摘要：文章首先介紹了甘肅省失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，分析了在養(yǎng)老保障制度方面甘肅省失地農(nóng)民存在的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民的家庭養(yǎng)老保障功能正在弱化、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行難及失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度不完善等問(wèn)題，針對(duì)上述問(wèn)題提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；土地

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展中，各種建設(shè)用地增多，使越來(lái)越多的農(nóng)民不得不從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)，農(nóng)民大量的失去了土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“目前，我國(guó)被征地農(nóng)民數(shù)量大約有4 500萬(wàn)人左右。根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度以及建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)新增被征地農(nóng)民大約有4 200萬(wàn)人左右，預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)被征地農(nóng)民數(shù)量累計(jì)超過(guò)1億人”。然而由于失地農(nóng)民的文化程度、職業(yè)技能偏低，目光短視，很難實(shí)現(xiàn)土地補(bǔ)償費(fèi)用的保值增值。加之現(xiàn)行的土地征用制度和失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度不完善，使失地農(nóng)民難以維護(hù)自己的合法權(quán)益，他們的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問(wèn)題令人擔(dān)憂。部分失地農(nóng)民已淪為“種地?zé)o田，就業(yè)無(wú)崗，社保無(wú)份”的邊緣人，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。國(guó)土資源部的資料顯示，2007年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問(wèn)題，占信訪接待部門(mén)受理總量的73%，其中40%的上訪涉及征地糾紛問(wèn)題，這里有87﹪反映的是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題。從而看出城市化和現(xiàn)代化速度越快，失地農(nóng)民問(wèn)題越突出。

關(guān)于“失地農(nóng)民”的概念界定主要有以下幾種：陳建明、陳忠浩（2008）認(rèn)為，失地農(nóng)民是指因非農(nóng)業(yè)建設(shè)（除農(nóng)村居民建住宅用地外）需占用農(nóng)民集體土地而喪失土地耕種份額的農(nóng)民；米紅、周仲高、邱婷婷（2008）認(rèn)為，失地農(nóng)民是指在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展征地，或者在山區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)因交通、能源和軍事等項(xiàng)目建設(shè)而征地所導(dǎo)致喪失土地耕種份額的農(nóng)民；王均（2007）認(rèn)為，失地農(nóng)民是指在城市化進(jìn)程中失去了土地，但尚未享受城鎮(zhèn)軍民待遇的，從而依然保持著農(nóng)民身份的農(nóng)民；楊盛海（2009）認(rèn)為，失地農(nóng)民就是指失去了土地但仍然保持著農(nóng)民身份的農(nóng)民。

一、甘肅省失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

（一）失地農(nóng)民人數(shù)呈逐年上升

據(jù)甘肅省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳等部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至2009年6月，甘肅省累計(jì)被征地農(nóng)民有46萬(wàn)人，涉及土地49萬(wàn)畝。近幾年，隨著大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)展，甘肅每年新增被征地農(nóng)民10萬(wàn)人，其中10%至15%是完全失地農(nóng)民。

（二）失地農(nóng)民生活水平下降

甘肅省是典型的農(nóng)業(yè)省份，土地是農(nóng)民最基本、最穩(wěn)定的生活來(lái)源。在土地被征收以后，補(bǔ)償金額有限，少數(shù)有技能的農(nóng)民能重新進(jìn)行擇業(yè)，大部分無(wú)一技之長(zhǎng)的農(nóng)民在補(bǔ)償金花費(fèi)完了之后，沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，這些農(nóng)民成為新的社會(huì)貧民。即便是轉(zhuǎn)入城市戶口后，享有每月的政府低保，也不能和失地前的狀況相比。2008年，甘肅省農(nóng)調(diào)隊(duì)在全省抽選了5個(gè)縣的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)100戶農(nóng)戶進(jìn)行專題調(diào)查，在接受調(diào)查的100戶農(nóng)戶中，耕地被占用前的年人均純收入為2139.3元，耕地被占用后的年人均純收入為2128.6元，減少10.7元，下降0.5%；耕地被占用前的年人均生活消費(fèi)支出為1296.2元，而耕地被占用后的年人均生活消費(fèi)支出為1356.3元，增加60.1元，增長(zhǎng)4.64%。

