過去20年來，國際社會一直在舉行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議，但結(jié)果卻越來越令人失望。這充分表明，需要世界各國先簽約同意溫室氣體排放目標(biāo)，再出臺協(xié)作政策的“自上而下”的方式不太可能成功。最初，許多工業(yè)化國家同意出臺實(shí)質(zhì)性的溫室氣體減排舉措，尤其是歐盟（EU）各國建立了歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）。然而，直至不久前還是全球最大溫室氣體排放國的美國，迄今仍未制定具有法律約束力的目標(biāo)，而中國也是如此。如今，中國已成為全球最大的溫室氣體排放國。

歐盟委員會（European Commission）數(shù)據(jù)顯示，2010年，美中兩國溫室氣體排放量占全球排放總量的36%。由于中國溫室氣體排放量在過去3年大幅增長，2014年的這一比例可能還要高得多。鑒于美中兩國溫室氣體排放量在全球排放總量中占如此高的比例，任何缺少這兩個(gè)國家參與的氣候政策注定會失敗。

“自下而上”？模式初露端倪

雖然《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議這種“自上而下”的方法效果不佳，但最近美、中及其他發(fā)達(dá)國家在氣候政策方面已取得了切實(shí)進(jìn)展。一種新的范式正浮出水面：一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)首先設(shè)計(jì)并實(shí)施自己的氣候政策，最終目標(biāo)是將該政策與其他司法管轄地的政策“聯(lián)接”起來。

這種“自下而上”方法似乎勢頭正盛，因?yàn)樗试S每個(gè)司法管轄地首先制定氣候政策，以應(yīng)對本地獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和政治挑戰(zhàn)，然后再努力與其他司法管轄地協(xié)調(diào)。受到氣候政策影響的當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者可根據(jù)他們熟悉的地區(qū)或國家政治程序參與最初的政策設(shè)計(jì)。

許多國家和地區(qū)已經(jīng)或者正在實(shí)施它們自己的氣候政策。加拿大的不列顛哥倫比亞省對每公噸二氧化碳排放征收30加元的碳稅。美國加州推出了溫室氣體排放“限額與交易”市場，過去兩年，每公噸二氧化碳排放價(jià)格在10到14美元之間。

從2014年1月1日起，加州項(xiàng)目與加國魁北克省的“限額與交易”項(xiàng)目建立“聯(lián)接”。此舉意味著，魁北克的額度可被用來履行加州的溫室氣體排放義務(wù)，而加州的額度也可被用來履行魁北克的義務(wù)。這兩個(gè)項(xiàng)目之所以能夠互相“聯(lián)接”，歸功于兩國政府在過去5年的大規(guī)模合作和信息共享。

由我負(fù)責(zé)的斯坦福大學(xué)（Stanford University）的“能源和可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目”（Program on Energy and Sustainable Development）最近舉辦了一個(gè)關(guān)于區(qū)域性碳排放政策的國際會議。來自世界各地的學(xué)者和政策制定者們匯聚一堂，討論這種“自下而上”方法的全面影響。這場會議的特點(diǎn)是，除了關(guān)于美、加和歐洲氣候政策的專題研討會以外，我們還專門討論了中國為減排所做的初期努力。

會議的一個(gè)主要結(jié)論是，中國將會建立碳排放交易體系或者征收碳稅。中國目前有許多市一級或工業(yè)地區(qū)級別的碳排放交易試行項(xiàng)目。然而，我們很難從會議演講中判斷出，中國的碳排放交易項(xiàng)目是否與美國及其他工業(yè)化國家的碳排放交易項(xiàng)目相同。我強(qiáng)烈認(rèn)為，美中兩國可從地區(qū)政策的信息共享中獲益良多。

美國加州“限額與交易”市場

自2012年夏季以來，我一直擔(dān)任美國加州空氣資源局（ARB）下屬的“排放市場評估委員會”（EMAC）委員。加州空氣資源局是負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)該州“限額與交易”市場的政府機(jī)構(gòu)。這種任職經(jīng)歷讓我確信，設(shè)計(jì)一個(gè)區(qū)域性的“限額與交易”市場來實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，將會帶來許多獨(dú)特挑戰(zhàn)。人們過去認(rèn)為，任何市場參與方都不可能通過單邊活動來影響市場價(jià)格，但在一個(gè)區(qū)域性市場內(nèi)，這種假設(shè)不太可能成立。因此，必須采取措施防止大型市場參與者私下牟利、從而損害市場效率的活動。加州的“限額與交易”市場如今已經(jīng)出臺了許多此類預(yù)防措施。

