行政執(zhí)法與刑事司法的銜接（下稱“兩法銜接”），是中國轉(zhuǎn)型時期社會高度聚焦的一個法治問題。隨著改革開放的不斷深入，網(wǎng)絡(luò)資訊的高度發(fā)達，社會對行政執(zhí)法行為日益高度關(guān)注。而行政執(zhí)法實踐中所呈現(xiàn)的執(zhí)法不嚴、以罰代刑、執(zhí)法延宕、恣意處罰等現(xiàn)象，嚴重貶損了法制的權(quán)威與公信力。

所謂“兩法銜接”是行政執(zhí)法行為與刑事司法行為的雙向銜接，是約定俗成的簡稱。相對于行政立法、行政司法行為而言，當(dāng)行政機關(guān)或受委托的準行政組織執(zhí)行公務(wù)與特定公民、法人和其他組織之間形成單一的對應(yīng)關(guān)系時，稱為行政執(zhí)法行為，行使行政執(zhí)法權(quán)的主體主要是各級行政執(zhí)法機關(guān)。刑事司法行為是指對觸犯刑法的嚴重危害社會的犯罪行為所采取立案、偵查、逮捕、起訴、審判、刑罰執(zhí)行等一系列司法程序和活動。行使刑事司法權(quán)的主體包括刑事訴訟法所指的偵查機關(guān)（公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、海關(guān)緝私局、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄部門）、檢察機關(guān)、審判機關(guān)等。“兩法銜接”就是行政執(zhí)法機關(guān)將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法移交給刑事司法機關(guān)，刑事司法機關(guān)將刑事司法過程中發(fā)現(xiàn)的需要給予行政處罰的案件移交給行政執(zhí)法機關(guān)處理的辦案協(xié)作機制。

“兩法銜接”可以合邏輯地推演出三個層次：一是法律規(guī)范的銜接，即行政法與刑事法的銜接。這是“兩法銜接”的法律前提和依據(jù)，也是其取得實效的法律保障；二是法律責(zé)任的銜接，即行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接。行政相對人的行政違法行為與刑事犯罪行為之間的密切聯(lián)系，決定了正確區(qū)分行政責(zé)任和刑事責(zé)任、確保行政處罰與刑罰的正確適用，尤其要盡量避免和減少以罰代刑的現(xiàn)象發(fā)生，這是“兩法銜接”工作的根本意旨；三是法定職責(zé)的銜接，即行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)工作職責(zé)上的分工、配合和制約，這是“兩法銜接”工作能否取得實效的關(guān)鍵。

法律的支撐框架

近十多年來，伴隨“兩法銜接”制度的探索與試驗，法律界不斷致力于為該制度找尋法律上可安放的支撐框架。

在憲法及憲法性法律層面，《憲法》《人民檢察院組織法》明確規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。按照權(quán)力機關(guān)之下的檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)之間的相互制約、相互監(jiān)督的憲法體制，法律監(jiān)督是檢察機關(guān)為維護國家法制的統(tǒng)一實施，依法對法律的執(zhí)行和適用情況進行監(jiān)督，包括對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督和對訴訟活動的監(jiān)督等。

在刑事法層面，為確保行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件順利進入刑事司法程序，《刑法》第402條規(guī)定了徇私舞弊不移交刑事案件罪?！缎淌略V訟法》第108條規(guī)定了行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪線索移送案件的義務(wù)，第111條則規(guī)定了檢察機關(guān)對涉嫌犯罪案件予以立案監(jiān)督的權(quán)力。

在單行行政法律層面，《行政處罰法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。”其他諸多單行行政法律都規(guī)定了“違反本法規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”“情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，依照刑法的相關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任 ”。

在行政法規(guī)及規(guī)范性文件層面，國務(wù)院2001年4月27日發(fā)布的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》中明確要求建立“兩法銜接”的協(xié)作機制，2001年7月9日公布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（下稱“國務(wù)院《規(guī)定》”），以行政法規(guī)的形式確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的基本框架。隨后，最高檢、公安部等相關(guān)部門單獨或聯(lián)合發(fā)布了一系列有關(guān)“兩法銜接”工作的規(guī)范性文件。

