包括治理霧霾在內(nèi)的環(huán)保治理行業(yè)帶有天然的公共事業(yè)特性，但目前我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金投入有限，資源利用不足，阻礙了產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。為解決這一關(guān)鍵問題，業(yè)界一直在探尋各種商業(yè)模式。

近兩年來，財政部力推的PPP模式受到了環(huán)保領(lǐng)域的政府、企業(yè)等各界人士的關(guān)注。中國節(jié)能總經(jīng)理王彤宙就認(rèn)為，PPP模式通過引入市場機制，有利于引導(dǎo)社會資本進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資和營利模式難題，對環(huán)保企業(yè)商業(yè)模式的完善和改變，以及未來的健康發(fā)展具有積極意義。

PPP（Public-Private Partnership，簡稱PPP）是指公共合作伙伴與私營合作伙伴簽訂長期合作協(xié)議，由前者授權(quán)后者代替前者建設(shè)、運營、管理與維護基礎(chǔ)設(shè)施或其他公共服務(wù)設(shè)施，向公眾提供有償公共服務(wù)的模式。其實質(zhì)是政府通過給予企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，將市場中的競爭機制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以期達到更有效地提供公共服務(wù)的目的。PPP模式的最大意義，是提高融資能力和處理效率。

作為國內(nèi)唯一以節(jié)能減排和環(huán)境保護為主業(yè)的中央企業(yè)，中國節(jié)能目前在環(huán)境治理領(lǐng)域PPP模式的探索與項目落地上，已經(jīng)走在了國內(nèi)前列。其下屬中節(jié)能六合天融環(huán)保科技有限公司更在流域治理、環(huán)境監(jiān)測、重金屬污染治理、大氣污染治理等收益機制不明晰的細分行業(yè)內(nèi)，多項目試點同時啟動，成為環(huán)境治理領(lǐng)域PPP模式探索及落地的先行者。

11月20日，由中國節(jié)能下屬二級公司中節(jié)能六合天融環(huán)保科技有限公司主辦的環(huán)保行業(yè)PPP模式推進研討會在京舉行，包括環(huán)保部官員和地方環(huán)保局負責(zé)人在內(nèi)的產(chǎn)、學(xué)、研等業(yè)界人士探討了PPP模式對治理霧霾等環(huán)境治理問題的作用，以及亟待解決的問題。

環(huán)保部固廢管理中心主任凌江

跳出環(huán)保看環(huán)保

以前治理環(huán)境依靠五年規(guī)劃，現(xiàn)在中央正陸續(xù)推出大氣、水、固廢三個治理計劃，投資量有了飛躍。以前基本依靠各級財政撥款，中央投入也就百億元左右，各級地方政府再投入一些配套資金?，F(xiàn)在每個計劃的投入都在萬億元上下，總計接近6萬億元。這么大的預(yù)算僅僅依靠政府撥款是遠遠不夠的，需要進一步引入市場和社會的力量。

在應(yīng)用PPP模式對環(huán)境治理過程中，應(yīng)該注意以下三點。

一是方案比項目重要。以前我從事過水污染的治理。普遍的模式是先上一個污水處理項目，然后再進行配套管道的建設(shè)。繼而發(fā)現(xiàn)處理項目跟不上城市需求，要進一步擴建，管道也得相應(yīng)地擴建，來回折騰。湖泊治理的時候，環(huán)湖地區(qū)各自為政，彼此的規(guī)劃不銜接，嚴(yán)重影響整體治污效果。

現(xiàn)在比較令人頭痛的是場地污染。外國在進行相關(guān)工作時，前期調(diào)查、風(fēng)險評估的時間不會比施工時間短。中國往往容易忽視前期工作，直接從項目建設(shè)開始。未來，應(yīng)該以問題為導(dǎo)向，先進行總體設(shè)計，再進行項目設(shè)計。

二是政策比資金重要。在治理環(huán)境污染的過程中，投資固然很重要，但弄清污染的根源，找到責(zé)任方更加重要。

湖南郴州永新縣每年接收100萬噸廢渣，當(dāng)?shù)厝藦膹U渣中提煉金銀等貴金屬，號稱沒有銀礦的銀都。提煉了金銀之后，含有鉻、砷等有毒物質(zhì)的廢渣隨處堆放，對環(huán)境帶來了很大的壓力。在這個模式中，為什么要吸引社會資本推行PPP模式？應(yīng)該是調(diào)整政策，把開礦、提煉的利潤提取一部分作為環(huán)境治理費用上繳國家，如果企業(yè)把廢渣中的鉻、砷等有毒物質(zhì)提煉出來后，國家可以予以一定補貼，其余無毒無害的礦渣可以作為建筑材料使用。這樣一來，一個良好的循環(huán)就形成了。

