歐盟法律框架中銀行業(yè)聯(lián)盟的兩大支柱

過去兩年來，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管和問題解決的制度框架發(fā)生了根本性變化。歐盟的金融危機(jī)清晰凸顯了單一金融市場(chǎng)、金融穩(wěn)定與國家級(jí)銀行監(jiān)管和解決制度碎片化間的矛盾。因此，2012年，歐洲的國家元首、政府首腦呼吁成立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟，以補(bǔ)充歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟（EMU） 的不足。銀行業(yè)聯(lián)盟有兩大支柱：其一是單一監(jiān)管機(jī)制（SSM），負(fù)責(zé)歐元區(qū)銀行業(yè)的有效監(jiān)管（以及可能加入SSM的歐盟成員國的銀行業(yè)）；其二是單一解決機(jī)制（SRM），負(fù)責(zé)快速有效解決瀕臨破產(chǎn)銀行帶來的問題。這兩大支柱被納入了修訂后的歐盟法律框架之內(nèi)，該框架由新巴塞爾協(xié)議III的規(guī)則組成，具體分別為《資本要求指令》（CRD IV）和《資本要求規(guī)定》（CRR）、歐盟修訂后的《國家援助規(guī)則》 （State Aid）、《銀行復(fù)蘇與解決指令》（BRRD）和《存款擔(dān)保計(jì)劃指令》（DGSD）。新歐洲監(jiān)管和解決機(jī)制的引入將顯著強(qiáng)化歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的架構(gòu)，并將進(jìn)一步加強(qiáng)歐元區(qū)的金融穩(wěn)定和金融一體化程度。事實(shí)上，許多觀察家已把銀行業(yè)聯(lián)盟的建立視為1999年歐元問世以來歐洲一體化進(jìn)程中意義最為重大的一步。

去年，我們?cè)诒究?，討論歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟第一支柱單一監(jiān)管機(jī)制的主要構(gòu)成（見《博鰲觀察》2013年4月刊，72-74頁）。自那以來，建立單一監(jiān)管機(jī)制的工作已取得顯著進(jìn)展，而銀行問題解決機(jī)制（單一解決機(jī)制）的法律框架也已達(dá)成協(xié)議。

建立歐洲銀行業(yè)新監(jiān)管機(jī)構(gòu)的進(jìn)展

2013年夏季以來，建立單一監(jiān)管機(jī)制的準(zhǔn)備工作已取得很大進(jìn)展?！禨SM監(jiān)管條例》（SSM Regulation）于2013年11月3日生效，歐洲央行將自2014年11月4日起全面負(fù)責(zé)監(jiān)管任務(wù)。自該日起，歐洲央行將與歐元區(qū)成員國的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起，直接監(jiān)管18個(gè)歐元區(qū)成員國的所有重要銀行，這些銀行的資產(chǎn)約占?xì)W元區(qū)銀行業(yè)總資產(chǎn)的85%。此外，對(duì)于任何仍由各國銀行監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的非重要銀行，歐洲央行亦可在任意時(shí)間決定直接監(jiān)管。

為確保單一監(jiān)管機(jī)制在2014年11月順利啟動(dòng)，自歐洲央行監(jiān)事會(huì)于2014年1月召開第一次會(huì)議以來，大量行動(dòng)已付諸實(shí)施。歐洲央行和各國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行框架，即所謂的《監(jiān)管框架條例》（Framework Regulation），于2014年4月正式頒布。招聘大約1000名新員工的工作也在進(jìn)行。此外，包括監(jiān)管重要銀行的流程、程序和方法等的監(jiān)管模式工作已經(jīng)完成。特別是，負(fù)責(zé)對(duì)重要銀行運(yùn)營監(jiān)管的聯(lián)合監(jiān)管小組成立工作已經(jīng)開始，各小組的協(xié)調(diào)員于 6月底任命。

在履行其監(jiān)管職責(zé)之前，歐洲央行正對(duì)其即將直接監(jiān)管的重要銀行進(jìn)行一次全面評(píng)估。該評(píng)估包括徹底的資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)以及聯(lián)手歐洲銀行管理局（European Banking Authority）進(jìn)行的壓力測(cè)試。全面評(píng)估旨在增加銀行資產(chǎn)負(fù)債表風(fēng)險(xiǎn)的透明度，營造市場(chǎng)對(duì)歐元區(qū)銀行系統(tǒng)的信心，并減少新單一監(jiān)管機(jī)制落實(shí)初期可能出現(xiàn)問題銀行的風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)估結(jié)果將在2014年10月、歐洲央行履行其監(jiān)管職責(zé)之前發(fā)布。

