摘 要：我國正在探索通過發(fā)行專項市政債券來為地方政府有一定收益的公益項目融資，這涉及稅收制度在內(nèi)一系列重要制度安排。本文對美國市政債券稅收減免制度進行了綜述，并從促進投資、降低融資成本、鼓勵投資者參與等角度對其效果進行了評估，最后就我國市政債券免稅安排的必要性以及具體安排提出了建議。

關鍵詞：市政債券；稅收制度；成效

中圖分類號：F817.12 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）05-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.05.05

財政部《關于2013年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》明確提出，“將允許地方政府在有一定收益的公益性項目中發(fā)行專項市政債券融資”。作為一種市場化融資創(chuàng)新手段，市政債券如何發(fā)行管理，怎樣平衡其市場機制與和公益性，需要我們深入探討。從市政債券發(fā)展較為成熟的美國來看，免稅制度是促進市政債券市場發(fā)展的重要因素，也是市政債券融資項目公共產(chǎn)品屬性的重要體現(xiàn)，值得學習借鑒。

一、美國市政債券稅收減免制度安排

免稅（tax-exemption）是美國市政債券（Municipal Bond）區(qū)別于其他債券的重要特征，自1913年美國所得稅法實施以來，已經(jīng)執(zhí)行100多年。免稅的實質是聯(lián)邦政府對州和地方政府發(fā)行的市政債券予以間接的財政補貼，是市政債券吸引投資者參與、降低地方政府融資成本的重要制度安排。

（一）市政債券稅收減免政策的層次

市政債券利息收入稅收規(guī)定較復雜，聯(lián)邦層面主要是《國內(nèi)稅收法典》（IRC）的103、141-150條款，每個州也有各自關于市政債券稅收的規(guī)定。市政債券發(fā)行文件（如官方陳述或備忘錄）一般包含有關債券是否免稅的信息，投資者可從美國國家稅務局的官網(wǎng)（www.irs.gov）上獲得關于市政債券免稅的詳細規(guī)定[1]。

1.聯(lián)邦政府的市政債券利息免稅規(guī)定。市政債券免稅，主要是指聯(lián)邦政府對投資者從市政債券獲得利息收入免征所得稅。市政債券籌集資金主要用于地方的公共服務支出，償債資金來源主要來自地方政府的稅收或特定公共項目的收費，如果對市政債券的利息收入征收所得稅，實際上相當于對地方政府征稅。美國1913年所得稅法將納稅人因持有州及附屬行政部門債權所取得的利息收入排除在應稅所得之外。1988年，美國最高法院在南加利福尼亞VS. Baker案中判定，市政債券利息收入免稅規(guī)定受憲法第十修正案以及“政府間稅收豁免”保障。聯(lián)邦政府的市政債券免稅政策主要包括兩方面內(nèi)容，一是享受免稅的市政債券類型，IRC103規(guī)定了三種例外情況；二是享受免稅的投資者，市政債券免稅優(yōu)惠主要傾向于個人投資者，《1986年稅收改革法案》限制了對商業(yè)銀行的此類稅收優(yōu)惠。市政債券利息免稅具體需要滿足《國內(nèi)稅收法典》103條款（IRC103）、141-150條款以及國家稅務局（IRS）有關管理規(guī)定。一般地，市政債券發(fā)行的官方陳述中通常有關于市政債券免稅情況詳細信息的聲明，以及債券顧問（bond counsel）對該債券聯(lián)邦所得稅免稅情況的意見。

2.“建設美國債券”的稅收政策。本輪國際金融危機期間，為創(chuàng)造就業(yè)機會和刺激經(jīng)濟，美國在2009年推出《復蘇和再投資法案》，其中非常重要的一項舉措是發(fā)行“建設美國債券”?！敖ㄔO美國債券”的目的是通過降低州和地方政府新項目借貸成本，為基礎設施建設提供融資，資金投向包括公共建筑、法院、學校、公路、交通設施、公立醫(yī)院、公共基礎設施、水利工程、環(huán)境工程、能源工程、政府住房工程等。從2009年4月至2012年12月31日，建設美國債券共發(fā)行1810億美元，債券持有人主要為保險公司、共同基金、外國中央銀行和商業(yè)銀行以及個人投資者[2]。建設美國債券作為應稅債券，但債券持有人和債券發(fā)行人享有稅收抵免和聯(lián)邦政府補貼，實際上是變相的免稅待遇。根據(jù)稅收減免或抵補方式的不同，建設美國債券可以分為稅收抵免債券和直接支付債券，其中稅收抵免債券向債券持有人支付35%的聯(lián)邦政府補貼。

3.州政府市政債券稅收政策。一些州政府也對市政債券利息免征州所得稅。不過，不同州的這種稅收待遇條件差異較大。在一些州，本州居民投資于本州政府或其他市政債券發(fā)行人發(fā)行的市政債券才享受免稅，對其他州發(fā)行的市政債券利息不免稅。例如猶他州的59-10-114（1）（e）法規(guī)以及R865-9I-50規(guī)則規(guī)定，本州居民購買持有其他州發(fā)行的市政債券的利息所得需征稅，不過，如果發(fā)行市政債券的所在州也未對猶他州發(fā)行的市政債券利息收入征稅，那么猶他州也對其市政債券利息免稅。州之間有這種相互豁免的稅收優(yōu)惠安排，與猶他州相互稅收豁免的州包括阿拉斯加、哥倫比亞、佛羅里達、印第安納、內(nèi)華達、北達科他、南達科他、德克薩斯、華盛頓以及懷俄明州。

