作為首都功能核心區(qū)之一，北京市西城區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“西城區(qū)”）城市運(yùn)行管理工作對(duì)于提高城市運(yùn)行保障水平、完善城市功能、提升城市品質(zhì)具有重要意義。為此，西城區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心（以下簡(jiǎn)稱“西城城指中心”）根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，因地制宜，結(jié)合民意，將城市運(yùn)行體征指標(biāo)進(jìn)行精細(xì)梳理，從紛繁復(fù)雜的指標(biāo)中選取了41項(xiàng)有代表性的、可量化的、綜合性強(qiáng)的指標(biāo)，構(gòu)建了系統(tǒng)、科學(xué)、直觀的城市運(yùn)行指數(shù)，反映不同時(shí)期城市運(yùn)行狀態(tài)和管理效果，為城市運(yùn)行管理與決策提供依據(jù)，確保城市運(yùn)行安全、有序、高效。

一、北京市西城區(qū)信息化城市管理現(xiàn)狀

為提升城市管理精細(xì)化水平，西城區(qū)創(chuàng)新城市管理模式，堅(jiān)持以“四位一體”城市運(yùn)行理念為指導(dǎo)，充分利用信息化手段，加強(qiáng)城市運(yùn)行管理系統(tǒng)的建設(shè)工作，不斷推進(jìn)信息化城市管理進(jìn)程。

西城區(qū)城市運(yùn)行管理系統(tǒng)是基于住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的九個(gè)標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)，針對(duì)西城區(qū)的區(qū)位特點(diǎn)而建立，由五大核心平臺(tái)和六個(gè)支撐保障平臺(tái)構(gòu)成。五大核心平臺(tái)包括城市運(yùn)行管理指揮調(diào)度平臺(tái)、城市運(yùn)行管理監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)、城市運(yùn)行管理決策支持平臺(tái)、城市運(yùn)行信息資源中心和城市運(yùn)行管理移動(dòng)辦公平臺(tái)。六個(gè)支撐保障平臺(tái)包括城市運(yùn)行管理運(yùn)維保障平臺(tái)、城市運(yùn)行管理構(gòu)建平臺(tái)、城市運(yùn)行管理信息發(fā)布平臺(tái)、城市運(yùn)行管理通訊保障平臺(tái)和城市運(yùn)行管理資源共享交換平臺(tái)和城市運(yùn)行管理移動(dòng)支持平臺(tái)。

西城區(qū)還建立了城市管理與應(yīng)急指揮大廳，為政府提供了一個(gè)集城市運(yùn)行預(yù)警監(jiān)測(cè)、綜合指揮調(diào)度、現(xiàn)場(chǎng)圖像監(jiān)控、智能決策分析、信息共享服務(wù)、電視會(huì)議保障等多功能于一體的現(xiàn)代化聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)。這些平臺(tái)和系統(tǒng)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)類(lèi)型可以為城市運(yùn)行指標(biāo)體系的構(gòu)建提供參考；積累的豐富歷史和實(shí)時(shí)城市運(yùn)行信息可以為城市運(yùn)行指數(shù)的實(shí)施提供數(shù)據(jù)保障。

二、城市運(yùn)行指標(biāo)體系的構(gòu)建

不同領(lǐng)域的研究者對(duì)城市運(yùn)行系統(tǒng)有著不同的理解?；谖鞒菂^(qū)城市管理的工作任務(wù)，西城區(qū)城市運(yùn)行指數(shù)可界定為：將西城區(qū)一定時(shí)期內(nèi)城市運(yùn)行狀態(tài)及管理效果簡(jiǎn)化成為單一的概念性指數(shù)的數(shù)值形式，是綜合度量西城區(qū)城市運(yùn)行狀態(tài)及管理效果隨時(shí)間變動(dòng)的相對(duì)數(shù)，可分級(jí)表征西城區(qū)城市運(yùn)行狀態(tài)及管理效果的狀況和程度。

