作為首都功能核心區(qū)之一，北京市西城區(qū)（以下簡稱“西城區(qū)”）城市運行管理工作對于提高城市運行保障水平、完善城市功能、提升城市品質(zhì)具有重要意義。為此，西城區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心（以下簡稱“西城城指中心”）根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，因地制宜，結(jié)合民意，將城市運行體征指標進行精細梳理，從紛繁復(fù)雜的指標中選取了41項有代表性的、可量化的、綜合性強的指標，構(gòu)建了系統(tǒng)、科學(xué)、直觀的城市運行指數(shù)，反映不同時期城市運行狀態(tài)和管理效果，為城市運行管理與決策提供依據(jù)，確保城市運行安全、有序、高效。

一、北京市西城區(qū)信息化城市管理現(xiàn)狀

為提升城市管理精細化水平，西城區(qū)創(chuàng)新城市管理模式，堅持以“四位一體”城市運行理念為指導(dǎo)，充分利用信息化手段，加強城市運行管理系統(tǒng)的建設(shè)工作，不斷推進信息化城市管理進程。

西城區(qū)城市運行管理系統(tǒng)是基于住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的九個標準子系統(tǒng)，針對西城區(qū)的區(qū)位特點而建立，由五大核心平臺和六個支撐保障平臺構(gòu)成。五大核心平臺包括城市運行管理指揮調(diào)度平臺、城市運行管理監(jiān)測預(yù)警平臺、城市運行管理決策支持平臺、城市運行信息資源中心和城市運行管理移動辦公平臺。六個支撐保障平臺包括城市運行管理運維保障平臺、城市運行管理構(gòu)建平臺、城市運行管理信息發(fā)布平臺、城市運行管理通訊保障平臺和城市運行管理資源共享交換平臺和城市運行管理移動支持平臺。

西城區(qū)還建立了城市管理與應(yīng)急指揮大廳，為政府提供了一個集城市運行預(yù)警監(jiān)測、綜合指揮調(diào)度、現(xiàn)場圖像監(jiān)控、智能決策分析、信息共享服務(wù)、電視會議保障等多功能于一體的現(xiàn)代化聯(lián)動指揮平臺。這些平臺和系統(tǒng)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)類型可以為城市運行指標體系的構(gòu)建提供參考；積累的豐富歷史和實時城市運行信息可以為城市運行指數(shù)的實施提供數(shù)據(jù)保障。

二、城市運行指標體系的構(gòu)建

不同領(lǐng)域的研究者對城市運行系統(tǒng)有著不同的理解。基于西城區(qū)城市管理的工作任務(wù)，西城區(qū)城市運行指數(shù)可界定為：將西城區(qū)一定時期內(nèi)城市運行狀態(tài)及管理效果簡化成為單一的概念性指數(shù)的數(shù)值形式，是綜合度量西城區(qū)城市運行狀態(tài)及管理效果隨時間變動的相對數(shù)，可分級表征西城區(qū)城市運行狀態(tài)及管理效果的狀況和程度。

（一）PSR模型

PSR（Pressure-State-Response，即壓力-狀態(tài)-響應(yīng)），是環(huán)境質(zhì)量評價學(xué)科中生態(tài)系統(tǒng)健康評價子學(xué)科中常用的一種評價模型，最初由加拿大統(tǒng)計學(xué)家David J.Rapport和Tony Friend（1979）提出，后由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于20世紀八九十年代共同發(fā)展起來的用于研究環(huán)境問題的框架體系。PSR模型初期一般用于構(gòu)建環(huán)境問題的評價體系，從人類與環(huán)境系統(tǒng)的相互作用與影響出發(fā)，對環(huán)境指標進行組織分類，具有很強的系統(tǒng)性。PSR模型從社會與環(huán)境有機統(tǒng)一的觀點出發(fā)，表明了人與自然這個生態(tài)系統(tǒng)中各種因素間的因果關(guān)系，能更精確地反映生態(tài)系統(tǒng)中的自然、經(jīng)濟和社會之間的關(guān)系，為類似的復(fù)雜巨系統(tǒng)指標體系的構(gòu)造提供了一種邏輯基礎(chǔ)。

PSR模型基于系統(tǒng)的狀態(tài)、壓力和響應(yīng)之間的相互關(guān)系的分析構(gòu)建模型框架，這一框架模型具有非常清晰的因果關(guān)系，從系統(tǒng)論的角度來考查環(huán)境問題變化的起源與結(jié)果，即人類活動對運行系統(tǒng)施加一定的壓力；這些壓力使運行系統(tǒng)改變了其原有的性質(zhì)或資源的數(shù)量（狀態(tài)）；人類又通過設(shè)計實施管理策略等對這些變化做出反應(yīng)，以維持乃至優(yōu)化運行系統(tǒng)的狀態(tài)。

