一、城市生態(tài)文明與綠色基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系

黨的十八大報(bào)告明確提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。如何建設(shè)生態(tài)文明，對于高速城市化和日益惡化的城市自然環(huán)境而言，是需要高度關(guān)注和研究的重要課題。加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工程。

綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念最早由美國保護(hù)基金會(huì)和農(nóng)業(yè)部森林管理局組織的“GI工作組”（Green Infrastructure Work Group）于1999年正式提出，“GI工作組”將綠色基礎(chǔ)設(shè)施定義為“自然生命支撐系統(tǒng)”，即一個(gè)由水道、綠道、濕地、公園、森林、農(nóng)場和其他保護(hù)區(qū)域等組成的維護(hù)生態(tài)環(huán)境與提高人民生活質(zhì)量的相互連接的網(wǎng)絡(luò)[1]。綠色基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)有關(guān)城市自然生態(tài)和綠色空間的術(shù)語，旨在通過綠色基礎(chǔ)設(shè)施框架的構(gòu)建來突破傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)的局限性，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展[2]。綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念的提出，提高了城市對綠色發(fā)展的重視程度。建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施是城市生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，對生態(tài)文明建設(shè)具有良好的促進(jìn)與推動(dòng)作用，具體而言，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，加快綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要意義。

第一，構(gòu)建城市生態(tài)化的人居環(huán)境，減少和治理城市污染，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，對推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)起著重要作用，不僅可以緩解城市化造成的環(huán)境惡化與城市污染，還可以修復(fù)城市生態(tài)環(huán)境。綠色基礎(chǔ)設(shè)施為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、指導(dǎo)城市科學(xué)建設(shè)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)提供了有益的理論指導(dǎo)，是構(gòu)建更加生態(tài)宜居、低碳綠色城市和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障[3]。

第二，優(yōu)化城市空間合理發(fā)展，提升城市總體經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)城市綠色轉(zhuǎn)型。綠色基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要公共設(shè)施，需要系統(tǒng)化、規(guī)?；囊?guī)劃建設(shè)和整體布局，需要與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通規(guī)劃、土地規(guī)劃以及其他公共政策規(guī)劃進(jìn)行很好的協(xié)調(diào)與發(fā)展，調(diào)整城市內(nèi)外部的空間結(jié)構(gòu)[4]?？梢愿鶕?jù)城市人口的變化，合理發(fā)展城市住房與用地，優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市綠色轉(zhuǎn)型與低碳發(fā)展，緩解城市壓力。綠色基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以優(yōu)化城市空間，還可以促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城市的總體形象，促進(jìn)城市低能耗的旅游業(yè)與其他服務(wù)業(yè)發(fā)展。良好的城市綠化，會(huì)使更多人投身到戶外運(yùn)動(dòng)中來，促進(jìn)全民健身運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。人性化的綠色基礎(chǔ)設(shè)施也會(huì)吸引更多的人前來城市投資，提高政府稅收，使政府有更多的資金再次對城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，從而形成良性循環(huán)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。大力發(fā)展資源集約型、環(huán)境友好型綠色產(chǎn)業(yè)，吸引綠色投資，同時(shí)為城市增加經(jīng)濟(jì)收入與就業(yè)機(jī)會(huì)，為城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

第三，維護(hù)城市生物多樣性，維持生態(tài)平衡，建設(shè)美麗城市空間。我國的生物多樣性雖然豐富，但是也面臨著嚴(yán)重的威脅。綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以將生態(tài)孤島連接成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，從而維護(hù)生態(tài)平衡與生物種群，促進(jìn)城市生態(tài)化建設(shè)，維護(hù)自然生物的多樣性。通過保護(hù)生物多樣性，不斷改善生態(tài)環(huán)境和宜居空間，提高人民生活質(zhì)量。在節(jié)能減排方面，綠色基礎(chǔ)設(shè)施起著重要的作用，它可以緩解工業(yè)廢氣、汽車尾氣等有害氣體對城市的污染，使城市環(huán)境得到改善，讓更多的居民選擇綠色出行，減少機(jī)動(dòng)車的使用，減少城市霧霾天氣，維持城市生態(tài)平衡，促進(jìn)城市綠色低碳發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)，建立美麗宜居城市空間。

