1881年7月2日，時任美國總統(tǒng)加菲爾德在國務(wù)卿的陪同下走進一個火車站，猛然間，兩聲槍響，總統(tǒng)倒地不起，兩個月后不治身亡。

行刺者名叫吉特奧，是一名寄望官差而屢求不得的落魄律師。當(dāng)人們繳下吉特奧的槍時，他仍在喃喃自語：“這下好了，他們必須給我那個職務(wù)！”總統(tǒng)遇刺，舉國憤慨，大眾輿論很快將討伐的目光聚焦于政黨分肥的人事制度，而瘋狂的行刺者反被視為政黨分肥的另一個受害者而獲得了些許同情。吉特奧何以行刺總統(tǒng)，大眾輿論又為何認定政黨分肥制才是罪魁禍?zhǔn)?，回答這些問題還要從美國人如何選拔公務(wù)員說起。

最后一根稻草

早在建國伊始，華盛頓總統(tǒng)就要求擔(dān)任政府公職者必須具有良好品德，能夠誠實、高效地工作。事實上，從1789年到1828年，歷任總統(tǒng)基本上都從有名望、有學(xué)識的紳士階層中挑選有能力、品行好的人擔(dān)任聯(lián)邦政府公職，從而形成美國公務(wù)員制度史上的“紳士治國”傳統(tǒng)。但這種選官制度有明顯的弊端，尤其是局限于從上流社會選人的精英化做法，與美國立國的民主原則背道而馳。

1829年，為了打破上流社會壟斷政府公職的局面，更好地推進民主，時任總統(tǒng)杰克遜推出了“政黨分肥”的選官制度。所謂政黨分肥制，是一種依據(jù)黨派關(guān)系分配政府公職的制度，大選獲勝的政黨通過任命公職報答該黨的積極支持者，其最能顯示“分肥”特點的地方在于：公職的任命不以能力高低為準(zhǔn)，而是以效忠程度為據(jù)。作為對精英政治的一種反動，政黨分肥制為更多的普通公民提供了直接參與政務(wù)的機會，有一定的歷史進步性。

但在效忠者眾多而政府職位有限的情況下，無論總統(tǒng)候選人還是效忠者都苦不堪言。對效忠者而言，光喊口號表忠心肯定不夠，最后拼的還是銀子，銀子花得多，就意味著效忠程度高。銀子花多了，自然要找機會回本。對總統(tǒng)候選人來說，要贏得足夠多的選票，就須無節(jié)制地給效忠者們開出各種空頭支票，承諾給他們所期待的政府職位。一旦獲勝，手中的職位捉襟見肘，無可避免地使效忠者失望轉(zhuǎn)而變成政敵。

林肯總統(tǒng)深為如過江之鯽的求差謀職者所苦。但即使賢明如林肯者，也不得不在其有權(quán)任命的1639個職位中，起用了1457名效忠者。罹患過天花的林肯不得不自嘲：“請立即告知所有求職者，我唯有天花可以分配給每一個人?！?/p>

加菲爾德不幸成了政黨分肥制的直接受害者。這位內(nèi)心擁護政黨分肥制的總統(tǒng)就職伊始，就盡力滿足每一位效忠者的要求。即便如此，求職不得轉(zhuǎn)而憤懣者仍大有人在。刺客吉特奧欲謀求巴黎領(lǐng)事之職，在三番五次糾纏國務(wù)卿未果的情況下，把憤怒的子彈射向總統(tǒng)。

總統(tǒng)遇刺成了壓倒政黨分肥制的“最后一根稻草”。主流媒體《紐約晚間電訊報》評論說：“加菲爾德先生遇刺，是自內(nèi)戰(zhàn)以來我國一直因之遭受磨難的、過去惡劣、現(xiàn)在仍惡劣的政黨分肥制所造成的必然結(jié)果。”隨后，一場公務(wù)員制度改革運動撲面而來。

兩官分途

進步人士認為，當(dāng)政府的功能大幅增長而變得更重要、更復(fù)雜，政府中任職的人，不僅要誠實，也要更有能力。威爾遜就明確表示，“一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊伍不久將成為不可缺少的因素。”在進步人士眼中，要打造一支技術(shù)上過硬的文官隊伍，改革勢在必行。

