編者按：城市攤販問題一直以來都是政府管理城市的難題。特別是隨著中國城市化進程的加快，失業(yè)人口攤販化、攤販群體弱勢化、攤販經(jīng)營非法化等問題愈加突出，如何對“攤販經(jīng)濟”進行科學的管制和有效的治理，已經(jīng)成為當前政府面臨的一個重要課題。本文試圖對國內外攤販管制及治理的相關文獻進行一次系統(tǒng)的梳理，探討完善攤販治理的路徑走向。

一、國內研究文獻綜述

（一）攤販管制的背景

目前，我國對城市攤販在法律上未進行明確定義，學界將城市攤販更多視為一個描述性的概念。如李嘉毅（2009）將城市攤販定義為“城市中無穩(wěn)定職業(yè)者為獲得經(jīng)濟收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市公共空間所從事的小規(guī)模個體商品交易與服務的流通經(jīng)營形式。”金建增（2010）認為，“城市流動攤販是指通過徒步或者其他承載工具穿行于城市的大街小巷，在公司、商場、民營固定市場的營業(yè)場所外，偶爾或者經(jīng)常通過擺攤設點或者沿街叫賣進行商品買賣或者服務而謀利的人?！编囇┢迹?011）則認為，城市攤販是指“那些未經(jīng)工商登記注冊、無固定經(jīng)營場所，無經(jīng)營執(zhí)照、無固定經(jīng)營時間、也沒有交納相關稅、被納入城管取締的個體小商品經(jīng)營者?！?/p>

“攤販經(jīng)濟”是中國經(jīng)濟社會在特定發(fā)展階段的產(chǎn)物，滿足了城市低端群體的生活需要。王洛忠、劉金發(fā)、宗菊（2006）認為，隨著經(jīng)濟改革的深入、產(chǎn)業(yè)結構的變革、市場化轉型的加快以及全球化進程的提速， 中國陷入了“沒有就業(yè)機會增加的經(jīng)濟增長”怪圈，整個勞動力市場呈現(xiàn)出“失業(yè)率愈高， 攤販從業(yè)人口增加愈快” 的“失業(yè)人口攤販化”趨勢。陳燕軍（2009）認為，城鄉(xiāng)的勞動力收入差距使得農業(yè)部門的勞動力源源不斷地進入城市、城市就業(yè)崗位的稀缺性與城市化進程中就業(yè)弱勢群體的數(shù)量急劇增加是形成城市流動攤販的主要原因。李瑾（2009）認為，城市收入差距過大、龐大的低收入人群的存在帶來巨大的低端需求， 于是就會有滿足這種低端需求的市場。樊鋼、郭巍青（2007）認為，流動攤販的存在是經(jīng)濟規(guī)律造成的，小販依靠擺攤在城市謀取生存，加上市民對這種相對低級的消費極大的需求，在二者的互動之下，流動攤販禁而不絕。

城市攤販的違法經(jīng)營，影響到城市環(huán)境，與長期以來的秩序觀念和政府官員的政績相背離，這是城市政府進行攤販管制的重要原因。高軍、杜學文（2008）、李瑾（2009）認為，長期以來，受經(jīng)濟發(fā)展中的效率優(yōu)先論的影響， 我國政府奉行的是單一的社會秩序至上觀， 片面地強調城市的整潔和秩序， 強調“整齊劃一”。特別在拉動經(jīng)濟增長的要求下，城市形象更是展示城市競爭力的重要途徑，也是招商引資的必備條件，攤販也就成了向建設“一流城市”進軍的絆腳石。劉明厚（2011）認為，城市管理尤其是市容市貌也成為政府官員政績考核中的一個重要指標，一定程度上影響著官員的仕途升遷。魏?。?008）提到：“有些地方政府官員，為了自己的‘政績’，脫離當?shù)氐膶嶋H情況，無視人民的生計，高調地提出什么構建‘無攤城市’”。