總體而言，上述所謂法律依據(jù)存在體系化嚴重不足的弊端，各種制度之間有的相互矛盾，有的則是僭越立法位階?！皟煞ㄣ暯印痹谶壿媽用娴膽?yīng)然與事實層面的實然貌合神離，效應(yīng)不佳。

價值沖突

由于已被寫入中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》之中，“兩法銜接”成為未來中國法治發(fā)展的一種重大路徑選擇，但其依然面臨諸多亟待克服的理論與實踐難題。

在法治中國的背景下，憲法是法秩序的原點與歸屬?！皟煞ㄣ暯印弊鳛橐环N重大法實施制度的調(diào)整，若無憲法的直接牽引，極易陷入價值迷失的泥淖。

行政執(zhí)法與刑事司法各有其必須因循的內(nèi)在規(guī)律，亦各有不同的價值追求。行政執(zhí)法以追求效率、秩序為主，而刑事司法以公平、公正，保障人權(quán)為主要訴求。這些不同的價值追求雖有相互纏繞、相互競合的一面，但更多時候表現(xiàn)為一種高度緊張關(guān)系。

處理價值沖突問題，必須依賴作為實證法秩序最高依據(jù)的憲法來進行價值衡平。現(xiàn)行《憲法》第131條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。第135條規(guī)定：人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。上述規(guī)定的意旨在于保證司法權(quán)的獨立行使，并不關(guān)涉行政與司法的合作關(guān)系問題。

盡管中國不實行西方式的分權(quán)制衡憲政結(jié)構(gòu)，以人民代表大會為根本制度的政治體制更加強調(diào)國家權(quán)力行使的一元性，但現(xiàn)代國家事務(wù)治理的復(fù)雜性以及政治文明規(guī)律下不同國家權(quán)力的運行特質(zhì)決定了中國也建立了立法、行政、司法并存的國家機關(guān)體系。法律、行政法規(guī)、司法解釋等多元化的法制度創(chuàng)立模式隱含著各國家機關(guān)也要各行其權(quán)、各盡其責(zé)，因此“兩法銜接”制度所面臨的憲法直接依據(jù)缺失，意味著它要尋求更多的合法性、正當(dāng)性的法理論證。

立法模式選擇難題

改革必須在法治框架下進行，這是中共十八屆三中全會定下的改革基調(diào)，也是中國改革進入深水區(qū)后必須接受的路徑選擇。先破后立或以突破現(xiàn)行法律框架為策略的改革方式，僅在改革是一個帕累托最優(yōu)改進和法律自身為“劣法”的前提下才有正當(dāng)性。因此“兩法銜接”的推進首先必須獲得立法的支撐。

現(xiàn)行《立法法》以“立法政變”的方式悄悄地在第8條植入了西域盛行的“法律保留”制度。但是，法律保留制度賴以立基的嚴格分權(quán)制度、有限政府制度、國家社會兩分的基礎(chǔ)性條件在中國并不完全具備甚至根本空缺，以間接選舉為授權(quán)方式的民主制度也需要證成為何上級人大較之于下級人大、人大立法較之于行政法規(guī)具有當(dāng)然的民主正當(dāng)性優(yōu)勢。《立法法》第8條規(guī)定訴訟制度、犯罪與刑罰制度均屬于全國人大及其常委會法律保留范圍，現(xiàn)有的“兩法銜接”制度試驗卻是以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋甚至規(guī)范性文件為制度載體，造成“兩法銜接”試驗制度幾乎是一地雞毛、混亂不堪。單一制國家要求法治的嚴格統(tǒng)一，大國地方的現(xiàn)實又應(yīng)該允許法制度的多樣性，這兩種訴求之間的緊張對峙其實凸顯了銜接制度立法模式選擇的艱難。