公務(wù)員的挑選應(yīng)基于公開公平的競爭考試。政黨分肥制只依據(jù)政治忠誠來任用政府官員，忽略了被任用者的文化修養(yǎng)、專業(yè)水平和工作業(yè)績等因素，其結(jié)果必然導(dǎo)致政府工作效率低下。唯有通過公開的競爭性考試來選拔官員，才能杜絕政客隨意安置政府職位。進步人士相信，考試分?jǐn)?shù)是顯示足以勝任工作的表現(xiàn)，這樣的考試能夠保證選出最有能力和最有效率的應(yīng)征者。

此外，還要促使公務(wù)員保持政治中立。政黨分肥制的弊病是將行政領(lǐng)域和政治領(lǐng)域混合在一起造成的，如果行政人員過多地以一種政治方式行事，無論是由于任命他們的過程還是由于他們繼續(xù)在政黨組織中扮演原有角色，均可能產(chǎn)生貪污腐化，也幾乎肯定會出現(xiàn)獨斷專行的決策。

因此，政府公職應(yīng)該是專業(yè)性的而不應(yīng)該是政治性的。要使公務(wù)員保持中立，就要實行政治與行政二分，將政務(wù)官（政治家）與文官（公務(wù)員）區(qū)分開來。政治是經(jīng)選舉產(chǎn)生的政務(wù)官的活動領(lǐng)地，行政則是技術(shù)性文官的王國。政務(wù)官追求民主，負責(zé)參加選舉，制定公共政策；文官講究效率，負責(zé)政策執(zhí)行，保持政治中立。

1883年，參議員彭德爾頓提出，應(yīng)以英國文官制度為藍本，結(jié)合美國自身特點，將工業(yè)時代的自由競爭機制引入文官選拔錄用。在他倡議下，美國國會是年通過《彭德爾頓法》，確定以“功績制”代替“政黨分肥制”，明確了競爭考試、職務(wù)常任與政治中立三項原則。

競爭考試原則，即通過公開競爭考試選拔公職人員，擇優(yōu)錄用。根據(jù)《彭德爾頓法》，美國聯(lián)邦政府建立了主管文官考試與管理的新機構(gòu)“文官制度委員會”，這是一個獨立于政府的機構(gòu)，之所以要獨立，是為了防止執(zhí)政黨把政治理念夾雜在考試題目和評判標(biāo)準(zhǔn)中，而把本是考公務(wù)員能力的考試變成了考政治的黨派考試。

職務(wù)常任原則，即文職人員一經(jīng)錄用，不得因政治原因被革職。基于前文所說的政治行政二分法與“兩官分途”設(shè)想，通過競爭考試被選用的公職人員被劃入“職業(yè)文官”序列，成為終身任職的官員，不與政黨共進退。這就為行政官員擺脫政治家的控制奠定了法律與制度的基礎(chǔ)，也使得美國政府?dāng)[脫了過去由于總統(tǒng)更迭而帶來的工作效率低下和人員混亂的局面，有效地保持了政府工作和政策的連續(xù)性。

政治中立原則與職務(wù)常任原則緊密聯(lián)系。改革者認為，只有通過“政治與行政二分”，才能使行政發(fā)展成為一個擺脫政治干涉的獨立領(lǐng)地。它在將職業(yè)化、專門化和功績制的價值引入行政事務(wù)管理的基礎(chǔ)上，拓展了行政系統(tǒng)自主發(fā)展的制度空間。只有在這個制度空間范圍內(nèi)，行政系統(tǒng)才能夠以科學(xué)、效率、效益、技術(shù)合理性等價值為行為準(zhǔn)則，并由此建立一個高效合理的政府管理模式。

《彭德爾頓法》明確規(guī)定：“政府公務(wù)員在政治上必須采取中立態(tài)度，禁止參加競選等政治活動?！被谶@一原則，該法案賦予公務(wù)員以更多權(quán)力，不僅在一定程度上削弱了總統(tǒng)等政治力量對公務(wù)員的行政控制能力，增強了行政部門對總統(tǒng)的獨立性，也弱化了公務(wù)員以權(quán)謀私的動機。

《彭德爾頓法》徹底改變了公職人員的任用制度，不僅打破政黨分肥格局，更確立起美國文官制度的基本原則。盡管在1883年以后100多年的時間里，美國聯(lián)邦政府不斷改革與完善文官制度，但該法案所確立的基本原則，卻始終沒有發(fā)生根本性的改變。