二、甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

（一）失地農(nóng)民家庭養(yǎng)老保障功能正在弱化

家庭養(yǎng)老保障是農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)保障的最基本依賴。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老要面臨許多的挑戰(zhàn)。第一，是由于計(jì)劃生育的實(shí)行， 子女?dāng)?shù)量減少，每個(gè)子女要照顧的老人增加， 目前典型的“四二一”家庭結(jié)構(gòu)，即一對(duì)夫婦要得照顧四個(gè)老人和一個(gè)孩子。第二，是家庭居住方式變化，從共同居住轉(zhuǎn)向單獨(dú)居住，家庭發(fā)生裂變，大家庭轉(zhuǎn)向小家庭。尤其當(dāng)農(nóng)民失去了土地，沒(méi)有了穩(wěn)定的生活來(lái)源，又沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障，只有外出務(wù)工來(lái)增加家庭收入，最終形成空巢家庭，由此以來(lái)家庭養(yǎng)老功能就更加日趨弱化。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行困難

1. 失地農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

第一，土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配不公平。從我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)征地補(bǔ)償屬于不完全補(bǔ)償，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。有關(guān)調(diào)查研究表明，如果以征地成本價(jià)為100，5%～10%為擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民所有，25%～30%為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而政府及各相關(guān)部門(mén)所占高達(dá)60%～70%。說(shuō)明失地農(nóng)民在土地補(bǔ)償費(fèi)用上的獲得的極少的收入，這就導(dǎo)致失地農(nóng)民收入急劇減少。尤其土地補(bǔ)償費(fèi)在具體地分配使用過(guò)程中也存在問(wèn)題： 第一，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不規(guī)范。目前土地補(bǔ)償費(fèi)在發(fā)放時(shí)間和發(fā)放對(duì)象上有一定的隨意性和盲目性。第二，土地補(bǔ)償費(fèi)管理方式上不公開(kāi)透明。由于各地方的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理公開(kāi)性差，失地農(nóng)民無(wú)法對(duì)集體土地補(bǔ)償費(fèi)用有效的監(jiān)管，最終會(huì)導(dǎo)致貪污腐敗現(xiàn)象。

第二，土地征用補(bǔ)償費(fèi)范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低。目前國(guó)內(nèi)采取土地補(bǔ)償費(fèi)僅考慮與失地農(nóng)民有直接經(jīng)濟(jì)關(guān)系的損失，而對(duì)失地農(nóng)民有間接關(guān)系的及其附帶的損失沒(méi)有補(bǔ)償。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定：征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分別為被征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍和4～6倍，地上附著物和青苗標(biāo)準(zhǔn)，則由省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定。甘肅省目前農(nóng)民土地征用補(bǔ)償主要采用一次貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑蕴m州市為例，補(bǔ)償額度大約為每畝2～8萬(wàn)元不等。土地征用補(bǔ)償費(fèi)在經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提留、村社留存后剩余部分再按一定的分配到戶。而現(xiàn)有補(bǔ)償方式又是一種靜態(tài)補(bǔ)償，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定后，在短期內(nèi)就不會(huì)變動(dòng)。另外土地征用補(bǔ)償未考慮農(nóng)民以后的生活情況。

2. 就業(yè)困難，導(dǎo)致參加社會(huì)保險(xiǎn)困難

據(jù)統(tǒng)計(jì)，甘肅省農(nóng)村勞動(dòng)力中具有小學(xué)文化程度的有435.78萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的41.48%；初中以上文化程度的有 318.02萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的30.27%；高中以上文化程度的有125.69萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的11.96%；文盲、半文盲171萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的16.28%；受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的僅為7.2%。就業(yè)是失地農(nóng)民最基本的出路，但是由于失地農(nóng)民文化程度和勞動(dòng)技術(shù)普遍偏低，參與勞動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，又很難適應(yīng)城市生活，尤其是年齡偏大的失地農(nóng)民勞動(dòng)力，將成為城市里打工無(wú)人用、創(chuàng)業(yè)無(wú)能力、生活沒(méi)保障的“三無(wú)人員”。

（三）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的不完善

1. 一次性貨幣補(bǔ)償方式不足

一次貨幣補(bǔ)償，短期來(lái)看，其操作簡(jiǎn)單，一定程度上使分期支付時(shí)被截留、挪用的風(fēng)險(xiǎn)降低了，也易于被農(nóng)民接受；但從長(zhǎng)期來(lái)看，這種補(bǔ)償方式注重短期效益，而對(duì)農(nóng)民以后的生活欠缺考慮，許多農(nóng)民獲得土地補(bǔ)償金，在心理會(huì)產(chǎn)生短暫的滿足感，容易滋生惰性心理和不健康的生活方式，不重視自己的養(yǎng)老保障問(wèn)題。

