摘 要：日本廢除了1966年開始實(shí)行的住宅建設(shè)計(jì)劃法制定了住生活基本法。在制定過程中，政策上不僅要確保住宅的數(shù)量，還必須重視居住環(huán)境的質(zhì)量，逐漸將住宅建設(shè)的重點(diǎn)從公營住宅向市場轉(zhuǎn)化。本文從對日本住生活法制定基準(zhǔn)的變遷，探討日本住生活基本法的理念及內(nèi)容，明確日本住生活基本法的特征及所期待解決的問題，期望能對逐步加深的中國老齡化社會及由于貧富差距所造成的居住不平等的逐步擴(kuò)大等問題上予以借鑒。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)計(jì)劃法 住生活基本法 住宅基本理念 住宅政策

確定日本住宅政策中基本理念的住宅基本法案最初是在1969年的第61次國會上（公明黨）提出的。直到1993年的第126次國會為止，由當(dāng)時(shí)的公明黨、社會黨和民社黨在國會上提出過10次，但都以沒有通過審查而告終。當(dāng)時(shí)的建設(shè)省也對提案進(jìn)行過討論，可是也都沒有結(jié)論。在之后的很長一段時(shí)間內(nèi)都期待能盡早制定與住宅相關(guān)的基本法。但最后推出的不是住宅基本法而是住生活基本法。

1、住生活基本法的前身住宅建設(shè)計(jì)劃法

住生活基本法是代替被廢除的住宅建設(shè)計(jì)劃法（1966年）而制定的。住宅建設(shè)計(jì)劃法是以住宅建設(shè)五年計(jì)劃為依據(jù)制定的法規(guī)，從1966年開始實(shí)行第一個(gè)五年計(jì)劃以來，到2005年第八個(gè)五年計(jì)劃為止，主要內(nèi)容是日本的公營資金住宅和民間住宅的建設(shè)規(guī)劃。經(jīng)過了40年的發(fā)展，完成公營住宅建設(shè)約220萬戶、公租住宅包括租借、分期約150萬戶、公庫融資住宅約1890萬戶。可以說，住宅建設(shè)計(jì)劃法已經(jīng)完成了日本戰(zhàn)后重建日本住宅的使命。

決定住宅建設(shè)計(jì)劃法退出歷史的主要原因是2001年上臺的小泉內(nèi)閣作為行政改革的一環(huán)，開始推進(jìn)特殊法人改革。作為住宅建設(shè)計(jì)劃法實(shí)施的主要部門，如都市基礎(chǔ)整備公團(tuán)被廢除，只作為都市開發(fā)部門被保留下來成為獨(dú)立行政法人都市再生機(jī)構(gòu)也從租賃住宅供給上撤離出來，住宅金融公庫也同時(shí)被廢除，特定證券支援化業(yè)務(wù)的獨(dú)立行政法人住宅支援機(jī)構(gòu)也被縮小。2005年又制定和修改了對公營住宅法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改變的租賃住宅特措法（在地方為適應(yīng)多種需要對公營租賃住宅等進(jìn)行整備的特別措施法）等住宅相關(guān)三法，公營住宅的格局發(fā)生了變化，供給量同過去相比也無可爭議地在大幅度縮小。一系列的改革及修正法明確強(qiáng)調(diào)了今后住宅供給會逐漸轉(zhuǎn)移至市場，在這種形式下，住宅計(jì)劃法已經(jīng)沒有存在的任何意義了。

日本住宅政策全面走向市場化，是在2003年6月，日本經(jīng)團(tuán)連發(fā)表了“對以‘宜居’來建立世界上引以為豪國家的住宅政策的建議”之后。建議中提到建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)從由民間主導(dǎo)的“狹小住宅”向“有活動空間住宅”發(fā)展，由“壽命短的住宅”向“可傳多世代的住宅”發(fā)展，并且還提出通過“適應(yīng)生活舞臺的循環(huán)型住宅市場的構(gòu)建”來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。為此，還提案制定不僅指住宅還包括住宅環(huán)境的整備目標(biāo)，顯示國家、地方公共團(tuán)體、民間等各自所承擔(dān)責(zé)任的《住宅、街道小區(qū)建設(shè)基本法》，此法主要包括今后住宅政策的發(fā)展方向。

2006年9月出臺了社會資本整備審議會的（由住宅宅地分科會會長八田達(dá)夫主持）《關(guān)于適應(yīng)新住宅政策的制度框架的回答》（以下簡稱回答）。回答中主要提議在構(gòu)建住宅政策方向性制度框架中，應(yīng)按住宅政策基本法的必要性來制定基本法。其內(nèi)容有：“①確立國民、事業(yè)、行政共同擁有且必須實(shí)現(xiàn)的住宅政策的基本理念，②為實(shí)現(xiàn)這一理念必須明確各主體的責(zé)任，③基于這一基本理念，同其他行政部門的合作應(yīng)持續(xù)緊密進(jìn)行，為使各種實(shí)施政策能夠綜合、有計(jì)劃進(jìn)行的制度框架，即住宅政策相關(guān)的基本法則及必須完善以此為基礎(chǔ)的新計(jì)劃體系”。