城管執(zhí)法部門作為攤販經(jīng)濟的管理主體，形成了與城市攤販的對立，陷入了自身難以化解的任務困境。徐兆勇、戴昀（2010），彭希哲、姚宇（2004）指出，城市管理部門與無證商販等弱勢群體之間為追求自身利益的最大化而展開的博弈。由于城管偏好（治理政績） 和攤販偏好（逃避管制）之間的背離， 最終的納什均衡將是“嚴格管制” 和“逃避管制”，雙方陷入了“囚徒困境”負和博弈關系。蔣云（2009）認為，城管執(zhí)法管理小攤販在多數(shù)情況下采取堅決取締的態(tài)度，忽視小攤販的基本生存權， 必然會引起小攤販的暴力抗法過激行為。劉新宇（2007）認為，城市環(huán)境管理與低端部門就業(yè)之間存在難以調和的矛盾，一度陷入暴力抗法和暴力執(zhí)法的怪圈。陳尉（2012）認為，在城管執(zhí)法對流動攤販開展的城市治理中，由于公眾對城管執(zhí)法工作的偏見和對流動攤販弱勢群體身份的同情，使得城管的執(zhí)法工作陷入了進退維谷的境地。

（二）攤販管制的合理性爭論

主張加強對攤販進行管制的觀點大多從攤販經(jīng)營所產(chǎn)生的負外部性入手，強調流動攤販的存在給城市秩序帶來的不良影響，主張遏制流動攤販在城市中的發(fā)展。楊宏烈（2002）認為，由攤販經(jīng)營活動形成的馬路經(jīng)濟，是一種濫用城市交通干道、傳統(tǒng)街巷、居民住宅小區(qū)道路和單位圍墻內外的空間進行不規(guī)范商業(yè)活動而發(fā)展起來的一種畸型經(jīng)濟現(xiàn)象，阻塞了交通、破壞了城市街道的整齊和美觀，影響了居民的日常生活，降低了城市商業(yè)、服務業(yè)的檔次，浪費了中心城市寶貴的商業(yè)資源，降低了城市發(fā)展的品位。吳剛（2007）認為，小販的流動性很強，政府難以控制，并且其經(jīng)營區(qū)域與范圍難以劃定，很容易導致環(huán)境臟亂及影響正規(guī)商場的經(jīng)營。馬懷德（2007）認為，我國人口眾多，要在較短的時期內吸納、消化幾億農村勞動力，面臨很大困難。一旦開禁可能有過多小販涌入城區(qū)，政府管理起來有很大難度，而且解禁必然導致小販們對公共空間的爭奪，很可能對公共空間產(chǎn)生破壞性作用。

主張放松甚至解除對攤販管制的觀點更多是從執(zhí)政理念、人權保障、弱勢群體保護以及無照攤販的積極作用等方面提出的。劉明厚（2011）、陳文超（2008）認為，我國政府要轉變以往城市管理觀念，改變過去那種純粹追求GDP數(shù)據(jù)增長的發(fā)展觀和純粹追求光鮮市容帶來的政績觀，在城市管理和攤販的生存和勞動權之間找到一個平衡點， 優(yōu)先考慮社會弱勢群體的生存權利，關注小商販利益需求的實現(xiàn)和維護，使廣大攤販充分共享發(fā)展的成果。肖偉 （2009）、劉明厚（2011）認為，城市“攤販經(jīng)濟”的存在是攤販勞動權、生存權和經(jīng)濟自由權等基本權利的體現(xiàn)，政府負有保障公民享有基本權利的義務。如果政府一味對攤販加以嚴管或取締，首先在道義上就會受到外界批評。宮?？?006）、劉明厚（2011）認為，小地攤的存在是市場的客觀需求，特別適應低收入者階層的需要。攤販通過自食其力，不但解決了自己的生存問題，緩解了社會的就業(yè)壓力，還滿足了現(xiàn)代社會多層次、全方位、多樣化的市場需求。孫力（2009）如此描述流動攤販的正面效用：有利于中國文化的傳承，豐富城市人民的生活，為城市增添色彩；增加了就業(yè)，解決了很大一部分人的生存問題，減少了社會不安定因素。王洛忠（2006）等人提議不應簡單地將街頭攤販視為邊緣性經(jīng)濟活動，而應將其視為非正規(guī)就業(yè)的一種，在公共政策上做出積極回應。

