)，否則就不能達(dá)到預(yù)期效果。因?yàn)樵贓7的時(shí)候，高收入人群的配合積極性不高，在E10的時(shí)候，低收入人群配合的積極性不高。在可能性曲線繼續(xù)向外擴(kuò)張到C4的時(shí)候，上述兩種情形下的帕累托改進(jìn)更加明顯。在可能性曲線向外擴(kuò)張的過(guò)程中，資源配置方式只有沿著E3→E4→E5方向發(fā)展，才能夠平衡低收入群體與高收入群體之間的關(guān)系，否則就會(huì)造成低效率或者無(wú)效率，對(duì)于農(nóng)村不同群體的養(yǎng)老保障水平提高形成不利影響。

（二）制度供給與制度需求的不同狀態(tài)分析

如圖3，制度供給線與制度需求線分別經(jīng)歷了三個(gè)階段。在第一階段內(nèi)，制度供給缺乏彈性，制度需求富有彈性。在第二階段內(nèi)制度供給富有彈性，制度需求缺乏彈性。在第三階段內(nèi)，制度供給缺乏彈性，制度需求富有彈性。在社會(huì)發(fā)展的不同階段內(nèi)，養(yǎng)老制度的供給狀況與需求狀況之間的關(guān)系是有差別的。在第一階段內(nèi)，社會(huì)發(fā)展處于低水平，人們的經(jīng)濟(jì)承受能力有限，這時(shí)候國(guó)家推出的個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老制度在農(nóng)村居民中間很不容易推廣。很多農(nóng)村居民認(rèn)為這樣的養(yǎng)老制度與自己沒有太大關(guān)系，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式在養(yǎng)老制度中處于主導(dǎo)地位。人們對(duì)養(yǎng)老制度的需求是富有彈性的。國(guó)家的養(yǎng)老制度供給比較單一，雖然推行起來(lái)相對(duì)比較困難，但從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體考慮，國(guó)家必須出臺(tái)養(yǎng)老制度，制度供給是相對(duì)缺乏彈性的。在第二階段時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r得到了改變，人們的經(jīng)濟(jì)承受能力得到了改善，開始關(guān)注生活質(zhì)量。養(yǎng)老問(wèn)題開始提升到新的層次，對(duì)國(guó)家推出的養(yǎng)老制度開始關(guān)注，農(nóng)民自愿參保的積極性較高。居民開始從家庭養(yǎng)老這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式中走出來(lái)加入社會(huì)養(yǎng)老，當(dāng)更多的人有這樣的愿望時(shí)，養(yǎng)老制度需求就變得相對(duì)無(wú)彈性，這時(shí)制度供給變得相對(duì)有彈性，國(guó)家逐漸完善養(yǎng)老制度，在不同地區(qū)和針對(duì)不同人群推出更加有針對(duì)性的養(yǎng)老制度，農(nóng)村居民具有了更多的選擇權(quán)。在第三階段時(shí)，養(yǎng)老制度已經(jīng)趨向成熟，隨著人們生活水平的提高，國(guó)家會(huì)推出相對(duì)更加有效率的養(yǎng)老制度，養(yǎng)老制度的發(fā)展進(jìn)入了持續(xù)運(yùn)行階段，養(yǎng)老制度的供給相對(duì)無(wú)彈性。與此同時(shí)除了政府推出的養(yǎng)老選擇外，各種非政府組織推出的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也開始出現(xiàn)并呈規(guī)?；l(fā)展，農(nóng)村居民在養(yǎng)老方式上開始有了更多的選擇，制度需求變得相對(duì)有彈性。在三個(gè)階段中，制度供給與制度需求從低水平均衡上升到中水平均衡再上升到高水平均衡。從圖3中看出，雖然制度供給與制度需求都經(jīng)歷了幾次變化，但每一次變化都是朝著較高水平發(fā)展著的。在第三階段時(shí)，制度供給和制度需求都達(dá)到了較高水平。這時(shí)候養(yǎng)老制度相對(duì)更加成熟，養(yǎng)老制度需求已經(jīng)成為了每個(gè)農(nóng)村居民的必然選擇。制度需求雖然富有彈性，但只是在不同的養(yǎng)老方式中進(jìn)行選擇，每個(gè)人的養(yǎng)老需求已經(jīng)變得缺乏彈性。

五、提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的對(duì)策分析

新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老部分雖然具有普惠性質(zhì)，但這種普惠性的養(yǎng)老金每個(gè)月只能讓農(nóng)民得到幾十元錢的養(yǎng)老保障。在物價(jià)高漲的情況下，這種普惠制的養(yǎng)老保障并不能解決農(nóng)村百姓的養(yǎng)老擔(dān)憂。但是在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，大幅度提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金在短時(shí)間內(nèi)不可操作，所以提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平必須多管齊下。