二、城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的主要問題

綠色基礎(chǔ)設(shè)施是推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。但是目前中國許多城市在綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上仍然嚴(yán)重存在土地分配不合理、資金投入不足、宣傳推廣不夠等多方面的問題，嚴(yán)重制約城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展，進(jìn)而制約了城市生態(tài)文明建設(shè)。以北京為例，北京作為首都，雖然在各個(gè)方面擁有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，但要面臨經(jīng)濟(jì)、文化、政治發(fā)展等諸多任務(wù)，城市發(fā)展也長期存在資源能源匱乏和環(huán)境污染的問題，嚴(yán)重影響綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，在思想觀念上，對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的重要意義認(rèn)識(shí)不夠。綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為一個(gè)相對較新的概念，引入時(shí)間較短，我國缺乏具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際操作方面缺乏相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，城市管理者與決策者對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的重要性、戰(zhàn)略意義、具體操作缺乏完善的認(rèn)識(shí)。目前城市化進(jìn)程促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也承受著資源與環(huán)境上的制約，如交通擁堵、水資源緊缺、霧霾天氣頻發(fā)等。城市不能再以資源環(huán)境為代價(jià)換取高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，綠色低碳發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)今城市發(fā)展的主流思想，但是一些政府部門、企業(yè)以及城市居民對綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)度不夠，參與度不高，制約了綠色基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，使得綠色基礎(chǔ)設(shè)施在城市建設(shè)中沒有得到充分體現(xiàn)，其功能與作用沒有得到完全發(fā)揮。

第二，綠色基礎(chǔ)設(shè)施的容積率較低，資源分配不均，難以形成規(guī)模化發(fā)展。如，北京人均資源消耗與二氧化碳排放量高于東京、紐約等國際城市，但是北京的綠化覆蓋率與森林覆蓋率卻低于以上城市，容積率較低。另一方面，資源分配不均也是阻礙北京綠色基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重要問題，很大一部分綠色基礎(chǔ)設(shè)施資源集中在核心區(qū)，核心區(qū)以外較少，以公園為例，香山公園、朝陽公園、奧林匹克公園這樣的大型公園多數(shù)集中在北京六環(huán)以內(nèi)，而六環(huán)以外的公園數(shù)量、整體規(guī)模、景觀質(zhì)量等方面與前者有著一定差距。此外北京綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較緩慢，高層建筑過多，綠地太少，綠色基礎(chǔ)設(shè)施難以形成規(guī)模化的發(fā)展。

第三，資金投入不足，社會(huì)組織未能充分發(fā)揮作用。我國綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主要依靠政府的財(cái)政支出，北京面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、民生發(fā)展、公共服務(wù)、文化發(fā)展等諸多任務(wù)，能夠投入到城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金相對較少。建設(shè)城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施單一依靠政府力量是不夠的，政府的人力、物力畢竟有限，借助社會(huì)組織的力量是解決該問題的有效途徑之一。各種NGO（非政府組織）的參與，不僅可以增加綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和各種資源，還可以減輕財(cái)政壓力，增加社會(huì)福利，此外，社會(huì)組織對綠色發(fā)展理念的宣傳與傳播，也可以形成綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力和社會(huì)資本，發(fā)揮監(jiān)督作用。但我國社會(huì)組織地位不夠強(qiáng)大，往往依附于政府部門，獨(dú)立地位缺失，缺乏社會(huì)認(rèn)可及自身誠信和能力建設(shè)。