三是理解比合作重要。PPP模式中的各方都有自己的訴求。中央政府關(guān)注整體治理效果，地方政府關(guān)注具體問題的解決，企業(yè)是要掙錢的。不考慮多方訴求而籠統(tǒng)地談合作是不現(xiàn)實的。

總體來看，包括霧霾治理等環(huán)保項目的利潤空間還是相對較小，鼓勵企業(yè)進入需要政府的積極引導(dǎo)。具體來說，應(yīng)該跳出環(huán)保看環(huán)保，即設(shè)計PPP項目時應(yīng)該與非環(huán)保項目進行打包。再一個就是不一定限定環(huán)保類企業(yè)才能進入，包括旅游開發(fā)、房地產(chǎn)公司等都可以成為環(huán)境治理的主體。由他們來利用PPP的平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專業(yè)力量，整合各方面資源，這樣包括霧霾治理在內(nèi)的環(huán)境治理才能真正進入良性循環(huán)。

黑龍江哈爾濱環(huán)保局局長張欲非

治理霧霾需要頂層設(shè)計

哈爾濱的實踐證明，環(huán)保不能僅僅依靠環(huán)保局，需要從宏觀上予以規(guī)劃設(shè)計。

環(huán)境保護工作涉及面很廣，新的挑戰(zhàn)層出不窮，環(huán)保部門很難獨立勝任。以霧霾監(jiān)測為例，由于現(xiàn)在環(huán)保局人手有限，監(jiān)測點分布不廣不均，所得到的PM2.5數(shù)據(jù)并不科學(xué)。再比如現(xiàn)在中央要求公共服務(wù)便捷化、準(zhǔn)確化，媒體和社會公眾對于出現(xiàn)的環(huán)境問題很關(guān)注，如何在人手不足的情況下及時回應(yīng)社會各界的關(guān)切是我們的一大挑戰(zhàn)。下一步，如果國家正在制定的“水十條”公布的話，我們就會崩潰，因為工作量太大，根本無法完成。

在此情況下，引入社會力量就成了迫切的需求。

哈爾濱市之所以有這樣的認(rèn)識，是因為曾經(jīng)幾次遭遇嚴(yán)重污染事件。比如，2005年的松花江污染，2013年的極重度霧霾，甚至讓公交車迷路。這給哈爾濱帶來了很不好的影響。

為了更好地應(yīng)對哈爾濱的環(huán)境問題，時任分管副市長劉忻提出，哈爾濱的環(huán)境保護規(guī)劃應(yīng)該由市長們來設(shè)計，環(huán)保局參與決策并執(zhí)行。現(xiàn)在，哈爾濱區(qū)域性的環(huán)境保護頂層設(shè)計已經(jīng)完成。設(shè)計方案提出，環(huán)保應(yīng)該引入第三方力量。經(jīng)過認(rèn)真考察，我們最終選擇了中國節(jié)能作為我們的合作伙伴，負責(zé)統(tǒng)籌共計9家公司來為哈爾濱的環(huán)境保護增加市場力量。

企業(yè)畢竟是經(jīng)濟體，他們參與環(huán)境治理工作，就要尋求利潤。為此，我們一直在研究環(huán)境治理的商業(yè)模式問題。

哈爾濱3年前開始建設(shè)智慧城市，把11個委辦局管理的自然人全部納入數(shù)據(jù)庫，把所有法人也納入數(shù)據(jù)庫。原來環(huán)保局管理的法人為1.1萬家，統(tǒng)計完發(fā)現(xiàn)有67萬家，實際上這些沒有掌握之內(nèi)的企業(yè)往往是環(huán)保的最大隱患。在這一過程中，環(huán)保局現(xiàn)在管理的70%管網(wǎng)實現(xiàn)了數(shù)字化，為以后的管理打下了好的基礎(chǔ)。

這一工程帶給我們一個重要啟示，即哈爾濱建設(shè)智慧城市并沒有動用財政的一分錢，所有花費基本來自智慧城市自身帶來的收益。比如哈爾濱有不少百萬富翁開著寶馬領(lǐng)低保、救濟，智慧城市體系建設(shè)后，發(fā)現(xiàn)并清退了3000多不合格的領(lǐng)取者，僅此一項每年節(jié)省上億元資金。再比如原來環(huán)保局管理1.1萬家法人企業(yè)，每年收取排污費1.7億元，現(xiàn)在增加到67萬戶以后，可以新增排污費3億元。應(yīng)該說這一部分新增的費用就是我們與企業(yè)合作的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

