英法兩國(guó)同為世界上最先發(fā)展地下管道的國(guó)家，由于進(jìn)入現(xiàn)代化的時(shí)期較早，其建設(shè)具有現(xiàn)代化意義的地下管線歷史也較其他國(guó)家悠久，因而在城市地下管線建設(shè)管理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也更為豐富和值得借鑒。

一、城市地下管線運(yùn)行管理的英國(guó)經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)是世界上最早建設(shè)地下管道系統(tǒng)的國(guó)家，倫敦多數(shù)上下水管道系統(tǒng)甚至還是維多利亞時(shí)代鋪設(shè)的[1]。被譽(yù)為“世界上最偉大的建筑師”、為2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)創(chuàng)造了高達(dá)394英尺（約120米）雕塑的塞西爾·貝爾蒙德，曾從自己理解的角度評(píng)出了世界十大建筑奇觀，其中包括了佛羅倫薩大教堂彎頂、胡夫金字塔等，但上榜的倫敦建筑竟是終日不見(jiàn)天日的下水道。

18世紀(jì)時(shí)，倫敦的排水系統(tǒng)十分糟糕。直到19世紀(jì)中期，還因落后的排水系統(tǒng)而導(dǎo)致地下水受到嚴(yán)重污染，引發(fā)霍亂流行。在1849年的霍亂疫情結(jié)束后，首都污水治理委員會(huì)任命約瑟夫·巴瑟杰爵士為測(cè)量工程師，以確定城市排水系統(tǒng)未來(lái)如何改進(jìn)。1856年，巴瑟杰承擔(dān)了設(shè)計(jì)倫敦新的下水系統(tǒng)的任務(wù)，但其經(jīng)過(guò)數(shù)次修改后的計(jì)劃連續(xù)5次被否決，直到1858年夏天，因倫敦市內(nèi)的臭味達(dá)到有史以來(lái)最嚴(yán)重的程度，倫敦市政當(dāng)局迫于壓力才同意了巴瑟杰的改造方案。倫敦地下排水系統(tǒng)改造工程1859年正式動(dòng)工，1865年完工。經(jīng)過(guò)改造后的下水道縱橫交錯(cuò)，排水管網(wǎng)長(zhǎng)度達(dá)到2000公里，里面甚至可行船，可以開(kāi)汽車(chē)，便于清淤。工程完成當(dāng)年，倫敦的全部污水都被排往大海。由于將污水與地下水隔開(kāi)，倫敦下水道改造意外地解決了導(dǎo)致霍亂的水源問(wèn)題。從此以后，倫敦再也沒(méi)有發(fā)生過(guò)霍亂。

倫敦下水管道的最初歷程可以看作是整個(gè)英國(guó)地下管道發(fā)展的縮影。據(jù)英國(guó)國(guó)家地理測(cè)繪局2006年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，英國(guó)現(xiàn)有城市地下管線總長(zhǎng)達(dá)到470萬(wàn)公里[2]，相當(dāng)于從地球到月球來(lái)回10余次。英國(guó)最古老的管線埋設(shè)于200多年前，現(xiàn)代的電力、煤氣、通信線路等管道系統(tǒng)也都有上百年的歷史，如今早已經(jīng)不知道確切位置。英國(guó)每年要在馬路上挖400萬(wàn)個(gè)洞，耗資10億英鎊。但由于沒(méi)有準(zhǔn)確的位置圖，其中大部分都挖錯(cuò)了地方。每年都有30到40名施工工人因?yàn)橐馔馔诘降叵码娋€而遭電擊受傷[3]。

（一）法律嚴(yán)格限制道路管線作業(yè)