（三）攤販治理的路徑

既然“攤販經(jīng)濟”的存在具有客觀性，正視“攤販經(jīng)濟”，采取有序疏導，才是實現(xiàn)攤販有效治理的前提。張國平（2008）認為，目前對流動攤販執(zhí)法權存在明顯的制度性缺陷，對流動攤販管理更多的體現(xiàn)在有關“禁堵”的規(guī)定方面，承認流動攤販的合法性地位已是當務之急。王洛忠、劉金發(fā)和宗菊（2006）建議學習新加坡的經(jīng)驗，通過設置攤販中心，“引攤入市”，實行統(tǒng)一規(guī)范管理。對攤販中心的選址、規(guī)劃布局、政策優(yōu)惠、營業(yè)時間等方面進行周密的論證；對嚴格執(zhí)法、規(guī)范管理、責任歸屬、目標細化、管理督察、制度準則等方面做出詳細說明；對遷入“攤販中心”的攤販發(fā)給牌照，賦予合法性，并降低賦稅，增強“攤販中心”的吸引力。劉新宇（2006），黃文芳 （2008），戴星翼（2009）等人提出，將環(huán)境權和制約攤販的權利都界定給社區(qū)，使相關的外部性在社區(qū)層面內部化，主張通過構建社區(qū)攤販自治管理模式和完善相關制度環(huán)境來實現(xiàn)治理和包容并重的方式。許偉根（2007）主張由政府牽頭，設立小商小販聯(lián)合會，建立一支地攤管理員隊伍，由攤販繳納一定的攤位費用，由管理員隊伍進行日常的清掃和秩序維持。梅娜（2008）主張，要加強對低端非正規(guī)就業(yè)的科學管理，采用分類管理、分層管理、證照管理的方式，切實加大對城市低端非正規(guī)就業(yè)的金融信貸扶持力度、財政稅收扶持力度和社會綜合扶持力度。

長期以來，我國城市管理采取的是一種高度集權的“單中心”行政管理體制， 即權力高度集中于政府，這種治理結構和管理方式已經(jīng)不適應目前社會發(fā)展的需要，必須對傳統(tǒng)的治理結構及其治理框架進行流程再造。張國平、章燦鋼（2008）認為：構建一個包括市民、社團、攤販、社區(qū)、城管、政府6種力量為一體的社會協(xié)同、公眾參與的治理模式，以促進攤販經(jīng)濟、城市市容與百姓生活之間的相容和諧。石磊、陳偉、謝劍波（2010），以公共服務理論為基礎，以政府、城管為主導，以社區(qū)為依托，以商販行業(yè)協(xié)會為主體，個人為單位參與流動商販治理的公共服務模式。趙潔（2011）通過對河北涿州市流動商販的治理現(xiàn)狀及問題等進行實證分析，并構建出一個以政府、企業(yè)、非營利組織、社區(qū)等為載體參與治理的分類治理模式。于國（2008）提出“服務規(guī)范系統(tǒng)——商販自治系統(tǒng)——社會監(jiān)督系統(tǒng)”的三維治理模式，以破解城市管理執(zhí)法與流動商販沖突的困境。

二、國外研究文獻綜述

（一）關于“攤販經(jīng)濟”的理論研究

國外許多學者對“攤販經(jīng)濟”本身的內涵進行了探討，大多圍繞“合法性”和“場所”這兩個維度，將“攤販經(jīng)濟”作為非正規(guī)部門進行界定。如Cross（1998）認為，“擺攤是一種合法的生產(chǎn)與交換產(chǎn)品和服務的經(jīng)濟行為，這種行為缺少合適的商業(yè)許可證、違反當?shù)赝恋厥褂梅ㄒ?guī)、無法交納稅收、不順從相關勞動規(guī)章，同時也不予提供商品以及客戶維持合法的保障?！?McGee（1977）則將“攤販經(jīng)濟”界定為：“這是一種在公共場所（尤其是街頭）出售商品或服務的經(jīng)濟行為。首先，攤販是那些在公共場所不能合法從事商業(yè)行為的群體；其次，攤販是不負擔稅收、并且投入較小的經(jīng)濟資本；最后，在空間上攤販又不受空間限制。”根據(jù)世界勞工組織的定義，“攤販經(jīng)濟”往往被歸屬于“自營就業(yè)”的類別，所謂自營就業(yè)即“勞動者自選項目、自籌資金、獨立解決工作場地、生產(chǎn)工具等生產(chǎn)經(jīng)營方面的問題，在遵守國家有關法律規(guī)定的前提下，自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧，由此獲得經(jīng)濟來源以維持生計。”