（一）PSR模型

PSR（Pressure-State-Response，即壓力-狀態(tài)-響應(yīng)），是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)學(xué)科中生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)子學(xué)科中常用的一種評(píng)價(jià)模型，最初由加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家David J.Rapport和Tony Friend（1979）提出，后由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于20世紀(jì)八九十年代共同發(fā)展起來(lái)的用于研究環(huán)境問(wèn)題的框架體系。PSR模型初期一般用于構(gòu)建環(huán)境問(wèn)題的評(píng)價(jià)體系，從人類(lèi)與環(huán)境系統(tǒng)的相互作用與影響出發(fā)，對(duì)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行組織分類(lèi)，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性。PSR模型從社會(huì)與環(huán)境有機(jī)統(tǒng)一的觀點(diǎn)出發(fā)，表明了人與自然這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中各種因素間的因果關(guān)系，能更精確地反映生態(tài)系統(tǒng)中的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)之間的關(guān)系，為類(lèi)似的復(fù)雜巨系統(tǒng)指標(biāo)體系的構(gòu)造提供了一種邏輯基礎(chǔ)。

PSR模型基于系統(tǒng)的狀態(tài)、壓力和響應(yīng)之間的相互關(guān)系的分析構(gòu)建模型框架，這一框架模型具有非常清晰的因果關(guān)系，從系統(tǒng)論的角度來(lái)考查環(huán)境問(wèn)題變化的起源與結(jié)果，即人類(lèi)活動(dòng)對(duì)運(yùn)行系統(tǒng)施加一定的壓力；這些壓力使運(yùn)行系統(tǒng)改變了其原有的性質(zhì)或資源的數(shù)量（狀態(tài)）；人類(lèi)又通過(guò)設(shè)計(jì)實(shí)施管理策略等對(duì)這些變化做出反應(yīng)，以維持乃至優(yōu)化運(yùn)行系統(tǒng)的狀態(tài)。

（二）基于PSR模型的指標(biāo)體系框架

“壓力”表明產(chǎn)生問(wèn)題的原因，指城市在運(yùn)行過(guò)程中承受的各種自然和人為的負(fù)荷，如天氣（暴雨、極端氣溫等）、人口（人流量、人口密度等）、交通（交通擁堵等）、城市生命線系統(tǒng)（水、電、氣和熱等）。值得注意的是，供電、給排水、供氣、供熱等運(yùn)行狀態(tài)對(duì)一個(gè)城市至關(guān)重要，其中任何一個(gè)方面出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)波及到城市運(yùn)行的諸多方面，都會(huì)對(duì)城市居民的正常生活、生產(chǎn)秩序產(chǎn)生不同程度的影響，有些影響甚至是致命的。例如，城市的大面積停電不僅僅是城市居民的日常生活要受到影響，其他的一切活動(dòng)，不論是生產(chǎn)、交易、金融、交通等同樣要受到影響。

“狀態(tài)”一般用來(lái)衡量人類(lèi)行為導(dǎo)致的環(huán)境狀態(tài)的變化。結(jié)合城市運(yùn)行管理工作的內(nèi)容，城市運(yùn)行狀態(tài)分為兩種情況，即常態(tài)和非常態(tài)。城市運(yùn)行常態(tài)主要分為四大方面：設(shè)施環(huán)境、市容環(huán)境、秩序環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。城市運(yùn)行非常態(tài)指安全環(huán)境，具體包括各類(lèi)突發(fā)事件。按照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的定義，“突發(fā)事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。因?yàn)樯鐣?huì)安全事件的數(shù)據(jù)比較難以獲取，而公共衛(wèi)生事件不是城市管理的主要工作內(nèi)容，所以城市運(yùn)行指標(biāo)體系只考慮自然災(zāi)害和事故災(zāi)難這兩種突發(fā)事件。

“響應(yīng)”指標(biāo)顯示社會(huì)克服安全危機(jī)、保障安全及維持城市運(yùn)行狀態(tài)平穩(wěn)的能力，指城市管理相關(guān)部門(mén)現(xiàn)有的管理能力。政府對(duì)城市的管理能力決定著城市運(yùn)行的平穩(wěn)程度，所以城市管理職能履行情況類(lèi)的指標(biāo)是城市運(yùn)行指標(biāo)體系中不可或缺的一項(xiàng)。