在管線作業(yè)的占道掘路方面，英國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定得相當(dāng)嚴(yán)格。首先，公共道路或地產(chǎn)必須向市政府申請(qǐng)，如果要掘路，一次長(zhǎng)度不能超過(guò)30米。其次，政府同意后，必須查明施工方位內(nèi)其他單位（主要包括電力公司、煤氣公司、電話公司等）管線的具體位置，防范施工破壞管線事故。不僅在施工過(guò)程中，而且在施工結(jié)束后1年內(nèi)，任何因施工引起的問(wèn)題，施工單位都要承擔(dān)法律責(zé)任。最后，施工單位開(kāi)挖道路埋設(shè)或維修地下管道，還不能干擾公共交通。因此，許多公司進(jìn)行管道施工時(shí)，先要與公共汽車(chē)公司進(jìn)行協(xié)商，盡量將施工時(shí)間避開(kāi)交通高峰。如果公共汽車(chē)不得不繞道行駛，施工單位要負(fù)責(zé)提前貼出通知，用醒目的標(biāo)志標(biāo)明臨時(shí)站牌的位置，并盡一切努力將施工影響降低到最小程度。此外，在施工地點(diǎn)周?chē)卜诺母鞣N交通警示標(biāo)志也都由施工單位按規(guī)定設(shè)置；如果設(shè)置不清楚，引發(fā)交通問(wèn)題，施工單位要負(fù)責(zé)解決和賠償。例如，因?yàn)槭┕?dǎo)致居民無(wú)法在自己原有的車(chē)位上停車(chē)時(shí)，施工單位必須負(fù)責(zé)為居民尋找一個(gè)新的車(chē)位，否則該居民如果因沒(méi)車(chē)位而違章停車(chē)，施工單位得為其支付罰款[4]。

（二）環(huán)保理念貫穿于地下管線的各個(gè)階段

不論是地下管線的規(guī)劃、建設(shè)階段，還是地下管線的運(yùn)行（維護(hù)與管理）階段，管線及其內(nèi)部介質(zhì)對(duì)環(huán)境的影響始終是英國(guó)規(guī)劃部門(mén)、市政管理部門(mén)的考慮重點(diǎn)之一。例如，在雨水管理政策方面，英國(guó)構(gòu)建了以可持續(xù)排放體系（SUDS）為核心的“多層次全過(guò)程控制”管理模式，該模式涉及的法律規(guī)章主要包括三個(gè)部分：規(guī)劃階段相關(guān)的規(guī)定、建設(shè)與維護(hù)管理相關(guān)的規(guī)定、可持續(xù)排放體系的監(jiān)管規(guī)定[5]。又如，政府高度重視運(yùn)用環(huán)境保護(hù)立法手段，有效推進(jìn)石油天然氣管道建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理工作，其涉及石油天然氣管道的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)主要包括四個(gè)方面：一是管道建設(shè)前的環(huán)境準(zhǔn)入管理，包括環(huán)境準(zhǔn)入條件；二是管道項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)；三是管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的環(huán)境管理；四是管道的安全退役。

（三）積極運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)強(qiáng)化管線道路作業(yè)管理

2006年，由專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公共設(shè)施事務(wù)管理的英國(guó)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部牽頭諾丁漢大學(xué)、利茲大學(xué)以及19家公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)一種名為“VISTA”的可視化集成系統(tǒng)，其主要目的是通過(guò)在電腦中繪制三維立體的綜合管線視圖，從而為有效減少因無(wú)法確知管線的確切位置而盲目掘路、重復(fù)掘路、無(wú)序掘路、提高挖掘工作效率及挖掘施工中的外力損壞管線事故的發(fā)生提供技術(shù)支撐。該項(xiàng)目歷時(shí)4年，耗資220萬(wàn)英鎊，由英國(guó)國(guó)家地理測(cè)繪局負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。

二、城市地下管線運(yùn)行管理的法國(guó)經(jīng)驗(yàn)