（二）“攤販經(jīng)濟”作用的研究

在20世紀50-60年代，多數(shù)學者認為（Clifford Geertz，1963），街頭市場與集市是傳統(tǒng)的商業(yè)模式，是一種落后的、無序的，有損于國家發(fā)展計劃，浪費資源的商業(yè)模式。然而，后來眾多的研究者證明了“攤販經(jīng)濟”的重要價值。城市人類學家John Gaber教授發(fā)現(xiàn)曼哈頓13街的非法攤販通過出售補充性商品并且創(chuàng)造了一個不同的購物環(huán)境而為當?shù)厣虡I(yè)提供了正面的促進作用。街頭兜售類小商業(yè)可以提供大量的就業(yè)崗位，可以緩解經(jīng)濟增長的疲軟（Peattie 1987； Cornwall 1998）；Rakowski（1994）認為非正規(guī)經(jīng)濟是對正規(guī)經(jīng)濟的補充，它所具有的優(yōu)勢正是正規(guī)部門所缺少的。Atsushi Deguchi（2005）[1]采用田野調查法對日本、中國、臺灣、韓國和印尼等亞洲城市的攤販進行研究表明，攤販已經(jīng)自動形成了一種有序的時間和空間的分配機制。比較不同發(fā)展水平的城市，擺攤在最初是作為一種簡易的謀生手段，例如越南的河內；接下來如印尼的一些城市中，擺攤是解決那些從農村初到城市的年輕人的臨時職業(yè)；在商業(yè)化高度發(fā)達的城市中，比如臺灣，攤販經(jīng)營只能在特定的市場中進行，不僅僅是滿足居民的生活需要，更多的是吸引游客的一種方式。

有些研究者認為，非正規(guī)部門利用的原料和生產(chǎn)工藝導致嚴重的環(huán)境損害，而且，從總體而言，非正規(guī)部門單位產(chǎn)品的環(huán)境危害要高于正規(guī)部門（Prey 1992）。對于非正規(guī)部門產(chǎn)生的高（單位產(chǎn)品）環(huán)境危害問題，大量學者是從非正規(guī)就業(yè)者缺乏經(jīng)營空間、基礎設施以及穩(wěn)定的空間產(chǎn)權方面尋找原因的。Omuta（1986）將非正規(guī)部門導致的環(huán)境沖突歸咎于人口分布的不平衡以及與之相關可得空間少，局部擁擠和設施質量與標準低下。Sethuraman （1981） [2]認為，非正規(guī)部門環(huán)境問題的核心在于場地和支持性基礎設施的嚴重缺乏，對場地使用權的不確定性。缺乏可靠的場地使用權抑制了非正規(guī)就業(yè)者對聲譽以及所需設施的投資，從而造成其工作場地的外觀簡陋，有礙觀瞻，還使他們沒有激勵去改替與維護環(huán)境。Perera和Amin（1996），Omuta（1986），以及Sethuraman和Ahmed（1992）都持以下觀點：所謂與非正規(guī)部門相聯(lián)系的環(huán)境沖突、危害和污染效應并不是該部門固有的特征，大部分是出于對敏感性較差的城市規(guī)劃系統(tǒng)的消極反應。Perera和Amin（1996）得出這樣的結論：和非正規(guī)部門相聯(lián)系的環(huán)境危容和環(huán)境沖突并不是這個部門的固有特征，而是由他們缺乏適當而足夠的操作環(huán)境引起的。因此，應當在適當?shù)牡胤綖樗麄兣渲米銐虻目臻g[3]。

（三）攤販治理路徑研究

研究者發(fā)現(xiàn)，非正規(guī)就業(yè)者擁有穩(wěn)定的產(chǎn)權是激勵他們遵守環(huán)境等法規(guī)的必要條件，也是非正規(guī)經(jīng)濟升級的必要條件。Onyebueke（2001）[4]從尼日利亞的研究中得出經(jīng)驗，傳統(tǒng)的將居住和商業(yè)功能完全分開的規(guī)劃方法是不現(xiàn)實而且反效率的。不管建設怎樣的住所，為商業(yè)活動提供足夠的空間，特別保證土地、基礎設施和穩(wěn)定的場地產(chǎn)權都是十分重要的。Tiwari（2002） 從交通規(guī)劃的角度提出，在城市道路規(guī)劃中就應當為攤販留出合法的一席之地。Atsushi Deguchi（2005）比較了東西方對于“公共空間”概念上的差異，建議公共空間的選擇權應該更多地回歸公眾。