（三）指標(biāo)體系的建立與指標(biāo)的選取

基于PSR模型和指標(biāo)的選擇原則，從城市運(yùn)行指數(shù)的內(nèi)涵出發(fā)，并參考現(xiàn)有構(gòu)建城市運(yùn)行指數(shù)的相關(guān)方法，采用自上而下、逐層分解的方式，以西城區(qū)城市運(yùn)行指數(shù)作為目標(biāo)，把城市運(yùn)行指標(biāo)體系分為三個(gè)層次，每個(gè)層次由分別反映其主要特征的要素組成。第一層是城市運(yùn)行因果關(guān)系的體現(xiàn)，包括系統(tǒng)壓力、系統(tǒng)狀態(tài)和系統(tǒng)響應(yīng)。第二層是反映第一層的組成要素。系統(tǒng)壓力包括天氣壓力、人口壓力、交通壓力、能源與水供應(yīng)壓力等；系統(tǒng)狀態(tài)包括城市管理常態(tài)和非常態(tài)事件；系統(tǒng)響應(yīng)選取城市管理的應(yīng)對(duì)能力作為評(píng)判依據(jù)。第三層由可直接度量的指標(biāo)構(gòu)成，是城市運(yùn)行綜合指標(biāo)體系最基本的層面。城市運(yùn)行指數(shù)可由各個(gè)指標(biāo)值通過(guò)一定的模型或方法計(jì)算得到。

根據(jù)城市運(yùn)行指標(biāo)體系模型框架，依托西城區(qū)城市管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)獲取情況，基于實(shí)用性、綜合性、代表性、科學(xué)性、可操作性等原則，匯總出西城區(qū)城市系統(tǒng)壓力、城市系統(tǒng)狀態(tài)、城市系統(tǒng)響應(yīng)方面的41個(gè)基本指標(biāo)，建立城市運(yùn)行指標(biāo)體系，如表1。

三、城市運(yùn)行指數(shù)的構(gòu)建

（一）城市運(yùn)行指數(shù)的計(jì)算

西城區(qū)城市運(yùn)行指數(shù)的計(jì)算公式為：

其中：

CR——為西城區(qū)城市運(yùn)行指數(shù)；

i——為指標(biāo)的序號(hào)；

sci——為第三層指標(biāo)的得分值；

ωci——為第三層指標(biāo)的絕對(duì)權(quán)重，由第三層指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重與其所在的第二層、第一層的相對(duì)權(quán)重的乘積計(jì)算得到。

西城區(qū)城市運(yùn)行指標(biāo)體系具有分層特點(diǎn)，因此不僅可以計(jì)算西城城市運(yùn)行指數(shù)，還可以計(jì)算各層次的分指數(shù)，例如西城城市運(yùn)行指標(biāo)體系中的第一層指標(biāo)（系統(tǒng)壓力、系統(tǒng)狀態(tài)和系統(tǒng)響應(yīng)三類(lèi)）和第二層指標(biāo)（天氣、人口、交通、能源與水供應(yīng)、設(shè)施環(huán)境、秩序環(huán)境、市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、安全環(huán)境、工作效率、工作評(píng)價(jià)十一類(lèi)）的分指數(shù)也可以用加權(quán)方法計(jì)算出來(lái)，這些分指數(shù)可以為城市運(yùn)行管理不同層面的工作提供數(shù)據(jù)參考。具體算法如下：

第一層分指數(shù)=∑（第二層指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重*第三層指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重）*第三層指標(biāo)的分值

第二層分指數(shù)=∑第三層指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重*第三層指標(biāo)的分值

由此可見(jiàn)，計(jì)算第幾層分指數(shù)，則由該層所求分指數(shù)對(duì)應(yīng)的指標(biāo)下所有指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重與下一級(jí)對(duì)應(yīng)指標(biāo)相對(duì)權(quán)重之積（即絕對(duì)權(quán)重）乘以第三層對(duì)應(yīng)指標(biāo)的分值。

（二）指標(biāo)權(quán)重的確定

考慮到城市運(yùn)行管理是一個(gè)對(duì)管理工作經(jīng)驗(yàn)積累程度要求很高的領(lǐng)域，為了使權(quán)重能夠更準(zhǔn)確地反映各指標(biāo)的重要程度，應(yīng)該對(duì)指標(biāo)的重要程度進(jìn)行加權(quán)區(qū)別。因此可以先采用專(zhuān)家咨詢方法來(lái)確定各層指標(biāo)的相對(duì)重要性，再根據(jù)層次分析法來(lái)確定各指標(biāo)的權(quán)重。

（三）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置

根據(jù)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源，在對(duì)城市運(yùn)行狀況進(jìn)行定量化時(shí)，城市運(yùn)行各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)可從以下幾個(gè)方面選取：