（二）基于PSR模型的指標體系框架

“壓力”表明產(chǎn)生問題的原因，指城市在運行過程中承受的各種自然和人為的負荷，如天氣（暴雨、極端氣溫等）、人口（人流量、人口密度等）、交通（交通擁堵等）、城市生命線系統(tǒng)（水、電、氣和熱等）。值得注意的是，供電、給排水、供氣、供熱等運行狀態(tài)對一個城市至關(guān)重要，其中任何一個方面出現(xiàn)問題都會波及到城市運行的諸多方面，都會對城市居民的正常生活、生產(chǎn)秩序產(chǎn)生不同程度的影響，有些影響甚至是致命的。例如，城市的大面積停電不僅僅是城市居民的日常生活要受到影響，其他的一切活動，不論是生產(chǎn)、交易、金融、交通等同樣要受到影響。

“狀態(tài)”一般用來衡量人類行為導(dǎo)致的環(huán)境狀態(tài)的變化。結(jié)合城市運行管理工作的內(nèi)容，城市運行狀態(tài)分為兩種情況，即常態(tài)和非常態(tài)。城市運行常態(tài)主要分為四大方面：設(shè)施環(huán)境、市容環(huán)境、秩序環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。城市運行非常態(tài)指安全環(huán)境，具體包括各類突發(fā)事件。按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的定義，“突發(fā)事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。因為社會安全事件的數(shù)據(jù)比較難以獲取，而公共衛(wèi)生事件不是城市管理的主要工作內(nèi)容，所以城市運行指標體系只考慮自然災(zāi)害和事故災(zāi)難這兩種突發(fā)事件。

“響應(yīng)”指標顯示社會克服安全危機、保障安全及維持城市運行狀態(tài)平穩(wěn)的能力，指城市管理相關(guān)部門現(xiàn)有的管理能力。政府對城市的管理能力決定著城市運行的平穩(wěn)程度，所以城市管理職能履行情況類的指標是城市運行指標體系中不可或缺的一項。

（三）指標體系的建立與指標的選取

基于PSR模型和指標的選擇原則，從城市運行指數(shù)的內(nèi)涵出發(fā)，并參考現(xiàn)有構(gòu)建城市運行指數(shù)的相關(guān)方法，采用自上而下、逐層分解的方式，以西城區(qū)城市運行指數(shù)作為目標，把城市運行指標體系分為三個層次，每個層次由分別反映其主要特征的要素組成。第一層是城市運行因果關(guān)系的體現(xiàn)，包括系統(tǒng)壓力、系統(tǒng)狀態(tài)和系統(tǒng)響應(yīng)。第二層是反映第一層的組成要素。系統(tǒng)壓力包括天氣壓力、人口壓力、交通壓力、能源與水供應(yīng)壓力等；系統(tǒng)狀態(tài)包括城市管理常態(tài)和非常態(tài)事件；系統(tǒng)響應(yīng)選取城市管理的應(yīng)對能力作為評判依據(jù)。第三層由可直接度量的指標構(gòu)成，是城市運行綜合指標體系最基本的層面。城市運行指數(shù)可由各個指標值通過一定的模型或方法計算得到。

根據(jù)城市運行指標體系模型框架，依托西城區(qū)城市管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)獲取情況，基于實用性、綜合性、代表性、科學(xué)性、可操作性等原則，匯總出西城區(qū)城市系統(tǒng)壓力、城市系統(tǒng)狀態(tài)、城市系統(tǒng)響應(yīng)方面的41個基本指標，建立城市運行指標體系，如表1。

三、城市運行指數(shù)的構(gòu)建

（一）城市運行指數(shù)的計算

西城區(qū)城市運行指數(shù)的計算公式為：

其中：

CR——為西城區(qū)城市運行指數(shù)；

i——為指標的序號；

sci——為第三層指標的得分值；

ωci——為第三層指標的絕對權(quán)重，由第三層指標的相對權(quán)重與其所在的第二層、第一層的相對權(quán)重的乘積計算得到。

西城區(qū)城市運行指標體系具有分層特點，因此不僅可以計算西城城市運行指數(shù)，還可以計算各層次的分指數(shù)，例如西城城市運行指標體系中的第一層指標（系統(tǒng)壓力、系統(tǒng)狀態(tài)和系統(tǒng)響應(yīng)三類）和第二層指標（天氣、人口、交通、能源與水供應(yīng)、設(shè)施環(huán)境、秩序環(huán)境、市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、安全環(huán)境、工作效率、工作評價十一類）的分指數(shù)也可以用加權(quán)方法計算出來，這些分指數(shù)可以為城市運行管理不同層面的工作提供數(shù)據(jù)參考。具體算法如下：