（二）聯(lián)邦所得稅減免的例外情況

市政債券利息免稅的規(guī)定非常繁瑣，根據(jù)《國內(nèi)稅收法典》第103、141-150條款的規(guī)定，三種情況下，州和地方政府市政債券利息不享受稅收豁免待遇。

1.私營性質市政債券（Private activity bond）例外。根據(jù)《國內(nèi)稅收法典》第141條，所謂私營性質市政債券是指那些債券收入為私營企業(yè)所用或為私營企業(yè)帶來利益的債券。二十世紀六十年代，地方政府為了繁榮地方經(jīng)濟、增加財政收入，發(fā)行了許多名義“為公”、實際“為私”的“經(jīng)濟發(fā)展債券”，為企業(yè)提供通道融資（conduit financing）。為此，《1968收入和支出控制法案》（The Revenue and Expenditure Control Act of 1968）對免稅市政債券的發(fā)行規(guī)模和使用范圍進行了限制，從市政債券中區(qū)分出了“工業(yè)發(fā)展債券”（industrial development bond），即后來的“私營性質市政債券”?！?986年稅收改革法案》進一步明確區(qū)分了基本市政債券和私營性質市政債券，如果10%以上債券收入由非政府企業(yè)使用或10%以上的本息由非政府所有財產(chǎn)擔保，即為私營性質市政債券；為體育設施、會議中心、空氣和水凈化設施、工業(yè)園區(qū)、私有基礎設施等項目發(fā)行的市政債券不享受免稅待遇。

2.“差價債券”（Arbitrage bond）例外?！秶鴥?nèi)稅收法典》148條規(guī)定了“差價債券”（Arbitrage bond）情況。市政債券和企業(yè)債券的最大區(qū)別就是前者享受免稅待遇，在風險、期限等相同的情況下，市政債券可以以相對較低的利息率從市場融資。一些地方政府利用這種差價，通過發(fā)行“發(fā)展債券”為名的市政債券，然后用籌得資金在資本市場投資牟利，這種利用免稅優(yōu)惠牟利的市政債券被稱為“差價債券”。為了限制差價債券，美國《1969年稅務改革法案》和《1986年稅收改革法案》相繼對其進行了限定，其中《1986年稅收改革法案》明確指出差價債券是對免息優(yōu)惠的錯誤使用，因而對其采取強硬措施，杜絕套利行為。

3.未合規(guī)登記注冊例外。未按照《國內(nèi)稅收法典》149條有關規(guī)定進行登記的市政債券不免稅。在實際運作中，一個發(fā)行之初確定為免稅的市政債券，如果發(fā)行人最后實際上未能滿足聯(lián)邦稅收規(guī)則的規(guī)定，也會轉變?yōu)閼愂姓?。此外，一些市政債券支付的利息在最初計算?lián)邦所得稅收入時被免除，但仍會受替代性最低稅負（Alternative Minimum Tax Bonds， AMT）規(guī)定約束而被征稅，市政債券的官方陳述應明確該債券受替代性最低稅負約束。

二、美國市政債券免稅的具體成效

市政債券免稅政策在美國已有100多年歷史，是促進市政債券市場快速發(fā)展的重要因素。截至2012年末，美國市政債券余額3.7萬億美元，其中長期、免稅市政債券占絕對多數(shù)，因而市政債券通常被統(tǒng)稱為免稅債券。市政債券免稅的作用體現(xiàn)在幾個方面。

（一）免稅市政債券促進公共投資，是地方政府基礎設施建設的重要資金來源

市政債券免稅的前提是其公共用途特征，其免稅條款鼓勵投資者將資金用于購買市政債券，起到良好的資源配置作用。2003—2012年，美國州和地方政府用于新基礎設施投資的市政債發(fā)行額達到1.65萬億美元，其中8020億美元用于學校和醫(yī)院建設，4360億美元用于水、地下管道以及公路項目建設。2012年，美國共發(fā)行了6600只免稅市政債券，籌資金額超過1790億美元，為地方政府基礎設施建設提供了大量資金。

（二）市政債券免稅是隱性的補貼，有效降低了地方政府的融資成本

目前“AAA”評級的10年期市政債券融資成本為2.65%，“A”評級的為3.44%。通常免稅債券利率比應稅債券利率低2個百分點，幫助地方政府以較低的利率融資。根據(jù)美國郡縣協(xié)會的測算，如果沒有免稅政策支持，2003—2012年美國的州和州以下地方政府將為其所發(fā)行的市政債券多支出4953億美元的利息。其中位居前三的加利福尼亞、德克薩斯和紐約分別節(jié)約融資成本698億美元、580億美元和449億美元。