按照我們的計劃，未來與中國節(jié)能組建合資公司，并形成一套知識標(biāo)準(zhǔn)體系。這一套體系的所有權(quán)將歸雙方所有。該體系如果推廣到其他城市，收益也將由雙方共享。

中國節(jié)能水務(wù)發(fā)展公司總經(jīng)理周東際

要讓企業(yè)成為治理主體

剛才承德環(huán)保局的同志說，承德市每年可用于環(huán)境治理的財政撥款不過一千多萬元，開展工作很難。那么，我們能不能換一種思維模式，由企業(yè)一次性投資幾億元，開展全面的環(huán)境治理工作，再由政府財政每年支付一千萬元來購買企業(yè)的服務(wù)。其實，如此操作就是一個典型的PPP模式的案例。

結(jié)合我在地方環(huán)保部門工作的所感，我們會問：為什么節(jié)能工作能做得好一些，環(huán)保工作開展起來就很難？作為企業(yè)，通過節(jié)能減排可以降低能耗、節(jié)約成本，提高利潤水平，特別是能夠通過合同能源管理這一成熟的商業(yè)模式進行商業(yè)運作，所以企業(yè)節(jié)能工作開展比較好，熱情高。而環(huán)境保護的投入不能為地方政府帶來直接性的財政收益，周期長、效果不明顯，政績不明顯，所以，政府對環(huán)境治理的投入動力不足，加之政府財政緊張，也使得在環(huán)境綜合治理這件事上顯得有些“巧婦難為無米之炊”，說白了是個商業(yè)模式的問題。

對于跨流域跨地區(qū)的污染，也是一樣，在這個問題上往往是點源治理得好，面源治理得不好，關(guān)鍵也是沒有找到好的、適合政府去投資的商業(yè)模式。我們就一直在想，如何把政府的投資行為轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣谄髽I(yè)的投資行為，把政府的負債轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的負債，把政府的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)市場化運作模式，把政府的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁為企業(yè)的風(fēng)險。其實，這一轉(zhuǎn)變，正是PPP模式的精髓。

下面我來談一談我們在做什么。一是給政府部門“洗腦”，促進政府部門思維模式的轉(zhuǎn)變。一般來說，地方政府只對工程、項目感興趣，對模式不感興趣。所以，要改變他們的固有想法。比如在與企業(yè)合作過程中，政府應(yīng)該把既有用于環(huán)境治理的財政費用轉(zhuǎn)移支付給合作的PPP模式項目中，充分體現(xiàn)政府向社會購買服務(wù)的過程。這種新的管理理念，必須建立起來。這就是剛才凌江主任所提到的“方案比項目重要”。二是充分建立起政府與企業(yè)的伙伴關(guān)系，把這種伙伴關(guān)系中固有的風(fēng)險和利益承載于PPP的合作項目上，更希望政府充分認(rèn)識和體諒作為企業(yè)效率是第一位的，給予企業(yè)充分的理解和支持。這也是凌江主任提到的“理解比合作更重要”。三是政府購買服務(wù)的支出或價格，如何滿足社會資本投資收益的需要。這也是剛才凌江主任提到的“政策比資金重要”。四是保證政府向社會購買的服務(wù)是值得的。通過企業(yè)資金、技術(shù)、服務(wù)的投入不僅能保證企業(yè)的收益，而且要保證政府所購買的服務(wù)是有價值的。

當(dāng)然，我們也需要政府部門的支持。一是政策上給予支持。盡快出臺相關(guān)的政策，提供適合PPP模式操作的項目包，特別是在一些示范項目上，我們希望積極參與。政策上的支持不僅僅是指對政府層面的支持，作為一種模式創(chuàng)新還包括對企業(yè)補償上的支持。二是推動政府財政支出方式的改革。將傳統(tǒng)政府財政支出中用于建設(shè)投入的資金，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性的逐步分期支付給企業(yè)的一種支付模式，體現(xiàn)“補建設(shè)—補運營”的轉(zhuǎn)變。三是應(yīng)該厘清相應(yīng)的法律規(guī)范，建立適合PPP模式運作的法律體系，進一步明確政府實施PPP項目的依據(jù)，比如是適用招投標(biāo)法還是適用政府采購法，確保PPP模式商業(yè)化運作有法可依。