編者按：城市秩序環(huán)境建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)乎市民福祉，關(guān)乎城市形象，既是城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)和運行水平的外在表現(xiàn)，也在一定程度上反映出了市民的文明素質(zhì)和城市的文明程度。北京作為首都，城市秩序環(huán)境更是直接關(guān)系國家的形象。加強首都秩序環(huán)境建設(shè)是首都工作的重要職責(zé)。首都環(huán)境建設(shè)辦課題組通過對城市秩序環(huán)境內(nèi)涵、特點的研究，對首都秩序環(huán)境問題的剖析，提出了加強秩序環(huán)境建設(shè)的若干對策。

一、城市秩序環(huán)境概述

（一）城市秩序環(huán)境的內(nèi)涵

城市秩序環(huán)境是指自然人或法人在城市公共空間的社會行為及其客觀后果的總和，其構(gòu)成有四個要素：一是多元的主體。秩序環(huán)境主體既可以是在城市公共空間活動的自然人，也可以是法人。二是主體的行為。它是秩序環(huán)境的發(fā)生源，如果環(huán)境主體沒有行為發(fā)生，環(huán)境秩序便無從談起。三是評判的標(biāo)準(zhǔn)。秩序環(huán)境的好與壞，不是憑個別人的主觀喜好確定，而是以法律法規(guī)和有關(guān)政策性規(guī)定、約定為準(zhǔn)繩。四是客觀的后果。環(huán)境主體的行為產(chǎn)生的后果無論是正面或負面的，都是客觀存在的。

（二）城市秩序環(huán)境包含的內(nèi)容

1.“五大秩序”提出的背景

2005年底，為籌辦奧運會，北京成立了市“2008”環(huán)境建設(shè)指揮部辦公室（以下簡稱“08辦”）。08辦圍繞當(dāng)時城市環(huán)境建設(shè)中比較突出的“四亂”問題，即黑車、小廣告、無照經(jīng)營和沿街乞討問題，開展了全市范圍內(nèi)的秩序整治工作。到2007年，考慮到奧運期間將有大量外國旅游者來京，在整治“四亂”的基礎(chǔ)上又增加了整治“非法一日游”的內(nèi)容。

隨著秩序整治工作的逐漸深入，治理領(lǐng)域也在不斷擴展。08辦對各種突出的環(huán)境秩序問題進行了更為細致的梳理和分類，從具體的四亂、五亂專項整治擴展為對五大秩序的整治，即整治無照經(jīng)營擴展為整治市場秩序，整治小廣告、流浪乞討擴展為整治市容秩序，整治黑車擴展為整治治安秩序，整治“非法一日游”擴展為整治旅游秩序，再加上整治交通秩序。這“五大秩序”概括起來就是環(huán)境秩序。

2.城市秩序環(huán)境的分類

“五大秩序”的提法延續(xù)至今。2011年3月頒布的《“十二五”時期首都城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出，環(huán)境建設(shè)的重點是四大環(huán)境，即市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、設(shè)施環(huán)境和秩序環(huán)境。其中秩序環(huán)境包括市容秩序、市場秩序、旅游秩序、交通秩序、治安秩序。這五大秩序是從秩序環(huán)境主管部門職能分工的角度進行的分類，其優(yōu)點是便于在實際中開展工作，明確部門職責(zé)；缺點則是缺乏邏輯性，“五大秩序”在內(nèi)容上存在交叉。

為科學(xué)界定秩序環(huán)境，可從秩序涉及的核心要素——環(huán)境主體的行為入手，對秩序環(huán)境進行重新分類。人的行為可劃分為公共文明行為和經(jīng)營行為、生態(tài)行為，再結(jié)合市容環(huán)境、設(shè)施環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，可把環(huán)境秩序分為公共空間文明秩序、公共空間經(jīng)營秩序、生態(tài)秩序。公共空間文明秩序，主要指與自然人或法人在公共空間的文明行為相關(guān)的秩序問題，如隨地吐痰、亂涂亂畫、亂倒垃圾、亂停車等。公共空間經(jīng)營秩序，主要指與自然人或法人在公共空間的經(jīng)營行為相關(guān)的秩序問題，如店外經(jīng)營、無證無照經(jīng)營、機動車售貨、馬車售貨、非法運營，等。生態(tài)秩序主要指社會單位、個人影響生態(tài)環(huán)境的行為所引起的秩序問題，如企業(yè)超標(biāo)排放污染物、大貨車遺撒、建筑工地揚塵、機動車尾氣超標(biāo)等。