加州模式的“限額與交易”市場為中國和其他國際司法管轄區(qū)提供了良好經(jīng)驗(yàn)。例如，加州通過設(shè)定配額價(jià)格的上下限，解決了歐盟碳排放交易體系的主要缺點(diǎn)。下限有效地防止了價(jià)格過低（比如現(xiàn)在歐盟碳排放交易體系中出現(xiàn)的那些價(jià)格）——價(jià)格過低會降低人們投資減排技術(shù)的動力。上限防止了價(jià)格過高，后者可能導(dǎo)致排放者成本過高或者暫停減排項(xiàng)目。

加州出臺的溫室氣體排放限額計(jì)劃距今已近9年時(shí)間。該計(jì)劃的目標(biāo)是到2020年將溫室氣體排放量降至1990年的水平。過去8年交易的25.086億公噸配額中，大約5%被指定用于配額價(jià)格控制機(jī)制（APCR） ——企業(yè)以預(yù)先設(shè)定的價(jià)格購買配額。預(yù)設(shè)價(jià)格有效地為配額價(jià)格設(shè)置了上限，因?yàn)橹灰狝PCR有可用配額，市場參與方就始終可以選擇以相應(yīng)的APCR價(jià)格購買配額。

溫室氣體配額可在整個(gè)項(xiàng)目期間無限存儲，但有限借貸。例如，2013年度和2014年度的履約義務(wù)只能使用這兩年的配額。然而，這兩年的配額也可用于履行項(xiàng)目期間所有的履約義務(wù)。

在每個(gè)配額年度，大部分配額基于兩個(gè)原則向履約實(shí)體分配：一個(gè)是履約實(shí)體產(chǎn)量面臨加州以外企業(yè)的競爭程度，另一個(gè)是履約實(shí)體在過去一年產(chǎn)生的溫室氣體排放量。項(xiàng)目期間分配的配額總量將會逐年下降。

美國加州空氣資源局還向電力零售商分配配額，并要求它們利用向發(fā)電企業(yè)所有者出售配額的收入，來抵消因制定溫室氣體排放價(jià)格導(dǎo)致的批發(fā)電價(jià)的上漲。加州項(xiàng)目的這些特點(diǎn)限制了加州的溫室氣體減排活動，因?yàn)榧又蒌N售的許多碳排放密集型產(chǎn)品的產(chǎn)出價(jià)格將不會充分反映碳價(jià)格。

加州還出臺了數(shù)項(xiàng)市場法規(guī)，限制市場參與者通過“抑制策略”（withholding strategies）抬高或降低配額價(jià)格的能力。所有市場參與者無論是為了交易而持有配額還是為了滿足履約義務(wù)而持有配額，數(shù)量都受到一定程度的限制。

一家履約實(shí)體“存儲賬戶”（Holding Account）中的配額可以交易。一旦配額從一家履約實(shí)體的“存儲賬戶”轉(zhuǎn)移到其“履約賬戶”（Compliance Account），這些配額就只能用于該實(shí)體的履約義務(wù)。盡管加州項(xiàng)目的這些特點(diǎn)引起了一些市場參與者的爭論，但它們極大程度上限制了大型履約實(shí)體為謀私利而破壞市場公正的動機(jī)。

從2012年11月到2014年2月，加州空氣資源委員會共舉行了6場季度拍賣，出售了近1.5億份配額，交易價(jià)值近18億美元。碳排放配額還存在于活躍的二級交易市場以及數(shù)個(gè)交易未來交割的遠(yuǎn)期合約的金融市場。

中國碳排放政策應(yīng)借鑒“加州模式”

中國及其他正在制定區(qū)域性碳排放政策的國家，有必要推出與上述“加州模式”類似的市場設(shè)計(jì)。如果這些區(qū)域性政策建立在加州模式的基礎(chǔ)上，那么將這些區(qū)域性市場“聯(lián)接”起來將更為直接。把中國和加州的市場聯(lián)接起來（類似于魁北克和加州的市場聯(lián)接），將是美中雙方朝制定全國性氣候政策邁出的一大步。

無論在美國或在中國，都存在出臺全國性氣候政策的重大政治障礙。如將兩國區(qū)域性氣候政策成功聯(lián)接，將有助于克服這些障礙。美中均可被視為愿與對方合作以解決全球氣候挑戰(zhàn)，這可幫助兩國政府克服擬定全國性氣候政策的阻力。

應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)需要所有主要的溫室氣體排放國多年、持續(xù)的協(xié)同努力。千里之行，始于足下。讓我們先從協(xié)調(diào)區(qū)域性政策開始吧。