第一層分指數(shù)=∑（第二層指標的相對權(quán)重*第三層指標的相對權(quán)重）*第三層指標的分值

第二層分指數(shù)=∑第三層指標的相對權(quán)重*第三層指標的分值

由此可見，計算第幾層分指數(shù)，則由該層所求分指數(shù)對應(yīng)的指標下所有指標的相對權(quán)重與下一級對應(yīng)指標相對權(quán)重之積（即絕對權(quán)重）乘以第三層對應(yīng)指標的分值。

（二）指標權(quán)重的確定

考慮到城市運行管理是一個對管理工作經(jīng)驗積累程度要求很高的領(lǐng)域，為了使權(quán)重能夠更準確地反映各指標的重要程度，應(yīng)該對指標的重要程度進行加權(quán)區(qū)別。因此可以先采用專家咨詢方法來確定各層指標的相對重要性，再根據(jù)層次分析法來確定各指標的權(quán)重。

（三）指標標準的設(shè)置

根據(jù)評判標準的來源，在對城市運行狀況進行定量化時，城市運行各指標的標準可從以下幾個方面選?。?/p>

1、國際、國家行業(yè)或地方標準：各個國家或國際組織頒布執(zhí)行標準（如各種天氣標準），北京市級、區(qū)級政府頒布的規(guī)劃目標等。

2、區(qū)域類比：西城區(qū)實行分類分級的城市管理，管理等級可以作為區(qū)域類比的基礎(chǔ)。

3、歷史類比：城市運行是一個持續(xù)波動的過程，縱向比較可以確定城市運行中的問題，以及城市運行管理工作的效果。城市運行指數(shù)本身就是一個相對的概念，需要通過不同時間城市運行狀態(tài)的對比，確定當期城市運行狀態(tài)的得分。

值得特別指出的是，西城區(qū)城市管理的實際工作中，根據(jù)不同區(qū)域的特點，將全區(qū)分為政務(wù)活動區(qū)、金融商務(wù)區(qū)、繁華商業(yè)區(qū)、歷史保護區(qū)、交通樞紐區(qū)、公共休閑區(qū)、生活居住區(qū)7個基本環(huán)境類型區(qū)域。分級分類管理將不同區(qū)域的管理工作劃分不同等級，因此在確定相關(guān)的城市運行指標評判標準時，不同區(qū)域應(yīng)使用不同的評判標準。具體到城市運行指標體系中，比如秩序環(huán)境中的機動車亂停放指數(shù)、黑車拉客指數(shù)、無照經(jīng)營游商指數(shù)、街頭散發(fā)廣告指數(shù)；市容環(huán)境中的道路清潔指數(shù)、工地圍擋指數(shù)、違規(guī)戶外廣告指數(shù)、非法小廣告指數(shù)、違章建筑數(shù)量指數(shù)、違章建筑面積指數(shù)；生態(tài)環(huán)境中的固體廢物處理率等指標的分級情況都應(yīng)分類別分等級進行說明。

四、城市運行指數(shù)應(yīng)用對策與建議

（一）數(shù)據(jù)獲取工作的完善

目前，城市運行指標體系中部分數(shù)據(jù)在現(xiàn)有的信息化平臺上可以直接獲取，而另一部分數(shù)據(jù)則需要在未來的工作中進一步完善。

西城區(qū)正在進行信息化的頂層設(shè)計工作，將結(jié)合城市運行指標體系的內(nèi)容，在頂層設(shè)計中充分考慮相關(guān)數(shù)據(jù)的設(shè)計與采集，拓寬和整合城市運行指標體系相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取渠道。

（二）指標體系和計算參數(shù)的調(diào)整

城市運行是一個動態(tài)的過程，在實際應(yīng)用中根據(jù)城市運行形勢變化和發(fā)展的要求對城市運行指數(shù)和指標體系進行調(diào)整，從而使西城區(qū)城市運行指標體系在保持相對穩(wěn)定的前提下不斷完善和修正。

操作層面上，在實施的過程中要結(jié)合城市運行出現(xiàn)的新問題、新趨勢，優(yōu)化指標體系中的相關(guān)內(nèi)容（如增減、合并、拆分或者調(diào)整第一層、第二層、第三層指標）和參數(shù)（如優(yōu)化權(quán)重和優(yōu)化分值），使城市運行指數(shù)能夠準確反映城市運行的真實情況，為西城區(qū)城市運行管理提供準確的信息。

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（責任編輯：李利）