（一）提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平促進(jìn)農(nóng)民增收

在農(nóng)村推行儲(chǔ)蓄性質(zhì)的養(yǎng)老保障制度比較困難的原因在于，農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)承受能力比較低。所以在推出各種養(yǎng)老保障制度的同時(shí)，也要在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平方面做文章，通過(guò)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，進(jìn)而提高農(nóng)民收入。根據(jù)前文，在農(nóng)民收入水平較低的時(shí)候，會(huì)將僅有的收入放在維持當(dāng)前生活方面。而儲(chǔ)蓄性質(zhì)的養(yǎng)老制度，目的在于將當(dāng)前收入進(jìn)行延時(shí)消費(fèi)，在農(nóng)村居民目前的生活質(zhì)量沒有足夠保障的情況下，就很少有人在這方面作出長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。農(nóng)民增收是解決農(nóng)村居民養(yǎng)老的根本方法。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平提高后，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)民收入中的一部分就會(huì)有組織地從其收入中扣除成為養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的一部分。這種帶有強(qiáng)制性的扣除是建立在農(nóng)民收入比較穩(wěn)定并且收入相對(duì)較高的基礎(chǔ)上的。在產(chǎn)業(yè)化組織的安排下，農(nóng)村居民也會(huì)在當(dāng)前生活與未來(lái)生活之間進(jìn)行權(quán)衡。

（二）新人新辦法老人老辦法

不同村民對(duì)新制度的接受能力是有差異的。目前的新農(nóng)保規(guī)定，60歲以上的農(nóng)村居民可以免費(fèi)領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這樣的年齡規(guī)定可以適當(dāng)放寬到55歲，這個(gè)年齡的農(nóng)村居民在生活選擇上與新生代農(nóng)民不能抗衡，但還具有一定的勞動(dòng)能力。所以普惠性質(zhì)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以惠及55歲以上的農(nóng)民。對(duì)于55歲以下的農(nóng)民，可以規(guī)定在滿足特殊條件情況下也可以免費(fèi)享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，村民通過(guò)個(gè)人申報(bào)，再經(jīng)過(guò)相關(guān)部門審核，最終確定村民是否納入免費(fèi)享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的范疇。雖然這樣會(huì)加大相關(guān)職能部門的工作量，但會(huì)有更多的農(nóng)民從普惠性質(zhì)的養(yǎng)老制度中受益。國(guó)家會(huì)由此增加財(cái)政支持力度，但這種養(yǎng)老制度在一定程度上會(huì)降低年輕農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，年輕農(nóng)民有更多的精力和心情投入到生產(chǎn)勞動(dòng)中。目前在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)民收入登記制度還有一定困難。所以需要在剛性的制度中融入一定的彈性成分。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后，農(nóng)村能夠控制的財(cái)權(quán)越來(lái)越少。很多地方的農(nóng)村基層組織逐漸失去了經(jīng)營(yíng)能力。但無(wú)論是“新農(nóng)?！边€是“舊農(nóng)?！保紡?qiáng)調(diào)個(gè)人、集體和國(guó)家三個(gè)層面，個(gè)人儲(chǔ)蓄是基礎(chǔ)。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在該過(guò)程中扮演著重要角色，只有集體經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展，養(yǎng)老保障中的集體部分才能夠足額繳費(fèi)。長(zhǎng)江中下游的華西村、蔣巷村、武家嘴村以及河南省的劉莊、山東省的三元朱村等都是充分發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的典型，這些農(nóng)村通過(guò)農(nóng)村工業(yè)化的方式，讓農(nóng)業(yè)發(fā)展走上了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的道路。這些村子中，村民已經(jīng)不再有養(yǎng)老問(wèn)題的擔(dān)憂，村子能夠?yàn)榇迕裉峁┹^高質(zhì)量的醫(yī)療、養(yǎng)老保障。這些村莊在發(fā)展中通過(guò)農(nóng)村工業(yè)化讓集體經(jīng)濟(jì)得到了充分發(fā)展，農(nóng)民也從傳統(tǒng)的就業(yè)方式實(shí)現(xiàn)了向產(chǎn)業(yè)工人方向的變化。農(nóng)業(yè)資源的規(guī)模化運(yùn)營(yíng)讓農(nóng)民在養(yǎng)老問(wèn)題上不再受困擾。

（責(zé)任編輯：于明）

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