英法兩國同為世界上最先發(fā)展地下管道的國家，由于進入現(xiàn)代化的時期較早，其建設(shè)具有現(xiàn)代化意義的地下管線歷史也較其他國家悠久，因而在城市地下管線建設(shè)管理方面的實踐經(jīng)驗也更為豐富和值得借鑒。

一、城市地下管線運行管理的英國經(jīng)驗

英國是世界上最早建設(shè)地下管道系統(tǒng)的國家，倫敦多數(shù)上下水管道系統(tǒng)甚至還是維多利亞時代鋪設(shè)的[1]。被譽為“世界上最偉大的建筑師”、為2012年倫敦奧運會創(chuàng)造了高達394英尺（約120米）雕塑的塞西爾·貝爾蒙德，曾從自己理解的角度評出了世界十大建筑奇觀，其中包括了佛羅倫薩大教堂彎頂、胡夫金字塔等，但上榜的倫敦建筑竟是終日不見天日的下水道。

18世紀時，倫敦的排水系統(tǒng)十分糟糕。直到19世紀中期，還因落后的排水系統(tǒng)而導(dǎo)致地下水受到嚴重污染，引發(fā)霍亂流行。在1849年的霍亂疫情結(jié)束后，首都污水治理委員會任命約瑟夫·巴瑟杰爵士為測量工程師，以確定城市排水系統(tǒng)未來如何改進。1856年，巴瑟杰承擔了設(shè)計倫敦新的下水系統(tǒng)的任務(wù)，但其經(jīng)過數(shù)次修改后的計劃連續(xù)5次被否決，直到1858年夏天，因倫敦市內(nèi)的臭味達到有史以來最嚴重的程度，倫敦市政當局迫于壓力才同意了巴瑟杰的改造方案。倫敦地下排水系統(tǒng)改造工程1859年正式動工，1865年完工。經(jīng)過改造后的下水道縱橫交錯，排水管網(wǎng)長度達到2000公里，里面甚至可行船，可以開汽車，便于清淤。工程完成當年，倫敦的全部污水都被排往大海。由于將污水與地下水隔開，倫敦下水道改造意外地解決了導(dǎo)致霍亂的水源問題。從此以后，倫敦再也沒有發(fā)生過霍亂。

倫敦下水管道的最初歷程可以看作是整個英國地下管道發(fā)展的縮影。據(jù)英國國家地理測繪局2006年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，英國現(xiàn)有城市地下管線總長達到470萬公里[2]，相當于從地球到月球來回10余次。英國最古老的管線埋設(shè)于200多年前，現(xiàn)代的電力、煤氣、通信線路等管道系統(tǒng)也都有上百年的歷史，如今早已經(jīng)不知道確切位置。英國每年要在馬路上挖400萬個洞，耗資10億英鎊。但由于沒有準確的位置圖，其中大部分都挖錯了地方。每年都有30到40名施工工人因為意外挖到地下電線而遭電擊受傷[3]。

（一）法律嚴格限制道路管線作業(yè)

在管線作業(yè)的占道掘路方面，英國的相關(guān)法律規(guī)定得相當嚴格。首先，公共道路或地產(chǎn)必須向市政府申請，如果要掘路，一次長度不能超過30米。其次，政府同意后，必須查明施工方位內(nèi)其他單位（主要包括電力公司、煤氣公司、電話公司等）管線的具體位置，防范施工破壞管線事故。不僅在施工過程中，而且在施工結(jié)束后1年內(nèi)，任何因施工引起的問題，施工單位都要承擔法律責任。最后，施工單位開挖道路埋設(shè)或維修地下管道，還不能干擾公共交通。因此，許多公司進行管道施工時，先要與公共汽車公司進行協(xié)商，盡量將施工時間避開交通高峰。如果公共汽車不得不繞道行駛，施工單位要負責提前貼出通知，用醒目的標志標明臨時站牌的位置，并盡一切努力將施工影響降低到最小程度。此外，在施工地點周圍安放的各種交通警示標志也都由施工單位按規(guī)定設(shè)置；如果設(shè)置不清楚，引發(fā)交通問題，施工單位要負責解決和賠償。例如，因為施工導(dǎo)致居民無法在自己原有的車位上停車時，施工單位必須負責為居民尋找一個新的車位，否則該居民如果因沒車位而違章停車，施工單位得為其支付罰款[4]。