這里所提到的“基本理念”，根據(jù)其回答中的意思，是指“為實(shí)現(xiàn)國民人人真正能感到寬敞的住生活，關(guān)于國民、事業(yè)、行政共同擁有必須實(shí)現(xiàn)的住生活的普遍觀點(diǎn)”。而且必須通過一些具體的政策來實(shí)現(xiàn)“基本理念”。例如“優(yōu)質(zhì)的性能、住環(huán)境及居住服務(wù)住宅股的形成”、“市場中多元化居住需要的適時(shí)實(shí)現(xiàn)”、“住宅資產(chǎn)價(jià)值的評估、活用”、“住宅困難者的穩(wěn)定居住的確保”等方面的觀點(diǎn)。但是也有人提出質(zhì)疑，這些具體的住宅政策同“基本理念”是否一致。

回答發(fā)布后國土交通省開始著手制定法案。住宅政策課進(jìn)行“省內(nèi)檢討”中將名稱暫時(shí)定名為“住宅基本法”，但在內(nèi)閣法制局的審查中改為現(xiàn)在的住生活基本法。因?yàn)楦鶕?jù)法律政策的解釋，適應(yīng)對象不僅僅包括住宅本身，還包括住宅周圍的居住環(huán)境。政策的推進(jìn)中除住宅相關(guān)者之外，同社會保障、醫(yī)療服務(wù)從業(yè)人員等住生活相關(guān)的合作也是不可短缺的。從修改名稱的過程中當(dāng)中也體現(xiàn)了日本政府?dāng)U大住宅市場化的意圖。2006年發(fā)布“住生活基本法”的同時(shí)，住宅建設(shè)計(jì)劃法被廢除。

2、住生活基本法與住宅建設(shè)計(jì)劃法的不同點(diǎn)

住宅建設(shè)計(jì)劃法主要有10條法規(guī)，住基本生活法則有22條組成。從基準(zhǔn)到內(nèi)容都顯示出不同。主要表現(xiàn)為，第一，從對目的的表述的不同。住宅建設(shè)計(jì)劃法以“住宅建設(shè)，是根據(jù)制定的綜合計(jì)劃，進(jìn)行合理實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)國民生活穩(wěn)定與增進(jìn)社會福利為目的”。住生活基本法是“以關(guān)于確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量的實(shí)施政策，確定基本理念，明確國家及各地方公共團(tuán)體包括住宅相關(guān)企事業(yè)任務(wù)的同時(shí)，根據(jù)為實(shí)現(xiàn)基本理念的基本實(shí)施政策，確定成為住生活基本計(jì)劃的基本事項(xiàng)，全面并有計(jì)劃地推進(jìn)確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量相關(guān)的實(shí)施政策，在追求提高國民生活穩(wěn)定及增進(jìn)社會福利的同時(shí)，寄與國民經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展為目的”。在住宅建設(shè)計(jì)劃法中雖然提到“基本理念的確定”一事，也涉及到了一些相關(guān)的內(nèi)容，但在優(yōu)質(zhì)的住宅及居住環(huán)境的形成中，字里行間并沒有充分表明國民居住權(quán)等理念等條文。第二，關(guān)于住宅政策實(shí)施主體的國家與地方公共團(tuán)體的“責(zé)任”論述的不同。針對住宅建設(shè)計(jì)劃法第2條中指出的“國家及地方公共團(tuán)體必須按照住宅的需要及供給的長期目標(biāo)，依據(jù)住宅的實(shí)際情況，努力制定出與住宅相關(guān)的實(shí)施政策”的內(nèi)容，住生活基本法第七條第3項(xiàng)則規(guī)定，即“國家及地方公共團(tuán)體應(yīng)該遵守從第3條開始到上一條所制定的基本理念，確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)質(zhì)量提高等相關(guān)實(shí)施政策及負(fù)有實(shí)施的責(zé)任；國家應(yīng)該遵守基本理念，在促進(jìn)維持與提高住宅的品質(zhì)及性能所需技術(shù)相關(guān)研究與開發(fā)的同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)住宅建設(shè)中木材使用相關(guān)傳統(tǒng)技術(shù)的繼承與提高，必須具備其相關(guān)技術(shù)的信息收集及提供其他必要的措施；國家及地方公共團(tuán)體通過教育活動、廣告活動及其他活動，針對確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量的問題，必須加深對國民的理解，并努力得到他們的支持。明確國家及地方公共團(tuán)體的責(zé)任，規(guī)定住宅相關(guān)企事業(yè)單位（住宅產(chǎn)業(yè)）的工作范圍，這些都被認(rèn)為是住生活基本法的特色。第三，住宅建設(shè)計(jì)劃法作為主要實(shí)施政策內(nèi)容的住宅建設(shè)五年計(jì)劃的替代政策的基本法，是住生活基本計(jì)劃的全國計(jì)劃、都道府縣計(jì)劃的制定者。制作全國計(jì)劃必須由國土交通大臣提交議會討論決定。都道府縣計(jì)劃雖然稱為地方的計(jì)劃，但必須經(jīng)過國土交通大臣的同意才能實(shí)施，所以實(shí)際意義上行政還是以中央為主導(dǎo)。從這一點(diǎn)上看，住生活基本法也只是住宅建設(shè)計(jì)劃法的延續(xù)，只是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)因素更多一些。