借鑒與啟示

盡管自19世紀(jì)中期起，就一直彌漫著美國人事制度改革者對“分肥”政治的不滿情緒。林肯總統(tǒng)就曾痛斥“分肥制對合眾國的危害比叛亂還大”，海斯總統(tǒng)甚至在就職演說中發(fā)誓“改革我們的文官制度勢在必行”，加菲爾德總統(tǒng)也在就職演說中提出要改革“分肥制”，但改革緣何遲至進步時代才取得成功呢？

進步人士至為高明之處，是抓住了政黨分肥制的要害。分肥制能夠勃興，源于對民主理念的訴求。簡單地打倒分肥制，將有悖于美國的立國根基。要革除這一制度，也必須在民主價值上下功夫。主導(dǎo)改革的進步人士首先從道德上發(fā)起攻擊。他們認為分肥制給美國社會帶來的真正罪惡是道德上的罪惡，因為它從源頭上對民主體制進行了污染，腐蝕了選民，制造了一種與道德相悖的政治良心，從而削弱了美國的民主根基。

事實上，進步人士在推動政府改革時，其最初關(guān)注點不是更高的行政效率，而是更干凈的選舉和更健康的民主。即便他們對提高效率感興趣，也是因為這樣做是政府變得“更民主”的一種表現(xiàn)。在改革者看來，只有通過政府的高效運作，民主才能得到最好的維護。分肥制被功績制所替代，也因為人們認為功績制能更好地體現(xiàn)民主，民主理念構(gòu)成了《彭德爾頓法》所確立的三項基本原則的共同價值基石。要言之，進步時代的公務(wù)員制度改革自始至終貫穿著一條主線，即對民主理念的堅持與維護。

公務(wù)員制度改革能成功，也是因為適應(yīng)當(dāng)時主流社會意識的發(fā)展需要。其時，占主導(dǎo)地位的社會意識形態(tài)是對技術(shù)理性的崇拜，即堅信科學(xué)和技術(shù)會將人類從自然和社會對人的束縛中解放出來。技術(shù)理性不可避免地導(dǎo)致專業(yè)化的專家知識，這正是專業(yè)人員的生命力。

進步人士倡導(dǎo)政治與行政二分的理念，認為行政體系純粹是工具性的，它只是在技術(shù)上具有優(yōu)越性，不宜介入政治的論辯過程。唯其如此，行政系統(tǒng)才能以科學(xué)與理性為行為準(zhǔn)則，并由此達成高效的行政運作。改革的結(jié)果，使政府管理具有了職業(yè)化傾向，其所蘊含的思想與對技術(shù)理性的崇拜不謀而合：政府管理作為一項專門的管理職能，所采用的知識和技能也應(yīng)是專門化的。在這樣一種背景下，作為前工業(yè)時代一種簡單而有害的政黨分肥制，自然就被以功績制為基礎(chǔ)的官僚制行政所取代。

公務(wù)員制度的改革，也是各方力量相互配合的必然產(chǎn)物。在地位優(yōu)越的既得利益者來看，雖然改革會使他們的利益受損，但加菲爾德總統(tǒng)遇刺給了他們深重的危機感，開始意識到，如果不改革，就會有下一個求職未遂的吉特奧站起來，而自己或許會成為下一個倒下的加菲爾德。

如果說扒糞者的任務(wù)是揭露社會的陰暗面，那么學(xué)者的任務(wù)就是找出“病灶”。在進步時代，學(xué)者們不僅著書立說，宣揚主義，還與掌權(quán)者相結(jié)合，將其主張付諸實施。最為典型的就是威爾遜，他不僅是政治學(xué)教授，是“政治行政二分”理念的倡始者，也是美國進步時代后期的總統(tǒng)，有機會依據(jù)自己的政治理想來改良政治實踐。

而中產(chǎn)者和底層市民，更是改革的動力所在。加菲爾德總統(tǒng)遇刺后，“每個階級和階層，每天都懷著憂慮、羞辱和憎惡的心情議論這一事件”，各地民眾相繼舉行集會，要求廢除政黨分肥制。如一位美國歷史學(xué)家所說：“進步主義時期及后來有效的社會改良，似乎是靠下層和中層的改良派在一個個具體問題上的建設(shè)性合作而實現(xiàn)?！?/p>

顏昌武為暨南大學(xué)行政管理學(xué)系副教授，劉亞平為中山大學(xué)行政管理學(xué)系教授