（二）環(huán)保理念貫穿于地下管線的各個階段

不論是地下管線的規(guī)劃、建設(shè)階段，還是地下管線的運行（維護與管理）階段，管線及其內(nèi)部介質(zhì)對環(huán)境的影響始終是英國規(guī)劃部門、市政管理部門的考慮重點之一。例如，在雨水管理政策方面，英國構(gòu)建了以可持續(xù)排放體系（SUDS）為核心的“多層次全過程控制”管理模式，該模式涉及的法律規(guī)章主要包括三個部分：規(guī)劃階段相關(guān)的規(guī)定、建設(shè)與維護管理相關(guān)的規(guī)定、可持續(xù)排放體系的監(jiān)管規(guī)定[5]。又如，政府高度重視運用環(huán)境保護立法手段，有效推進石油天然氣管道建設(shè)項目的環(huán)境管理工作，其涉及石油天然氣管道的環(huán)境保護法律法規(guī)主要包括四個方面：一是管道建設(shè)前的環(huán)境準入管理，包括環(huán)境準入條件；二是管道項目的環(huán)境影響評價；三是管道建設(shè)和運營過程中的環(huán)境管理；四是管道的安全退役。

（三）積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)強化管線道路作業(yè)管理

2006年，由專門負責公共設(shè)施事務(wù)管理的英國貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部牽頭諾丁漢大學、利茲大學以及19家公司聯(lián)合開發(fā)一種名為“VISTA”的可視化集成系統(tǒng)，其主要目的是通過在電腦中繪制三維立體的綜合管線視圖，從而為有效減少因無法確知管線的確切位置而盲目掘路、重復(fù)掘路、無序掘路、提高挖掘工作效率及挖掘施工中的外力損壞管線事故的發(fā)生提供技術(shù)支撐。該項目歷時4年，耗資220萬英鎊，由英國國家地理測繪局負責項目的具體實施。

二、城市地下管線運行管理的法國經(jīng)驗

在法國，談及地下管線，最聞名于世的或許就是其下水管道了。法國從19世紀就全面開始建設(shè)排水網(wǎng)絡(luò)，至今已擁有近30萬公里專門用于收集和輸送污水的地下管道，尤其是巴黎自1850年開始修建至今的達2347公里的下水道，堪稱世界上最完善、最現(xiàn)代化的下水道，其中一段還被開發(fā)成世界上唯一的“下水道博物館”，是巴黎乃至法國人的驕傲，也是全球各地游客的觀光勝地。法國還有其他類型的地下管線，規(guī)模也不小，例如油氣及化學危險品管道總長就約為5萬公里。另外，隨著美化市容進程的不斷深入，法國的架空線入地工程也快速推進，致使地下管線規(guī)模成倍增長。例如，據(jù)法國國家電力公司介紹，盡管法國目前的地下輸電線路只占總線路長度的三分之一，落后于它的鄰國英國與德國，但從2009年開始，95%的新建線路都采用地下鋪設(shè)，每年的平均鋪設(shè)長度為3000公里。在地下管線運行管理方面，法國主要有以下做法和經(jīng)驗值得學習和借鑒。

（一）推進統(tǒng)一立法及機構(gòu)整合以有效實施地下管線管理活動

在法國，僅在油氣及化工類管道的管理方面就涉及多個法令及多個政府管理機構(gòu)。為此，法國于2006年前后就開始醞釀推進統(tǒng)一立法工作，不斷化解各類法律法規(guī)條文分散以及相互之間存在一定程度的沖突問題，實現(xiàn)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，繼2006、2010年專門針對油氣及化工類管道的監(jiān)管審批問題進行統(tǒng)一立法后，2012年5月又頒布了一個新法令，即《燃氣、碳氫化工類公共事業(yè)管道的申報、審批及安全法令》，對油氣及化工類管道的申報、審批及其他安全監(jiān)管事項的統(tǒng)一立法問題又做了進一步明確和規(guī)范。新法令運用通用性條文對管道的設(shè)計、建設(shè)、施工、運行及經(jīng)營、監(jiān)管、維修搶險以及暫時或永久停止使用等各種行為所涉及的管道安全管理、環(huán)境保護等方面進行了明確規(guī)范。

同時，為配合立法統(tǒng)一的進程，法國還積極推進有關(guān)機構(gòu)的整合力度，增強不同機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以實施更有效的政府監(jiān)管活動。當前，油氣及化工類管道的安全管理事務(wù)主要歸法國生態(tài)能源及可持續(xù)發(fā)展部下設(shè)的“環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展總理事會”負責。

（二）通過強化政府監(jiān)管力度來防范管道施工破壞

2007年底至2008年初，法國連續(xù)出現(xiàn)多起天然氣管道事故，引起了社會各界的極大關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計，在法國及歐洲大部分國家，大約半數(shù)以上的管線安全事故均由施工破壞導(dǎo)致。