3.城市秩序環(huán)境包含內(nèi)容的調(diào)整

“五大秩序”是在籌備2008年奧運會的特殊背景下提出的，具有濃厚的階段性特點。黨的十八大召開后，依據(jù)“五位一體”的中國特色社會主義總體布局，為適應(yīng)北京經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，需對秩序環(huán)境包含的內(nèi)容進行適度調(diào)整。

一是對市場秩序的內(nèi)涵進行調(diào)整。市場秩序的內(nèi)涵非常豐富，可以大到市場經(jīng)濟秩序，小到某個市場的秩序?；I辦奧運時期，市場秩序包括大型市場的經(jīng)營秩序、食品衛(wèi)生、市場經(jīng)營商品的商標(biāo)保護、涉奧產(chǎn)品的商標(biāo)保護等內(nèi)容。把市場秩序放在環(huán)境建設(shè)這個框架下，應(yīng)該指自然人或法人在城市公共空間的經(jīng)營行為所引起的秩序。

二是增加生態(tài)秩序的內(nèi)容。北京作為首都，加強生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系科學(xué)發(fā)展，關(guān)系人民福祉，關(guān)系國家形象。而2012年底前后連續(xù)出現(xiàn)的霧霾天氣，讓北京備受關(guān)注。生態(tài)環(huán)境的改善不僅取決于生態(tài)環(huán)境建設(shè)自身，同時也需要規(guī)范人的行為，需要全社會共同遵守環(huán)保法律法規(guī)，需要改變企業(yè)的生產(chǎn)方式和公眾的生活方式、消費方式。

（三）城市秩序環(huán)境的特點

1.公共性：城市秩序環(huán)境建設(shè)的基本目標(biāo)是為全體社會成員提供安全、整潔、美觀、和諧、有序的公共環(huán)境。這種非競爭性和非排他性決定了城市秩序環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性。

2.綜合性：城市秩序環(huán)境涉及面廣，涵蓋內(nèi)容豐富，所涉及的行為主體多樣，管理部門繁多，同時與其他環(huán)境建設(shè)內(nèi)容交織。

3.動態(tài)性：人的行為時時變化，決定了秩序環(huán)境突出的動態(tài)性特征。

4.社會性：與其他環(huán)境建設(shè)內(nèi)容相比，城市秩序環(huán)境本身就是各類城市主體行為的結(jié)果，具有突出的社會性特征。

5.衍生性：城市秩序環(huán)境問題往往不是內(nèi)生的，而是城市公共設(shè)施與公共服務(wù)供給不足、城市管理與社會管理不配套、市民文明素質(zhì)不高等諸多原因在秩序環(huán)境上的集中體現(xiàn)。

二、北京秩序環(huán)境存在的突出問題

（一）秩序環(huán)境存在的主要問題

從首都環(huán)境建設(shè)情況調(diào)查、首都環(huán)境建設(shè)熱線、城管熱線三組數(shù)據(jù)來看，秩序環(huán)境是居民反映問題最多的方面，主要包括無照經(jīng)營、停車秩序差、食品安全、施工擾民、店外經(jīng)營、寵物糞便等。根據(jù)調(diào)研分析，目前首都秩序環(huán)境存在的主要問題有：無照經(jīng)營問題；停車秩序問題；露天燒烤、夜市排檔季節(jié)性高發(fā)問題；非法小廣告治理難問題；違法建設(shè)問題；超標(biāo)電動車非法上路日趨增多問題；非法運營擾亂交通秩序問題；非法“一日游”長期擾亂市場問題；生態(tài)秩序環(huán)境問題。

（二）秩序環(huán)境工作存在的突出問題

1.秩序環(huán)境的規(guī)劃和建設(shè)亟待加強。一般城市管理工作的問題是重建設(shè)輕管理，但秩序環(huán)境工作卻是重整治、重執(zhí)法，輕規(guī)劃、輕建設(shè)。目前，秩序環(huán)境管理單純強調(diào)末端執(zhí)法，不僅容易激發(fā)抗法事件，而且不能從根本上解決問題。

2.秩序環(huán)境工作的宏觀管理力度不足。治理一個屢禁不止的秩序問題，往往涉及多個行政部門的工作。在調(diào)研走訪中，各部門反映最強烈的是缺少權(quán)威的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，同級部門之間協(xié)調(diào)起來非常困難。

3.政策法規(guī)不健全。政策法規(guī)嚴重滯后，相互矛盾，不具有操作性等問題，直接導(dǎo)致相關(guān)行政執(zhí)法難以實施，這是環(huán)境秩序頑疾難以整治的又一深層原因，已成為當(dāng)前阻礙秩序環(huán)境建設(shè)的突出問題。另外，按照現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，對部分違法行為的懲處力度過輕，違法成本低，導(dǎo)致環(huán)境秩序頑疾屢禁不止。