2. 失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金源渠道缺乏

政府把本屬于失地農(nóng)民的土地征用費(fèi)用拿來(lái)替農(nóng)民建立養(yǎng)老保障制度，實(shí)質(zhì)上是失地農(nóng)民自費(fèi)買(mǎi)保險(xiǎn)。其次，政府出資部分是從土地出讓金中列支的，導(dǎo)致失地農(nóng)民的拿到的土地補(bǔ)償費(fèi)再次減少。這樣的養(yǎng)老保障制度就等于失地農(nóng)民自己出資，政府處于缺失狀態(tài)。

三、甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題的對(duì)策及建議

（一）加強(qiáng)失地農(nóng)民家庭養(yǎng)老功能

第一，加強(qiáng)社會(huì)道德的教育。在高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)時(shí)代里，人們的社會(huì)道德也要隨之快速提高。社會(huì)道德是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力，加強(qiáng)社會(huì)道德的教育有力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有利于加強(qiáng)人們的責(zé)任心及社會(huì)責(zé)任感，更加有利于建立和諧家庭。

第二，加強(qiáng)法律建設(shè)保障家庭養(yǎng)老。法律是保障家庭養(yǎng)老的有力保障，但目前我國(guó)缺乏相關(guān)的專門(mén)法律。應(yīng)該借鑒國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)，為老年人建立專門(mén)的權(quán)益保障法。應(yīng)該制定詳細(xì)可操作的法律條文，明確子女的義務(wù)和責(zé)任，不能在模糊不清。

（二）加強(qiáng)建立失地農(nóng)民的就業(yè)制度

第一，建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度。首先，要建立健全職業(yè)技能教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，充分利用各類教育資源，如：技工學(xué)校、就業(yè)訓(xùn)練中心、成人教育中心、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站等，以縣為單位，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，為以后的就業(yè)打牢基礎(chǔ)；其次，要注重職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的實(shí)用性，根據(jù)市場(chǎng)需求，結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)特色，搞好對(duì)口專業(yè)的培訓(xùn)。對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)實(shí)行優(yōu)惠鼓勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，為被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

第二，鼓勵(lì)發(fā)展失地地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)增加就業(yè)崗位。有些在城市近郊的農(nóng)村其地理位置和自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)獨(dú)特，可以大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和修建集綜合市場(chǎng)等為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，增加生活收入。例如蘭州市五里鋪村通過(guò)修建賓館、酒店和興建商品流通市場(chǎng)等途徑基本解決了青壯年就業(yè)問(wèn)題。

（三）完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

第一，建立多元資金來(lái)源渠道。由于甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的籌集單靠失地農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)或是政府財(cái)政撥款是不夠的。應(yīng)該建立多元資金來(lái)源渠道，吸取社會(huì)資金如社會(huì)各界捐助、中國(guó)福利彩票的定額提取、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等。

第二，建立健全資金的運(yùn)營(yíng)與監(jiān)督制度。失地農(nóng)民的養(yǎng)老金是失地農(nóng)民的養(yǎng)命錢(qián)、養(yǎng)老錢(qián)，因此從管理安全性的角度出發(fā)，除了實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，確立多元化的投資理念等傳統(tǒng)方式外，還可以考慮把養(yǎng)老保險(xiǎn)資金交給實(shí)力和信譽(yù)良好的商業(yè)保險(xiǎn)公司托管，既能確保一定的收益率，同時(shí)還可以為有需要的失地農(nóng)民建立單獨(dú)的個(gè)人賬戶。此外，要使社會(huì)保障領(lǐng)域的法律法規(guī)完善和健全，以保證失地農(nóng)民養(yǎng)老資金的監(jiān)管有法可依，執(zhí)法部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，保障法律法規(guī)的可行性。另外，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，分開(kāi)設(shè)置農(nóng)民社會(huì)保障基金的管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，使二者互相監(jiān)督和制約，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的監(jiān)管和對(duì)社會(huì)保障市場(chǎng)的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運(yùn)營(yíng)和保險(xiǎn)金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨(dú)立性。

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*本文系甘肅省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室支持項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：省社科辦【2007】4號(hào)-1XBMU-2007-AB-101。

（作者單位：西北民族大學(xué)管理學(xué)院）