針對此現(xiàn)象，2009年初，法國內(nèi)政部、生態(tài)能源及可持續(xù)發(fā)展部以及其他相關(guān)部門負責人就如何減少、防范地下管道安全事故的發(fā)生、提高各類工程施工安全問題進行了磋商，并制定了一個新的行動方案，實施了一系列相關(guān)措施，具體包括：

設(shè)立專職部門，幫助施工單位掌握管線網(wǎng)絡(luò)的確切位置；

建立一個觀察機構(gòu)，負責管理信息的傳遞以及宣傳活動；

施工前，施工單位必須通過勘測手段，弄清管道確切位置；

有關(guān)人員或機構(gòu)必須根據(jù)周邊環(huán)境制定一份安全事項書，供市政府及其他施工單位參考；

在管線周邊施工時，必須采用相應(yīng)的特殊技術(shù)，以符合周邊管線環(huán)境的安全防護要求；

加強施工前及施工過程中應(yīng)急預(yù)案編制，制定相應(yīng)的預(yù)警和消防措施，做好各種準備，如隨時停工及其他相應(yīng)的工作安排，從而增強施工現(xiàn)場的事故應(yīng)急處理能力；

將天然氣管線事故的管理納入到“法國國家市政安全預(yù)案”中；

突發(fā)事故發(fā)生時，要明確人員責任，將管線安全事故造成的破壞降到最低；

加強對相關(guān)施工作業(yè)人員（尤其是重型機械的駕駛?cè)藛T）的培訓與教育，特別是天然氣管線相關(guān)安全法令條例的宣傳普及；

對現(xiàn)行管理法令進行修改和完善。

（三）多管齊下治理井蓋失竊

2009年前后，由于國際市場上金屬原材料價格急劇上漲，各種金屬廢品的收購價格也隨之上揚，誘人的價格引發(fā)了井蓋買賣市場的出現(xiàn)，這導(dǎo)致法國一些城市出現(xiàn)了井蓋大面積丟失的現(xiàn)象，十幾個甚至上百個。之前，除了少數(shù)人將有藝術(shù)色彩的井蓋作為藝術(shù)品收藏而出現(xiàn)井蓋缺失之外，還未出現(xiàn)過如此規(guī)模的井蓋丟失問題，這讓當?shù)卣姓芾聿块T深感頭疼。

為有效治理這一問題，最大程度減少因井蓋等公共設(shè)施缺失造成的人身傷亡及財產(chǎn)損失案件，法國政府相繼制定了一系列預(yù)防措施。

第一，采取嚴厲措施打擊、防范井蓋偷盜行為。法國政府圍繞加強敏感場所設(shè)施保護、潛在犯罪人群的監(jiān)管、控制金屬廢品銷售渠道等多個方面采取了相應(yīng)措施。例如，通過身份驗證加強金屬廢品回收行為，規(guī)范市場，任何出售、轉(zhuǎn)售鑄鐵類廢品的人，必須出示并登記身份證件。又如，加強民用井蓋的編號備案管理，通過明示該物品屬于市政財產(chǎn)，給偷盜者的銷贓制造麻煩。

第二，各地政府不斷加強井蓋設(shè)施偷盜行為的處罰力度，例如，法國南特的一個盜賊，因偷盜了500個井蓋而被處以15個月的監(jiān)禁。

第三，涉及到金屬盜竊的各個政府部門共同構(gòu)建了一個信息平臺，專門用于提供和交流相關(guān)信息、經(jīng)驗及管理措施等。同時，責成相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)井蓋丟失以后必須以最快的速度加以更換，并在井蓋補裝完畢前做好相關(guān)安全措施，如在井口周圍用其他障礙設(shè)施加以隔離，并放置明顯的警示提醒標志，條件容許的情況下最好能設(shè)專人看護。

參考文獻：

[1]徐春昕.英國馬路施工不能擾民.中華建設(shè)， 2005（4）： 59.

[2]Ordnance Survey. Ordnance Survey vision helps shape a VISTA for underground assets[EB/OL].2013-10-12.http：//www.ordnancesurvey.co.uk/about/news/2006/vista.html.

[3]劉妍.英國繪制地下管線圖[N].環(huán)球時報， 2006-3-29： 5.

[4]徐春昕.英國馬路施工不能擾民[J].中華建設(shè)， 2005（4）： 59.

[5]李俊奇、劉洋，等.城市雨水減排管制與經(jīng)濟激勵政策的思考[J].中國給水排水， 2010（20）： 28-33.

（責任編輯：趙靜）