第四，過度追求GDP，忽視城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。我國部分城市追求GDP至上的政績考核，將GDP指標(biāo)作為政績評價(jià)的硬杠桿。一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，忽視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，找不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色環(huán)保之間的平衡點(diǎn)，導(dǎo)致土地過度開發(fā)、土地分配不合理、綠地不斷減少，城市生態(tài)環(huán)境不斷惡化等問題日益突出。主要表現(xiàn)為：一是綠色基礎(chǔ)設(shè)施在與經(jīng)濟(jì)用地博弈時(shí)處于劣勢地位。綠色基礎(chǔ)設(shè)施對于開發(fā)商而言是額外的投入，因而不愿建設(shè)更多的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，甚至以損壞綠地來盡可能增加其他商業(yè)用地面積。二是部分地方政府建設(shè)動(dòng)力不足。綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為一種公共設(shè)施，政府部門在開發(fā)與建設(shè)中占據(jù)著主導(dǎo)地位，但當(dāng)政府選擇一塊土地用于開發(fā)綠地時(shí)，面對以極高的機(jī)會(huì)成本換取較少的既得利益。當(dāng)政府面臨財(cái)政壓力或片面追求政績時(shí)，對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)動(dòng)力不足。三是開發(fā)商追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。開發(fā)商以高昂的資金購買土地，自然會(huì)追求利潤最大化，把大部分的土地盡可能用作經(jīng)濟(jì)開發(fā)，極少的部分用作綠色基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，甚至把本應(yīng)當(dāng)用于綠色基礎(chǔ)設(shè)施的土地用于經(jīng)濟(jì)開發(fā)。

第五，缺乏有效的市民參與機(jī)制，對城市環(huán)境建設(shè)監(jiān)督乏力。一方面，我國許多城市不夠重視公眾參與綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理的突出作用，公眾參與城市環(huán)境建設(shè)管理與決策的執(zhí)行度不夠理想，公眾的管理決策作用未能得到充分發(fā)揮。我國現(xiàn)有城市綠地系統(tǒng)缺乏多制度的銜接機(jī)制，公眾參與機(jī)制不夠完善[5]。有些城市的綠地規(guī)劃主要由規(guī)劃部門與園林綠化部門負(fù)責(zé)，缺少與其他部門或組織的溝通合作，并且規(guī)劃的參與者以政府人員與規(guī)劃師主導(dǎo)，缺少其他領(lǐng)域的人才，更缺少公眾參與。另一方面，城市環(huán)境信息公開不夠，信息透明度差，導(dǎo)致市民難以進(jìn)行有效監(jiān)督和參與。在信息公開上，我國政府公開的內(nèi)容和范圍較為狹窄，形式簡單、手段不足，缺乏一定的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公眾無法有效的監(jiān)督。另外，溝通渠道不暢也是阻礙公眾參與城市環(huán)境建設(shè)的重要原因之一，公眾往往只能通過報(bào)紙和電視等新聞媒體來獲取信息。政府缺乏對互聯(lián)網(wǎng)與其他新聞媒體的有效利用，導(dǎo)致對環(huán)境信息的推廣力度不夠。

三、基于生態(tài)文明建設(shè)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施對策選擇

黨的十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國，應(yīng)加快中國城市的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展，在加強(qiáng)規(guī)劃、完善政策、資金投入、完善參與制度等方面采取有效對策，改善城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施所存在的局限與問題，為公眾創(chuàng)建綠色宜居的城市生活環(huán)境。具體而言，主要包括以下幾個(gè)方面的對策。

第一，加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，建立生態(tài)文明政績考核體系。加快頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)規(guī)劃，是綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要保障。一方面，要加強(qiáng)城市土地規(guī)劃的立法工作，用法律來約束城市土地規(guī)劃，明確土地的用途，增加城市土地開發(fā)中對綠色用地的剛性規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行綠地建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃，保障綠色基礎(chǔ)設(shè)施的土地使用空間。另一方面，要嚴(yán)格制定和實(shí)施城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃工作，加強(qiáng)監(jiān)督，保障綠地建設(shè)規(guī)劃落地。綠色基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)體系來保護(hù)和發(fā)展，在開發(fā)之前就應(yīng)該對綠色基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)[6]。一旦城市總體規(guī)劃完成審批，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃若要再對城市總體規(guī)劃所定下來的綠地空間布局結(jié)構(gòu)進(jìn)行更改，必須經(jīng)過非常繁瑣的程序[7]。所以嚴(yán)格制定和實(shí)施城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃工作十分重要，這可以及時(shí)保護(hù)土地資源和綠色空間，減少城市化進(jìn)行中過度的土地開發(fā)和建筑用地、工業(yè)用地對自然生態(tài)系統(tǒng)侵蝕的危險(xiǎn)，為城市綠色轉(zhuǎn)型和城市園林綠化提供空間保障。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，改變傳統(tǒng)的唯GDP至上的政績考核體制，建立面向城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的生態(tài)文明政績考核體制機(jī)制，鼓勵(lì)城市政府多建設(shè)綠地，多改善城市生態(tài)環(huán)境。