3、住生活基本法內(nèi)容中所體現(xiàn)的基準(zhǔn)變化

住生活基本法的主要內(nèi)容不僅僅顯示出同住宅建設(shè)計(jì)劃法的不同，從提法和所包含的內(nèi)容是都表現(xiàn)出其本身的特征，表現(xiàn)出來的制定基準(zhǔn)的變化也是非常明顯的。

第一，從對目的的描述上看，根據(jù)國土交通省的法案說明文書，對目的的規(guī)定首先確定了基本理念。其次明確了國家、地方公共團(tuán)體、住宅相關(guān)企事業(yè)者的責(zé)任。再次確定了基本的實(shí)施政策。最后確定了住生活的基本計(jì)劃。同住宅建設(shè)計(jì)劃法相比較，可以將住生活基本法理解為具有特色的法律。住宅建設(shè)計(jì)劃法第1條的目的規(guī)定以“提高國民生活的穩(wěn)定性”和“增進(jìn)社會福利”作為其法的目的規(guī)定性，但是基本法增加了“期待國民經(jīng)濟(jì)健全發(fā)展”的目的。正是在這一點(diǎn)上將經(jīng)團(tuán)連的意向非常明顯地反映出來。國土交通省的說明文書中明確提出，這是“為了實(shí)現(xiàn)國民豐富的住生活，有效利用民間活力、現(xiàn)有股票整備住宅市場”，顯示了基本法對市場重視、對股票重視的方向。其中第一次理解了目的的規(guī)定性為什么將住宅相關(guān)從業(yè)者納入其中的意義?；痉ú恢皇峭瑖竦淖∩钕嚓P(guān)，同時(shí)也約定為能從事商業(yè)而應(yīng)確保市場的法律。

第二，基本法中所提到的基本理念的主體內(nèi)容主要用第3條中“良好住宅的供給等”、第4條中“良好居住環(huán)境的形成”、第5條中“維護(hù)及促進(jìn)住宅購買者的利益”及第6條“確保居住的穩(wěn)定”來說明。無論從何種角度看都是在詮釋住宅政策的目的。

對基本法中出現(xiàn)“有效利用民間企事業(yè)單位的能力”的關(guān)鍵詞。根據(jù)國土交通省的說明文件，國民的住宅需要呈現(xiàn)出多樣化和高度化，優(yōu)質(zhì)住宅股份制住宅市場的責(zé)任、有效利用發(fā)揮民間企事業(yè)的能力成為最為重要的內(nèi)容。在明確有效利用民間企事業(yè)單位能力的同時(shí)，還必須提高對民間市場的認(rèn)識。這一點(diǎn)在第8條“住宅相關(guān)企事業(yè)的責(zé)任”和第9條“相關(guān)企業(yè)的相互合作”的內(nèi)容，都反映了當(dāng)時(shí)小泉內(nèi)閣行政改革的方向。

第三，基本法中學(xué)明確劃分了各方的責(zé)任和義務(wù)。對第7條“國家及地方公共團(tuán)體的責(zé)任和義務(wù)”中針對第1項(xiàng)國家、地方公共團(tuán)體的實(shí)施政策的責(zé)任和義務(wù)，第2項(xiàng)住宅的品質(zhì)、性能相關(guān)技術(shù)及木制傳統(tǒng)技術(shù)相關(guān)信息的收集、提供，第3項(xiàng)促進(jìn)國民的理解進(jìn)行了說明。其中最重要的是第1項(xiàng)。第1項(xiàng)中的責(zé)任和義務(wù)“從第3條到上一條基本貫徹了規(guī)定的基本理念，制定確保住生活的穩(wěn)定及提高質(zhì)量相關(guān)的實(shí)施政策，并有責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行實(shí)施”。其中將責(zé)任和義務(wù)主體的國家與地方公共團(tuán)體并列，兩者從各自的立場實(shí)施政策，但對兩者各自所承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容，可以從國土交通省的說明文書中得到解釋，其一，國家在了解住宅情況及社會經(jīng)濟(jì)形勢的變化、市場的動向及將來的發(fā)展基礎(chǔ)上，從根本上整備中長期計(jì)劃的制定、程序的提示，建立稅收制度、金融、市場的相關(guān)規(guī)則，全方位地推進(jìn)所制定的住宅政策。其二，地方公共團(tuán)體在各地域中作為綜合的行政主體為對應(yīng)地域的中長期的發(fā)展計(jì)劃、程序提示、地域的多元化居住需求的住環(huán)境整備、通過公營住宅等的供給、管理確保住房貧困者居住的安定等、在了解地域住宅情況的實(shí)態(tài)及地域特性的基礎(chǔ)上細(xì)致的政策展開，分別扮演其角色。