是全國性立法一步到位還是地方性立法先行先試？全國性立法是人大立法還是國務(wù)院立法還是“兩高”“造法”？如是人大立法，是制定專門的“銜接法”還是在專門訴訟法（行政訴訟法或刑事訴訟法）中修修補補？或者是在《行政處罰法》中予以明確規(guī)定？這些都需要充分研究謹慎考量。

模糊空間的修補

“兩法銜接”制度所要解決的有法不依、執(zhí)法不嚴、有罪不究、以罰代刑等問題，固然有既往行政執(zhí)法與刑事司法相互脫節(jié)的原因，但行政機構(gòu)臃腫、行政職能膨脹等也是原因所在。比如說大眾高度聚焦的食品安全、環(huán)境污染問題，即與所謂“九龍治水”“八部門管豬”的責(zé)任不清體制高度相關(guān)。如果行政運行機制和政治體制不改革，即便建立銜接制度其作用也頗為受限。

行政執(zhí)法的瑕疵或者嚴重問題還可以通過開放社會監(jiān)督、加強人大政協(xié)的民主監(jiān)督權(quán)威來解決，但“兩法銜接”卻以檢察監(jiān)督權(quán)的外延擴張作為解決問題的主要途徑。這種依賴體制內(nèi)的先配合后監(jiān)督的制度模式，加以檢察機關(guān)又監(jiān)督又追訴兼具運動員、裁判員雙重身份的模糊角色定位，也使得現(xiàn)實中的銜接制度顯見的效果似乎只是擴張了檢察職能，形成檢察機關(guān)熱絡(luò)、行政機關(guān)冷漠以待的奇譎景觀?，F(xiàn)行刑法又在犯罪形態(tài)上大幅度增加了“行政犯”的數(shù)量。

換言之，諸多刑事司法的進行必須以行政執(zhí)法為前提。然而行政執(zhí)法、刑事司法畢竟是兩種不同的法律實施體系。在運動式行政長期主導(dǎo)、社會被行政深度吸納的傳統(tǒng)定式下，行政與法律要么界限模糊，要么截然分開。相當(dāng)比例的行政法律也不過行政部門意志的產(chǎn)物。由于人大在立法信息、立法人才、專門性行政問題等方面的全面劣勢，使得其制定的大量的行政立法模糊、籠統(tǒng)，因而導(dǎo)致行政行為違法、犯罪判斷標準充滿了不確定性，這也極大限縮了銜接制度實施成效。

“兩法銜接”制度最令人憂懼的是，如何防范它異化成為一種新的維穩(wěn)工具。維穩(wěn)與維權(quán)是轉(zhuǎn)型時期中國所面臨的兩項重大難題。偏離法治的維穩(wěn)必然代價巨大，而且難以持續(xù)。作為過去維穩(wěn)重要手段的勞教制度的廢除，帶來社會治理的某些真空，也讓某些習(xí)慣于高壓管理的官員或者地方政府措手不及。

“兩法銜接”制度設(shè)置不良所導(dǎo)致的模糊空間如不及時予以修補，便可能讓那些不良的官員有機可乘，從而導(dǎo)致公民權(quán)利罹受新的戕害。比如聯(lián)席會議、配合平臺可能蛻變?yōu)檫^去那種制造錯案的案件協(xié)調(diào)機制；檢察院對公安偵查的提前介入制度使得公安機關(guān)與檢察機關(guān)之間只有配合沒有制約；行政機關(guān)與刑事機關(guān)之間的案件查詢、證據(jù)移交、案卷移送制度成為互相推諉、推延時效的借口；銜接制度導(dǎo)致的行為類型化不明使得權(quán)利被侵害人權(quán)利救濟更為艱難，許多原本歸類于行政訴訟范圍的行為可能被恣意劃歸刑事司法行為，最終導(dǎo)致受害人投訴無門。

作者為武漢大學(xué)教授