（三）免稅債券是市政債券的核心組成部分，為公共目的市政項目提供了穩(wěn)定的融資平臺

從各年新發(fā)行市政債券看，長期、免稅市政債券占市政債券總量的比重達90%左右。2009年和2010年，受建設美國債券（表現(xiàn)為應稅債券）發(fā)行增長影響，免稅市政債券占比從2008年的89%下降到82%和78%，不過隨著建設美國債券項目的結束，2011年免稅市政債券發(fā)行占比回升到90.2%的水平。免稅市政債券市場的發(fā)達，為地方政府保持財政自主性創(chuàng)造了條件，進而有助于鞏固財政聯(lián)邦制。

（四）市政債券免稅向個人投資者傾斜，吸引個人投資者廣泛參與

1986年稅收改革法案頒布之前，商業(yè)銀行是市政債券的主要投資人；1986年稅收改革法案減少了對商業(yè)銀行購買市政債的稅收減免，商業(yè)銀行在市政債券投資人中的占比從1971年的51%下降到2011年的7.6%。與此相對應的，個人投資者占比上升至50%以上，加上個人通過共同基金、貨幣市場基金以及封閉式基金等渠道持有的市政債券，這一比例超過75%[3]。

市政債券免稅政策的積極作用顯而易見。不過這一政策在過去100年中一直存在爭議。對市政債券免稅的主要批評在于，免稅導致聯(lián)邦政府財政收入減少，加大財政收支壓力；富裕階層傾向于通過購買免稅市政債券避稅，稅收減免收益分配不均。為此，奧巴馬政府于2013年4月在2014財年預算法案中提出調(diào)整市政債券免稅政策。這一政策調(diào)整傾向遭到了州和地方政府的強烈反對，理由是：提高地方基礎設施建設融資成本，州和地方政府為彌補融資成本上升需要，不得不提高稅收或基礎設施的使用者費用；如果州和地方政府選擇不增稅費，只能縮減基礎設施建設的范圍和規(guī)模。

三、對我國市政債券稅收制度安排的啟示

我國擬推進的市政債券尚不明晰，是統(tǒng)一代發(fā)還是地方政府自主發(fā)行，一般責任債券還是項目收益?zhèn)?，債券市場交易還是柜臺交易，一系列問題需要深入研究。不過，無論采取那種形式，市政債券的免稅制度安排是避不開的重要問題。

（一）我國市政債券免稅制度安排的必要性

我國分稅制財政體制與美國的財政聯(lián)邦制有很大差別，地方政府和中央政府在財權事權方面雖有分工，但地方政府不存在破產(chǎn)問題，因而對地方政府發(fā)債的約束機制不同。從必要性來看，市政債券免稅體現(xiàn)在幾個方面：一是稅收平等需要。我國地方政府市（下轉第40頁）

（上接第27頁）政債券將從有一定收益的公益項目開始，公益性和公共產(chǎn)品屬性決定了其與當前的地方政府債券差別不大。鑒于我國對于個人和企業(yè)從地方政府債券利息收入免稅，市政債券免稅是應有之意。二是提高市政債券吸引力的需要。市政債券是債券市場的新產(chǎn)品，市場接受度仍待驗證，免稅待遇可以提高市政債券的吸引力，從而發(fā)揮其為基礎設施建設融資的作用。三是降低地方政府基礎設施建設融資成本的需要。

（二）我國市政債券融資稅收制度設想

市政債券免稅政策應設定一定條件，以確保稅收減免利益分配公平以及對地方政府施加債務規(guī)模約束。一是市政債券免稅的對象應包括機構投資者和個人。美國市政債券免稅政策偏向個人投資者。我國債券市場發(fā)展相對滯后，機構投資者將是市政債券市場發(fā)展之初的最重要參與力量，市政債券免稅政策設計應面向所有機構投資者和個人投資者。二是對地方政府市政債券規(guī)模實行總量控制，根據(jù)地方政府性債務負擔水平、經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎設施建設融資需求等綜合條件，對地方政府的市政債券發(fā)行規(guī)模加以限制。對于符合公益性標準的項目，允許其發(fā)行免稅市政債券；對于不符合公益性要求的項目，不給予其免稅優(yōu)惠。城市建設項目的公益性標準由國家有關部門統(tǒng)一制定，為吸引社會力量參與，對于社會資本參與的比例可以設定相對較高的水平。三是在地方政府自主發(fā)行市政債券的情況下，鼓勵地方政府之間對于本地居民購買對方地區(qū)發(fā)行的市政債券的利息所得給予免稅待遇。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]Emilia Istrate，Michael Belarmino.Municipal Bonds

Build America：A County Perspective on Changing the Tax-Exempt Status of Municipal Bond Interest[D].National Association of Counties Policy research paper Series Issue1，2013.

[2]Municipal Securities Rulemaking Board.MSRB Glossary of Municipal Securities Terms[R].Third Edition， August， available at http：//www.msrb.org，2013.

[3]U.S. Securities and Exchange Commission，Report on

the Municipal Securities Market[R].July 31，available at，2012.http：//www.sec.gov/news/studies/2012/munireport073112.pdf.