4.秩序環(huán)境行政管理體系不健全。特別是管理環(huán)節(jié)、管理流程不清晰，部門聯(lián)動的工作局面還沒有形成，行政管理沒有形成合力。在日常管理和執(zhí)法中，各部門分工太細，各管一段，有審批權(quán)力的部門沒有充分發(fā)揮作用，對違法行為的懲治力度小。

5.公眾參與秩序環(huán)境治理的機制還沒有形成。從調(diào)查看，近四成的居民認為其在首都環(huán)境建設(shè)管理中享有的參與和監(jiān)督權(quán)利水平低。目前，城市環(huán)境秩序建設(shè)中的公眾參與，多停留在志愿活動的層面上，群眾參與決策、參與管理、參與監(jiān)督的作用還十分有限。社會單位環(huán)境責(zé)任缺失，社區(qū)居委會和社會組織發(fā)揮作用不大。引導(dǎo)各種社會力量有效參與處置城市環(huán)境秩序問題的實質(zhì)性政策和可操作途徑還有很大空間。

三、提高北京城市秩序環(huán)境水平的對策措施

（一）進一步完善首都秩序環(huán)境工作體制，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度

奧運會及建國90周年大慶結(jié)束后，順應(yīng)首都環(huán)境建設(shè)大協(xié)調(diào)、大整合、大聯(lián)動的實際需要，2010年5月，首都環(huán)境建設(shè)委員會及其辦公室（以下簡稱首環(huán)辦）成立，由中央單位、駐京部隊、市屬各部門及北京各區(qū)縣共71家組成。

首環(huán)辦作為高規(guī)格議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的執(zhí)行單位，工作重心應(yīng)放在秩序環(huán)境建設(shè)的重點、難點、熱點問題的調(diào)查研究、協(xié)同推進、督促檢查、經(jīng)驗宣介上；應(yīng)充分借助市城管執(zhí)法局職能調(diào)整的契機，發(fā)揮城管“發(fā)現(xiàn)問題最直接、接觸群眾最緊密、聯(lián)系部門最廣泛”的一線執(zhí)法優(yōu)勢，定期由其提出需協(xié)調(diào)解決的環(huán)境秩序議題；組織相關(guān)部門和專家學(xué)者開展調(diào)查研究，分析梳理問題，形成解決思路；明確相關(guān)部門的責(zé)任，要求他們制定工作方案，協(xié)調(diào)解決政策上的障礙；按照各部門的工作方案，檢查其工作進度和質(zhì)量。

（二）整合行政資源，構(gòu)建責(zé)任清晰、部門聯(lián)動的工作機制

對秩序環(huán)境中的重點問題，由首環(huán)辦牽頭，明確秩序環(huán)境建設(shè)屬地責(zé)任，并整合規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)、執(zhí)法方面的行政資源，落實各自職責(zé)。

市城管執(zhí)法局要負擔(dān)起城市秩序環(huán)境的綜合行政執(zhí)法工作，承擔(dān)對全市秩序環(huán)境行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、督促檢查職責(zé)，并負責(zé)向市、區(qū)縣政府或相關(guān)職能部門及時反映問題、通報情況，建立督查督辦機制，督促職能部門落實管理執(zhí)法責(zé)任。要協(xié)調(diào)治安、交管、工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門參與重大環(huán)境秩序?qū)ｍ椪涡袆?，形成?zhí)法合力。在工作中，可借鑒北京市東城區(qū)搭建城市秩序綜合管理平臺，組成綜合執(zhí)法組的做法。

（三）建立健全相關(guān)法規(guī)政策體系

目前相關(guān)法規(guī)政策還存在諸多問題，靠單個職能部門很難有所突破。首環(huán)辦應(yīng)將健全法規(guī)政策工作加緊提上議事日程。

1.協(xié)調(diào)市法制辦、市城管執(zhí)法局等部門研究制定城市綜合管理的地方性法規(guī)。建議推動《北京市城市綜合管理條例》進入立法程序，對“縱到底、橫到邊，管理無縫隙、責(zé)任全覆蓋”的城市管理工作格局加以規(guī)范，明確城管、規(guī)劃、建設(shè)、交通、水務(wù)、房管、工商、環(huán)保、公安、園林、民政、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督等20多個城市綜合管理相關(guān)部門和供水、供電、供氣、供熱、郵政、通信、公共交通、物業(yè)服務(wù)等社會服務(wù)單位的職責(zé)；明確市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居（村）委會的職責(zé)；明確違法建設(shè)、開墻打洞、占道經(jīng)營、非法營運、違法停車、渣土遺撒、工地揚塵等行為如何查處和誰負責(zé)查處；建立并完善財政投入保障機制。