1、國(guó)際、國(guó)家行業(yè)或地方標(biāo)準(zhǔn)：各個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織頒布執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（如各種天氣標(biāo)準(zhǔn)），北京市級(jí)、區(qū)級(jí)政府頒布的規(guī)劃目標(biāo)等。

2、區(qū)域類(lèi)比：西城區(qū)實(shí)行分類(lèi)分級(jí)的城市管理，管理等級(jí)可以作為區(qū)域類(lèi)比的基礎(chǔ)。

3、歷史類(lèi)比：城市運(yùn)行是一個(gè)持續(xù)波動(dòng)的過(guò)程，縱向比較可以確定城市運(yùn)行中的問(wèn)題，以及城市運(yùn)行管理工作的效果。城市運(yùn)行指數(shù)本身就是一個(gè)相對(duì)的概念，需要通過(guò)不同時(shí)間城市運(yùn)行狀態(tài)的對(duì)比，確定當(dāng)期城市運(yùn)行狀態(tài)的得分。

值得特別指出的是，西城區(qū)城市管理的實(shí)際工作中，根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)，將全區(qū)分為政務(wù)活動(dòng)區(qū)、金融商務(wù)區(qū)、繁華商業(yè)區(qū)、歷史保護(hù)區(qū)、交通樞紐區(qū)、公共休閑區(qū)、生活居住區(qū)7個(gè)基本環(huán)境類(lèi)型區(qū)域。分級(jí)分類(lèi)管理將不同區(qū)域的管理工作劃分不同等級(jí)，因此在確定相關(guān)的城市運(yùn)行指標(biāo)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不同區(qū)域應(yīng)使用不同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。具體到城市運(yùn)行指標(biāo)體系中，比如秩序環(huán)境中的機(jī)動(dòng)車(chē)亂停放指數(shù)、黑車(chē)?yán)椭笖?shù)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)游商指數(shù)、街頭散發(fā)廣告指數(shù)；市容環(huán)境中的道路清潔指數(shù)、工地圍擋指數(shù)、違規(guī)戶外廣告指數(shù)、非法小廣告指數(shù)、違章建筑數(shù)量指數(shù)、違章建筑面積指數(shù)；生態(tài)環(huán)境中的固體廢物處理率等指標(biāo)的分級(jí)情況都應(yīng)分類(lèi)別分等級(jí)進(jìn)行說(shuō)明。

四、城市運(yùn)行指數(shù)應(yīng)用對(duì)策與建議

（一）數(shù)據(jù)獲取工作的完善

目前，城市運(yùn)行指標(biāo)體系中部分?jǐn)?shù)據(jù)在現(xiàn)有的信息化平臺(tái)上可以直接獲取，而另一部分?jǐn)?shù)據(jù)則需要在未來(lái)的工作中進(jìn)一步完善。

西城區(qū)正在進(jìn)行信息化的頂層設(shè)計(jì)工作，將結(jié)合城市運(yùn)行指標(biāo)體系的內(nèi)容，在頂層設(shè)計(jì)中充分考慮相關(guān)數(shù)據(jù)的設(shè)計(jì)與采集，拓寬和整合城市運(yùn)行指標(biāo)體系相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取渠道。

（二）指標(biāo)體系和計(jì)算參數(shù)的調(diào)整

城市運(yùn)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在實(shí)際應(yīng)用中根據(jù)城市運(yùn)行形勢(shì)變化和發(fā)展的要求對(duì)城市運(yùn)行指數(shù)和指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整，從而使西城區(qū)城市運(yùn)行指標(biāo)體系在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下不斷完善和修正。

操作層面上，在實(shí)施的過(guò)程中要結(jié)合城市運(yùn)行出現(xiàn)的新問(wèn)題、新趨勢(shì)，優(yōu)化指標(biāo)體系中的相關(guān)內(nèi)容（如增減、合并、拆分或者調(diào)整第一層、第二層、第三層指標(biāo)）和參數(shù)（如優(yōu)化權(quán)重和優(yōu)化分值），使城市運(yùn)行指數(shù)能夠準(zhǔn)確反映城市運(yùn)行的真實(shí)情況，為西城區(qū)城市運(yùn)行管理提供準(zhǔn)確的信息。

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（責(zé)任編輯：李利）