這里所講的是，相關(guān)其責(zé)務(wù)和角色的條文將“有責(zé)任”“應(yīng)該做的”“必須努力”分開，在順序排列上，雖然強(qiáng)調(diào)盡責(zé)的“有責(zé)務(wù)”，但對“應(yīng)該做”“必須努力”的努力義務(wù)的規(guī)定也比較多。并且，這也是法整體所共有的內(nèi)容。其有責(zé)務(wù)的“住生活安定的確保及促進(jìn)提高”，從具體指什么？任何地方也沒有體現(xiàn)出來看，作為責(zé)務(wù)規(guī)定來說就有些曖昧。在這一說明中其用語的使用方法也有奇怪的地方。例如，公營住宅一詞（現(xiàn)有公營住宅法），在公營租賃特措法中雖然以“地域住宅“的名稱將其他的公營租賃住宅都收納其中并消失得沒有蹤影，但其說明中也使用了“公營住宅”一詞。但是其概念是模糊的。無論如何，都可以說是一個(gè)曖昧的規(guī)定。

關(guān)于第9條“住宅相關(guān)企事業(yè)的責(zé)務(wù)”，已有很多具體的論述。其中有住宅建設(shè)計(jì)劃法沒有觸及到的內(nèi)容。在第9條中涉及事業(yè)者在住宅的設(shè)計(jì)、建設(shè)銷售、管理的各階段中安全性問題時(shí)提到“有采取必要措施的責(zé)務(wù)”，這一內(nèi)容對于在住宅法中占有重要位置的企事業(yè)者來說，可以理解為只是提示作為其考慮的責(zé)任而寫進(jìn)去的。

第四，住宅政策的基本施策的內(nèi)容和責(zé)任也是不同的。在第11條以下有非常明確的說明，但主體仍然是住宅相關(guān)企事業(yè)者。第11條中的“住宅的品質(zhì)、性能的維持及提高并行的住宅管理的合理化和適合化”，首次作為基本的施策提出來。但究竟是否作為住宅政策的最優(yōu)先課題，各方還是有很多疑問的。即使在說明住宅相關(guān)企事業(yè)者的條文中也只有在“相關(guān)住宅供給往來的確保及保證住宅流通順利進(jìn)行的環(huán)境整備”的文件中提到了這一點(diǎn)。對于國家和地方各公共團(tuán)體必須進(jìn)行的施策，在第12條中“地域中居住環(huán)境的維持及提高”也有觸及。但是這里所講的也只是居住環(huán)境，而不是為確保國民住宅的施策。在住宅政策中最為重要的是要討論如何保障惡劣居住水平的世帶及因各種理由持續(xù)居住困難世帶的住宅，就是說要保證每個(gè)人居住權(quán)的改善政策。在這里并沒有得到十分明確的回答。但是對國民居住條件的改善和持續(xù)居住是不可欠缺的。在住宅政策中擔(dān)任重要作用的是住宅供給。對此，在第14條“這保證居住的穩(wěn)定促進(jìn)必要的住宅供給”有所論述。主要是為促進(jìn)面向老齡者及育兒家庭賃貸住宅的供給，觸及到低收入家庭的住宅供給施策的問題。從這一方面上看，住生活基本法還是考慮解決低收入家庭的居住權(quán)問題。

福利的基礎(chǔ)就是要保證每個(gè)國民能夠擁有安全舒服的住宅，并保證住宅能夠建立在一個(gè)優(yōu)良的環(huán)境中。保障國民的居住權(quán)是一個(gè)國家形成的必要條件。日本的住生活基本法雖然從構(gòu)建上作出了一定的努力，但是從一個(gè)國家形成的必要條件來看，還需要進(jìn)一步完善和發(fā)展。但對我們國家的住宅政策的形成和完善應(yīng)該有一定參考價(jià)值。

參考資料：

[1]日本《住生活基本法》（2006年6月8日法律第61號）.

作者介紹：

吳 霞 （1962-）女，遼寧大連人，副教授，從事社會學(xué)研究。

（作者單位：遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院 遼寧大連市 116000）