2.逐步完善重點秩序環(huán)境問題的法規(guī)體系。首環(huán)辦牽頭開展重點秩序問題的立法需求調(diào)查，在調(diào)查基礎(chǔ)上整理、歸納、分析立法需求，并做出分類處理：各方意見一致、立法需求明確、屬于北京市地方立法權(quán)限內(nèi)的問題，可以通過北京市地方立法加以解決的，積極促進市人大、市法制辦進入立法程序；雖有立法需求，但任務(wù)涉及中央事權(quán)的，建議由北京市政府向國務(wù)院提出立法建議；由市政府制發(fā)規(guī)范性文件就可以解決的，協(xié)調(diào)制定文件；按現(xiàn)行法規(guī)就可以解決的，督促相關(guān)部門加大執(zhí)法力度，創(chuàng)新工作方法，如，針對非法“一日游”，以市政府的名義出臺《北京市“一日游”管理辦法》，對“一日游”的定義、管理職能、發(fā)展規(guī)劃、審核條件、經(jīng)營許可、服務(wù)規(guī)范、違規(guī)處罰等作出明確規(guī)定，使“一日游”治理工作真正納入法制化軌道。

3.完善秩序環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。精細化城市管理離不開精細的標(biāo)準(zhǔn)，秩序環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系包括工作標(biāo)準(zhǔn)、財政投入標(biāo)準(zhǔn)、人員投入標(biāo)準(zhǔn)。

（四）完善考核評價體系，加強督促檢查

1.擴大考核范圍。首環(huán)辦不僅要考核區(qū)縣，還要考核職能部門。對因管理不到位、責(zé)任落實不到位而出現(xiàn)的各類問題，按照歸口管理原則，及時告知并督促相關(guān)責(zé)任部門或單位，限期解決。對能夠及時解決問題的部門或單位，要對工作完成情況予以通報；對不能按期解決問題的，要予以曝光，情節(jié)嚴重的，報市委、市政府，并移交組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門追究責(zé)任。

2.完善考核標(biāo)準(zhǔn)。考核標(biāo)準(zhǔn)要精細，體現(xiàn)分類管理。繼承奧運經(jīng)驗，加強城市精細化管理，科學(xué)劃分城市不同地區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)。全市可分為建成區(qū)、加速城市化區(qū)域和農(nóng)村區(qū)域，在各區(qū)域內(nèi)還可以進一步細分為嚴控、控制和一般區(qū)域，制定秩序環(huán)境管控和考核細則及分類標(biāo)準(zhǔn)。在市級考核標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各區(qū)縣環(huán)境辦可以結(jié)合實際情況進一步細化考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.加強督導(dǎo)檢查。按照建設(shè)規(guī)劃、工作方案、考核標(biāo)準(zhǔn)，督促檢查相關(guān)部門的工作進度和質(zhì)量。強化首環(huán)辦的督查作用，促進各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一，聯(lián)合整治秩序環(huán)境問題。

4.推進考核主體多元化。作為城市秩序環(huán)境建設(shè)的直接受益者，市民對環(huán)境秩序建設(shè)的好壞最有發(fā)言權(quán)，理應(yīng)成為考核責(zé)任部門的主體之一。應(yīng)在秩序環(huán)境考核中增加群眾投訴立結(jié)案率的內(nèi)容和權(quán)重，將年度首都環(huán)境建設(shè)情況調(diào)查所收集的市民反饋納入各區(qū)縣及相關(guān)部門考核內(nèi)容。

5.加強考核結(jié)果的應(yīng)用。首環(huán)辦應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門把環(huán)境建設(shè)的考評體系與行政效能監(jiān)察、首都綜治考核、政府績效考評等評價體系結(jié)合起來，落實工作獎懲。

（五）構(gòu)建秩序環(huán)境建設(shè)社會協(xié)同、公眾參與機制

1.在環(huán)境長期臟亂差、沒有物業(yè)管理的老舊地區(qū)推廣環(huán)境秩序社區(qū)自治。目前，北京已有成熟經(jīng)驗。如，豐臺街道永善勸導(dǎo)隊、盧溝橋街道春園社區(qū)環(huán)境秩序自治管理委員會、馬家堡街道馬家堡西里三社區(qū)自治拆除違章建筑等，其成功經(jīng)驗主要有四點：一是找到了政府和居民共同關(guān)心的問題。二是調(diào)動了社區(qū)居民參與社區(qū)管理的積極性。三是充分發(fā)揮了社區(qū)居委會和自治組織的作用。四是街道辦事處為居民參與社會管理提供了有力保障。