作為一種趨勢，在許多國家，市政府不僅與攤販合作來配置經(jīng)營場所，提供環(huán)衛(wèi)設施，而且將場地維護的任務移交給攤販組織。Tinker（1997）主張，將低端部門就業(yè)者組織起來，鼓勵他們遵守法規(guī)和安全標準，并參加規(guī)劃、輔助和咨詢過程。Pena（1999）[5]研究了墨西哥市的非正規(guī)市場，指出攤販組織具有代表攤販談判和管理社會資產(chǎn)兩方面不可替代的功能。墨西哥的攤販組織已經(jīng)發(fā)展成為職能清晰、義務明確、管理規(guī)范，對于攤販個體具有一定的吸引力，因為攤販加入組織可以享受到組織外成員不具備的權利，諸如組織同政府交涉有關行政管理、稅收、治安、規(guī)章、許可等問題，組織可以提供法律服務、提供私人安全、人身保險等。Austin（1994）對美國黑人攤販的研究中，發(fā)現(xiàn)這些組織除了與政府對抗的一面，還能夠建立一套商業(yè)文化和商業(yè)規(guī)范，使黑人攤販能夠在競爭與合作間取得一種平衡，并在攤販間實現(xiàn)自律。

社區(qū)在治理“攤販經(jīng)濟”中能夠發(fā)揮重要作用。Bartone等（1994）[6]列舉了應采取行動的四大領域來動員社區(qū)公眾參與：一是通過動員公眾支持和參與加強提升識別和應對環(huán)境問題的制度能力，以及為城市環(huán)境管理建立權責明晰的制度安排。二是綜合使用更全面、效率更高和更有效的管制、經(jīng)濟與環(huán)境健康干預政策。三是通過強化戰(zhàn)略投資與融資以及建立公私伙伴關系提供更好的環(huán)境服務和基礎設施。四是通過環(huán)境數(shù)據(jù)的收集和分析向公眾傳遞信息，爭取他們理解相關的問題、解決問題的輕重緩急和政策設計。

很多學者強調應借助參與式治理來提高非正規(guī)部門環(huán)境管理和向非正規(guī)就業(yè)者提供服務的質量。Gerson通過研究提出三種治理擺攤的方法建議：確定合適的時間、地點和人行道上擺攤的密度；同攤販共同解決衛(wèi)生和噪音問題；發(fā)展一些他所謂的“攤販慈善會”之類的機構。Kathuia、Sterner（2006）在印度安克什瓦的研究表明，利益相關者之間的政策對話（Policy Diaiogue）能夠整合管制、信息提供、補貼、收費和提供公共物品等手段來促使小型企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)。

三、基于國內外研究綜述的相關啟示

國內外的各種研究提供了很好的論據(jù)來證明“攤販經(jīng)濟”存在的價值，在提高市場效率，激活城市文化，增加社會福利等方面的作用得到了充分的認可。當然，離開了有效的管制，攤販缺乏組織的特性也會讓其自身走向社會所反對的一面。如果我們承認在攤販管理問題上，秩序不應該是法律所追求的唯一價值，而是應該平衡更多的價值，那么我們就應該把立法的目的和城市管制的目標調整為“在追求城市管理秩序、保障道路暢通和公共衛(wèi)生的同時，保障城市攤販的權益，便利城市居民消費以及追求城市的多元化”。

通過對國內、國外系統(tǒng)的文獻綜述我們發(fā)現(xiàn)，盡管研究者對攤販治理提出了不同的治理路徑，但需要取得的最基本共識是，“攤販經(jīng)濟”必須在政府、社區(qū)、公眾多方的有效參與和管理下才能夠得到有效的治理。目前關于攤販經(jīng)濟的理論和管理方式尚未形成一致性結論，而對于這一問題的關注也只是隨著各種矛盾的不斷涌現(xiàn)才剛剛開始。所以，這就為我們未來的理論和實踐留下了更多的發(fā)展空間，如何激勵攤販遵守社會規(guī)范，如何限制攤販破壞城市環(huán)境的行為，如何達成攤販、公眾和城市之間的最佳博弈結果，這一系列問題都將更加值得我們去思考和實踐。

參考文獻：

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[2] Sethuraman， S. V （1981）. The Urban Informal Sector in Developing Countries： Employment，Poverty and Environment. Geneva： International Labour Organization.

[3] L.A.S. R. Perera，A.T. M. N. Amin. Accommodating the Informal Sector： A Strategy for Urban Environmental Management[J]. Journal of Environmental Managemet ，1996， （46）： 3-15.

[4] Victor U. Onyebueke. Denied Reality， Retarded Perception or Inaction？[J].Cities， 2001， 18（6）：419-423.

[5] Sergio Pena. Informal Markets： Street Vendors in Mexico City[J]. Habitat International， 1999

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[6] Bartone， C. R.， Bernstein， J.， Leitmann， J. and Eigen， J. （1994） Towards environmental strategies for cities. Policy considerations for urban environmental management in developing countries.Urban Management Program Series No. 18， World Bank， Washington DC.

（責任編輯：李利）