在法國(guó)，談及地下管線，最聞名于世的或許就是其下水管道了。法國(guó)從19世紀(jì)就全面開(kāi)始建設(shè)排水網(wǎng)絡(luò)，至今已擁有近30萬(wàn)公里專(zhuān)門(mén)用于收集和輸送污水的地下管道，尤其是巴黎自1850年開(kāi)始修建至今的達(dá)2347公里的下水道，堪稱(chēng)世界上最完善、最現(xiàn)代化的下水道，其中一段還被開(kāi)發(fā)成世界上唯一的“下水道博物館”，是巴黎乃至法國(guó)人的驕傲，也是全球各地游客的觀光勝地。法國(guó)還有其他類(lèi)型的地下管線，規(guī)模也不小，例如油氣及化學(xué)危險(xiǎn)品管道總長(zhǎng)就約為5萬(wàn)公里。另外，隨著美化市容進(jìn)程的不斷深入，法國(guó)的架空線入地工程也快速推進(jìn)，致使地下管線規(guī)模成倍增長(zhǎng)。例如，據(jù)法國(guó)國(guó)家電力公司介紹，盡管法國(guó)目前的地下輸電線路只占總線路長(zhǎng)度的三分之一，落后于它的鄰國(guó)英國(guó)與德國(guó)，但從2009年開(kāi)始，95%的新建線路都采用地下鋪設(shè)，每年的平均鋪設(shè)長(zhǎng)度為3000公里。在地下管線運(yùn)行管理方面，法國(guó)主要有以下做法和經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）推進(jìn)統(tǒng)一立法及機(jī)構(gòu)整合以有效實(shí)施地下管線管理活動(dòng)

在法國(guó)，僅在油氣及化工類(lèi)管道的管理方面就涉及多個(gè)法令及多個(gè)政府管理機(jī)構(gòu)。為此，法國(guó)于2006年前后就開(kāi)始醞釀推進(jìn)統(tǒng)一立法工作，不斷化解各類(lèi)法律法規(guī)條文分散以及相互之間存在一定程度的沖突問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，繼2006、2010年專(zhuān)門(mén)針對(duì)油氣及化工類(lèi)管道的監(jiān)管審批問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一立法后，2012年5月又頒布了一個(gè)新法令，即《燃?xì)?、碳?xì)浠ゎ?lèi)公共事業(yè)管道的申報(bào)、審批及安全法令》，對(duì)油氣及化工類(lèi)管道的申報(bào)、審批及其他安全監(jiān)管事項(xiàng)的統(tǒng)一立法問(wèn)題又做了進(jìn)一步明確和規(guī)范。新法令運(yùn)用通用性條文對(duì)管道的設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工、運(yùn)行及經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管、維修搶險(xiǎn)以及暫時(shí)或永久停止使用等各種行為所涉及的管道安全管理、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行了明確規(guī)范。

同時(shí)，為配合立法統(tǒng)一的進(jìn)程，法國(guó)還積極推進(jìn)有關(guān)機(jī)構(gòu)的整合力度，增強(qiáng)不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以實(shí)施更有效的政府監(jiān)管活動(dòng)。當(dāng)前，油氣及化工類(lèi)管道的安全管理事務(wù)主要?dú)w法國(guó)生態(tài)能源及可持續(xù)發(fā)展部下設(shè)的“環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展總理事會(huì)”負(fù)責(zé)。

（二）通過(guò)強(qiáng)化政府監(jiān)管力度來(lái)防范管道施工破壞

2007年底至2008年初，法國(guó)連續(xù)出現(xiàn)多起天然氣管道事故，引起了社會(huì)各界的極大關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在法國(guó)及歐洲大部分國(guó)家，大約半數(shù)以上的管線安全事故均由施工破壞導(dǎo)致。

針對(duì)此現(xiàn)象，2009年初，法國(guó)內(nèi)政部、生態(tài)能源及可持續(xù)發(fā)展部以及其他相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人就如何減少、防范地下管道安全事故的發(fā)生、提高各類(lèi)工程施工安全問(wèn)題進(jìn)行了磋商，并制定了一個(gè)新的行動(dòng)方案，實(shí)施了一系列相關(guān)措施，具體包括：

設(shè)立專(zhuān)職部門(mén)，幫助施工單位掌握管線網(wǎng)絡(luò)的確切位置；

建立一個(gè)觀察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理信息的傳遞以及宣傳活動(dòng)；