群眾自我管理秩序環(huán)境具有突出的優(yōu)勢：一是實現(xiàn)政府行政管理和居民自我管理的有機結(jié)合，避免執(zhí)法部門與執(zhí)法相對人的直接沖突；二是居民自我約束，并且感染身邊更多人自覺維護秩序環(huán)境；三是為社區(qū)居民搭建了參與公益活動、實現(xiàn)自我價值的平臺。

2.探索在秩序環(huán)境領(lǐng)域開展政府購買社會組織服務(wù)工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些自治組織普遍存在經(jīng)費不足的問題，極大制約了它的可持續(xù)發(fā)展。因此，建議首環(huán)辦選取豐臺、西城、朝陽等具有一定基礎(chǔ)的城區(qū)，開展秩序環(huán)境領(lǐng)域政府購買社會組織服務(wù)試點。創(chuàng)新秩序環(huán)境整治資金的使用模式，就年度秩序環(huán)境整治重點購買社區(qū)自治組織參與公共服務(wù)，引導(dǎo)社區(qū)自下而上協(xié)同政府做好秩序環(huán)境建設(shè)。扶持永善市民勸導(dǎo)隊等自治組織發(fā)展成為環(huán)境秩序社會組織孵化器，為其他社區(qū)建立環(huán)境秩序自治組織提供咨詢、指導(dǎo)，加強環(huán)境秩序自治組織能力建設(shè)。

3.開展整潔有序門前環(huán)境評選，調(diào)動社會單位履行環(huán)境建設(shè)責(zé)任的積極性。可按照單位類型分行政機關(guān)、企事業(yè)單位、小區(qū)公寓、餐飲娛樂、商場超市、賓館寫字樓等行業(yè)內(nèi)評選；也可借鑒朝陽區(qū)小關(guān)街道“門前三包”自管會經(jīng)驗，組織一條街區(qū)或一個商圈的沿街商戶和單位成立自管會，在政府指導(dǎo)下自行設(shè)定評選標(biāo)準(zhǔn)，公布紅、黑榜，政府對違法者加大執(zhí)法力度，對優(yōu)秀單位給予物質(zhì)和精神嘉獎。

（六）加強秩序環(huán)境宣傳教育，提高全民秩序意識

1.發(fā)揮首環(huán)辦經(jīng)驗宣介的職能，及時總結(jié)經(jīng)驗、搭建交流平臺。組織首環(huán)委的專家顧問團成員深入實際調(diào)查、論證，在全市各區(qū)縣、街鄉(xiāng)及相關(guān)職能部門推廣好經(jīng)驗和好典型。

2.通過各類媒體，在全市開展環(huán)境秩序重點問題公共討論。討論能帶來理解，交流能產(chǎn)生交融。尤其是屢禁不止的秩序問題，通過激烈的討論和思想碰撞，能達到積聚智慧、凝聚共識、教育市民的目的。如，2013年年初媒體開展的少放煙花爆竹的討論就取得了很好的效果，春節(jié)期間北京煙花爆竹累計銷售量同比減少近40%。針對秩序問題出現(xiàn)的季節(jié)規(guī)律，還可配合全市秩序整治行動，提前開展公共討論。

3.針對市民、外來人口和社會單位加強宣傳教育。環(huán)境秩序政策法規(guī)宣傳首先要面向廣大市民，提高市民對秩序環(huán)境政策法規(guī)的知曉率、遵守度，強調(diào)市民在秩序環(huán)境建設(shè)與維護中的主體作用和主人翁責(zé)任，提高市民自覺參與秩序環(huán)境建設(shè)的責(zé)任感。另一重點宣傳對象是外來人口。應(yīng)當(dāng)組織市教委、市農(nóng)委等首環(huán)委委員單位開展針對外來人口的新市民教育，也可通過招標(biāo)購買專門從事外來人口服務(wù)的社會組織承擔(dān)秩序環(huán)境教育培訓(xùn)服務(wù)項目，提高新市民對城市秩序環(huán)境規(guī)則的知曉率和遵守率。加大宣傳社會單位“門前三包”責(zé)任制，通過環(huán)境評比、知識問答、公共討論、表彰獎勵等多種形式提高社會單位自覺維護環(huán)境秩序的意識。

（責(zé)任編輯：趙靜）