引入新的歐洲問題解決機(jī)制

建立新的歐洲銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)是有效銀行業(yè)聯(lián)盟的第一支柱。銀行業(yè)聯(lián)盟必不可少的第二支柱則是強(qiáng)大而有效的問題解決制度，該制度將確保每個(gè)銀行，無論多龐大、多重要，其問題都能按有序方式解決，從而保障金融穩(wěn)定，保護(hù)納稅人的資金。意識(shí)到這一需求，歐盟決策者最近就銀行業(yè)聯(lián)盟的第二大支柱（單一解決機(jī)制）達(dá)成了協(xié)議，確立了歐洲問題解決機(jī)制，將確保監(jiān)管和決議在歐洲層面協(xié)調(diào)一致。

單一解決機(jī)制的協(xié)議由歐盟議會(huì)、委員會(huì)和理事會(huì)于2014年3月達(dá)成，其內(nèi)容包括以下四個(gè)主要部分。首先，單一解決機(jī)制將由一個(gè)強(qiáng)大而高效的單一解決理事會(huì)管理，理事會(huì)將確保相關(guān)決策符合歐元區(qū)的整體利益。其次，單一解決機(jī)制的解決程序應(yīng)迅速、高效，能讓一家銀行在一個(gè)周末的時(shí)間內(nèi)消弭危機(jī)。第三，作為監(jiān)管者的歐洲央行將是決定一家銀行是否出現(xiàn)故障或有可能出故障的主要管理機(jī)構(gòu)，它將與單一解決理事會(huì)密切合作。第四，單一解決機(jī)制將由單一解決基金提供支持。該基金的目標(biāo)規(guī)模為550億歐元，將在8年內(nèi)逐步落實(shí)，資金來自銀行繳款，在國家層級(jí)籌資，在歐洲層級(jí)匯集。按照計(jì)劃，基金將于2016年1月?lián)碛性鰪?qiáng)版的借款能力，以確保它隨時(shí)擁有充足的火力，化解問題銀行的危機(jī)。

單一監(jiān)管機(jī)制和單一解決機(jī)制的運(yùn)行將立足于所謂“自救”（相對(duì)于外部紓困）的新制度。此新制度的一個(gè)關(guān)鍵要素，就是2013年12月達(dá)成的《銀行復(fù)蘇與解決指令》（BRRD）。該指令將推出統(tǒng)一的解決框架，不僅針對(duì)歐元區(qū)，也針對(duì)所有28個(gè)歐盟成員國。該指令特別規(guī)定，銀行需準(zhǔn)備復(fù)蘇與解決計(jì)劃（即“生前遺囑”）；指令還規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)早期干預(yù)的權(quán)力，并創(chuàng)立了一套統(tǒng)一的解決工具包。工具包引入“自救”原則，根據(jù)參與自救的股東、債權(quán)人和無擔(dān)保存款人，提供了清晰定義的層級(jí)結(jié)構(gòu)。因此，新的自救制度確保了股東和債權(quán)人（而非納稅人）將承擔(dān)銀行倒閉的成本。

《SRM監(jiān)管條例》和《銀行復(fù)蘇與解決指令》均于2014年4月由歐盟議會(huì)和理事會(huì)通過，自2015年1月1日起部分生效，2016年1月1日起全面生效。所以，創(chuàng)設(shè)單一解決機(jī)制、組建單一解決理事會(huì)和建立單一解決基金將是2014年下半年工作的重中之重。

銀行業(yè)聯(lián)盟及其益處

在不到兩年的時(shí)間里，歐盟已建立了支持銀行業(yè)聯(lián)盟的有效體制和法律框架，銀行業(yè)聯(lián)盟的兩大支柱有望給歐洲單一金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)帶來極大好處。首先，單一監(jiān)管機(jī)制的建立將提供高效率、高質(zhì)量的超國家級(jí)監(jiān)管。新的歐洲監(jiān)管制度將確保審慎原則得到統(tǒng)一的解釋和應(yīng)用，并將減少銀行的合規(guī)成本。第二，單一解決機(jī)制的建立將帶來快捷且成本最低的問題解決決策，將限制國家層面政治因素的干擾，聚焦于歐洲層面系統(tǒng)性憂患和可能的跨境溢出效應(yīng)。這樣，新的歐洲解決制度將把納稅人資金參與銀行問題解決的程度降至最低。最后，單一監(jiān)管機(jī)制和單一解決機(jī)制均將進(jìn)一步加強(qiáng)金融穩(wěn)定，促進(jìn)金融一體化，從而帶來顯著益處。確實(shí)，正如近兩年的進(jìn)展所顯示，歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的建設(shè)，已促進(jìn)了市場(chǎng)信心的回歸和歐元區(qū)金融市場(chǎng)一體化進(jìn)程的恢復(fù)。