第二，完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套政策，加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新。綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略選擇，應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)配套政策的出臺(tái)和完善，加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的體制機(jī)制創(chuàng)新。各級城市政府應(yīng)當(dāng)把城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入到城市發(fā)展政策中。推行相應(yīng)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)激勵(lì)政策，使城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加全面與完善。應(yīng)當(dāng)推行綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)惠政策，如硬性規(guī)定土地開發(fā)必須保證一定的綠地面積和建設(shè)相關(guān)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施配套，并減少相應(yīng)的稅收，鼓勵(lì)開發(fā)商開發(fā)和建設(shè)綠色建筑，一定程度上減輕開發(fā)商的負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第三，加大資金投入，充分吸收社會(huì)資本參與，發(fā)揮NGO的作用。政府作為城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)加大資金的投入，并制定相關(guān)的法律法規(guī)，保障資金的合法應(yīng)用。此外，綠色基礎(chǔ)設(shè)施作為城市建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)把其作為考核地方政府政績的重要部分，確保地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)不影響綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展。政府在投資建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，要加快建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的多元化投資機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)公司、投資人和市民參與綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分吸收社會(huì)資本參與。另一方面，政府要充分利用NGO的效益，發(fā)揮其作用，這需要政府的積極引導(dǎo)，首先要確立NGO的法律地位，賦予其對城市環(huán)境建設(shè)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其次要合理簡化NGO的登記流程，為其工作創(chuàng)造便利；最后要與NGO積極展開合作，共同建設(shè)城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施。而NGO也要加強(qiáng)自身建設(shè)，借鑒國外先進(jìn)的發(fā)展模式，提高自身在環(huán)境領(lǐng)域的話語權(quán)與影響力，從而更好地在城市綠色基礎(chǔ)建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

第四，完善城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的公眾參與制度。城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施不僅是緩解污染、保護(hù)生態(tài)平衡的自然產(chǎn)物，也是服務(wù)城市居民的公共產(chǎn)物，公眾作為直接的受益者，應(yīng)當(dāng)積極參與城市的綠色基礎(chǔ)建設(shè)。為此，政府方面應(yīng)當(dāng)盡快制定相應(yīng)法律法規(guī)，在立法層面上，規(guī)定公眾的環(huán)境參與權(quán)，為公眾參與環(huán)境管理提供法律依據(jù)，從而使環(huán)境政策民主化，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人和自然的可持續(xù)發(fā)展[8]。另一方面，政府應(yīng)拓寬溝通渠道，加大推廣力度，合理有效地利用各種媒體，對城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行宣傳，使公眾更好地獲取信息并參與到建設(shè)隊(duì)伍當(dāng)中來。此外，應(yīng)由政府部門主導(dǎo)成立綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性社會(huì)組織，用于交流合作、推廣宣傳以及招商引資等，吸收各個(gè)領(lǐng)域的專家與人才，使城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加全面與完善。社會(huì)組織可以建設(shè)關(guān)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)網(wǎng)站，宣傳與推廣綠色基礎(chǔ)設(shè)施的理念，或者通過網(wǎng)站自發(fā)籌集資金，并全程監(jiān)管資金去向。

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（責(zé)任編輯：趙靜）

※課題來源：北京工業(yè)大學(xué)耿丹學(xué)院科研項(xiàng)目：《北京創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的對策研究》（GDKY201303）

收稿日期：2014-02-20

作者簡介：陸小成（1978-）男，湖南耒陽人，北京社科院副研究員，北京工業(yè)大學(xué)耿丹學(xué)院副教授，博士后。