施工前，施工單位必須通過(guò)勘測(cè)手段，弄清管道確切位置；

有關(guān)人員或機(jī)構(gòu)必須根據(jù)周邊環(huán)境制定一份安全事項(xiàng)書(shū)，供市政府及其他施工單位參考；

在管線周邊施工時(shí)，必須采用相應(yīng)的特殊技術(shù)，以符合周邊管線環(huán)境的安全防護(hù)要求；

加強(qiáng)施工前及施工過(guò)程中應(yīng)急預(yù)案編制，制定相應(yīng)的預(yù)警和消防措施，做好各種準(zhǔn)備，如隨時(shí)停工及其他相應(yīng)的工作安排，從而增強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)的事故應(yīng)急處理能力；

將天然氣管線事故的管理納入到“法國(guó)國(guó)家市政安全預(yù)案”中；

突發(fā)事故發(fā)生時(shí)，要明確人員責(zé)任，將管線安全事故造成的破壞降到最低；

加強(qiáng)對(duì)相關(guān)施工作業(yè)人員（尤其是重型機(jī)械的駕駛?cè)藛T）的培訓(xùn)與教育，特別是天然氣管線相關(guān)安全法令條例的宣傳普及；

對(duì)現(xiàn)行管理法令進(jìn)行修改和完善。

（三）多管齊下治理井蓋失竊

2009年前后，由于國(guó)際市場(chǎng)上金屬原材料價(jià)格急劇上漲，各種金屬?gòu)U品的收購(gòu)價(jià)格也隨之上揚(yáng)，誘人的價(jià)格引發(fā)了井蓋買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)的出現(xiàn)，這導(dǎo)致法國(guó)一些城市出現(xiàn)了井蓋大面積丟失的現(xiàn)象，十幾個(gè)甚至上百個(gè)。之前，除了少數(shù)人將有藝術(shù)色彩的井蓋作為藝術(shù)品收藏而出現(xiàn)井蓋缺失之外，還未出現(xiàn)過(guò)如此規(guī)模的井蓋丟失問(wèn)題，這讓當(dāng)?shù)卣姓芾聿块T(mén)深感頭疼。

為有效治理這一問(wèn)題，最大程度減少因井蓋等公共設(shè)施缺失造成的人身傷亡及財(cái)產(chǎn)損失案件，法國(guó)政府相繼制定了一系列預(yù)防措施。

第一，采取嚴(yán)厲措施打擊、防范井蓋偷盜行為。法國(guó)政府圍繞加強(qiáng)敏感場(chǎng)所設(shè)施保護(hù)、潛在犯罪人群的監(jiān)管、控制金屬?gòu)U品銷(xiāo)售渠道等多個(gè)方面采取了相應(yīng)措施。例如，通過(guò)身份驗(yàn)證加強(qiáng)金屬?gòu)U品回收行為，規(guī)范市場(chǎng)，任何出售、轉(zhuǎn)售鑄鐵類(lèi)廢品的人，必須出示并登記身份證件。又如，加強(qiáng)民用井蓋的編號(hào)備案管理，通過(guò)明示該物品屬于市政財(cái)產(chǎn)，給偷盜者的銷(xiāo)贓制造麻煩。

第二，各地政府不斷加強(qiáng)井蓋設(shè)施偷盜行為的處罰力度，例如，法國(guó)南特的一個(gè)盜賊，因偷盜了500個(gè)井蓋而被處以15個(gè)月的監(jiān)禁。

第三，涉及到金屬盜竊的各個(gè)政府部門(mén)共同構(gòu)建了一個(gè)信息平臺(tái)，專(zhuān)門(mén)用于提供和交流相關(guān)信息、經(jīng)驗(yàn)及管理措施等。同時(shí)，責(zé)成相關(guān)部門(mén)發(fā)現(xiàn)井蓋丟失以后必須以最快的速度加以更換，并在井蓋補(bǔ)裝完畢前做好相關(guān)安全措施，如在井口周?chē)闷渌系K設(shè)施加以隔離，并放置明顯的警示提醒標(biāo)志，條件容許的情況下最好能設(shè)專(zhuān)人看護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

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[5]李俊奇、劉洋，等.城市雨水減排管制與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的思考[J].中國(guó)給水排水， 2010（20）： 28-33.

（責(zé)任編輯：趙靜）