2014年4月11日，住建部下發(fā)通知，在全國范圍內(nèi)組織開展老樓危樓安全排查工作。

七天前，浙江省奉化市錦屏街道居敬小區(qū)第29幢居民樓部分樓體突然坍塌，造成1死6傷。盡管事故原因還在調(diào)查之中，住建部立即啟動全國性排查工作，表明奉化事故的風(fēng)險具有普遍性。

實(shí)際上，安徽省住建廳先于住建部的全國行動，于4月8日緊急發(fā)出通知，要求全省重點(diǎn)排查六類危房，其中包括：危舊直管公房、使用年限超過20年的磚混（磚木）結(jié)構(gòu)房屋、尚未解危的危險房屋、墻體傾斜開裂變形、抹灰突然大面積脫落或新近出現(xiàn)門窗突然不能自由開閉的房屋等。

其中，第二類危房恰似依照奉化出事居民樓的特征劃定。老舊住宅樓的安全風(fēng)險究竟來自何方？

老舊樓多隱患

居敬小區(qū)第29幢居民樓，共五層三個單元，呈東西走向。4月4日約9時，西側(cè)的一個半單元15戶房屋突然坍塌。這幢磚混結(jié)構(gòu)的建筑，建成于1994年7月，將滿20年就此夭折。

據(jù)新華網(wǎng)消息，這幢危樓2013年已被鑒定為C級危房。由奉化市房產(chǎn)公司開發(fā)，象山一建建造，奉化設(shè)計院設(shè)計。

根據(jù)2000年發(fā)布實(shí)施的《危險房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，房屋危險性分為四個等級。其中，C級危房是指部分承重結(jié)構(gòu)承載力不能滿足正常使用要求，局部出現(xiàn)險情，構(gòu)成局部危房；D級危房承重結(jié)構(gòu)承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現(xiàn)險情，構(gòu)成整幢危房。C級危房只要加固，D級危房需搬離。

20世紀(jì)80年代前，在指標(biāo)不足、資金不足、材料不足的嚴(yán)苛條件下，中國的建筑方針是適用、經(jīng)濟(jì)。早在2000年前，古羅馬建筑師維特魯威就提出了建筑的三條基本原則，即“實(shí)用、堅固、美觀”?！皥怨獭痹瓌t的缺席，亦與當(dāng)下老舊樓房的安全問題不無關(guān)系。

原建設(shè)部在20世紀(jì)80年代做的一項調(diào)查表明，國內(nèi)大多數(shù)工業(yè)建筑物使用25年-30年即需大修，處于嚴(yán)酷環(huán)境下的建筑物使用壽命僅15年-20年。

1980年，國務(wù)院正式放行商品房后，城鎮(zhèn)住宅迅速增長。據(jù)原建設(shè)部統(tǒng)計，1979年至1990年，全國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)累計投資是此前30年的6倍多，新建住宅面積是此前30年的近3倍。

然而，這一時期的住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，很多項目甚至沒有遵守建筑標(biāo)準(zhǔn)，彼時，審批、工程監(jiān)理、驗收、質(zhì)量控制整個系統(tǒng)都不健全。例如，《建筑法》在1998年才施行，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》于2000年1月在國務(wù)院通過并施行。直到2001年國內(nèi)才首次確定普通房屋和建筑物的設(shè)計使用年限是50年。

東南大學(xué)建設(shè)與房地產(chǎn)研究所所長李啟明告訴《財經(jīng)》記者，目前絕大部分的危舊樓房都是磚混結(jié)構(gòu)。這是由于在20世紀(jì)七八十年代，中國興建的六層以下的住宅樓，幾乎清一色地采用了磚混結(jié)構(gòu)。

建筑結(jié)構(gòu)猶如一個人的骨架，支撐著整個建筑物。與如今的鋼筋混凝土的框架結(jié)構(gòu)不同，磚混結(jié)構(gòu)是以大部分磚墻和小部分的鋼筋混凝土來承重的，適用于低層或者多層建筑物。對于磚混結(jié)構(gòu)和框架結(jié)構(gòu)孰優(yōu)孰劣，中國工程院院士、北京市建筑設(shè)計研究院有限公司顧問總建筑師馬國馨表示，“不能一概而論，關(guān)鍵要看設(shè)計技巧?！?/p>

磚混結(jié)構(gòu)的最大特點(diǎn)在于，其承重墻一旦受到破壞，就危及結(jié)構(gòu)安全性。北京市規(guī)劃委員會高級工程師沈金箴告訴《財經(jīng)》記者，現(xiàn)在老舊樓房的業(yè)主更替周期大大縮短，頻繁的裝修會對建筑結(jié)構(gòu)造成破壞。

在此次住建部全國大排查中，亦將裝飾裝修涉及拆改主體結(jié)構(gòu)或明顯增加荷載的房屋作為重點(diǎn)目標(biāo)之一。2012年底，寧波市徐戎三村發(fā)生的住宅倒塌事故造成一人死亡。寧波市政府公布的調(diào)查報告顯示：倒塌房屋幾乎每一層都存在拆改承重墻體、違法搭建、改變房屋使用性質(zhì)等現(xiàn)象。

此外，房屋的工程質(zhì)量也存在問題，部分結(jié)構(gòu)材料強(qiáng)度不足，防潮層施工不規(guī)范，墻體砌筑砂漿抗壓強(qiáng)度等多項指標(biāo)不達(dá)標(biāo)。正可謂先天不足，后天多病。

奉化倒塌樓房僅20年的樓齡，也拓寬了老舊樓的范疇。此前，在一些城市的老舊小區(qū)改造中，是以20世紀(jì)90年代劃線的。以北京為例，2012年開展的老舊小區(qū)綜合整治只針對1990年以前建成的樓房，而且只有1980年以前建成的老舊房屋進(jìn)行抗震鑒定，對不達(dá)標(biāo)者進(jìn)行結(jié)構(gòu)抗震加固改造。

這樣劃分的依據(jù)是，中國自1978年才明確規(guī)定，在房屋設(shè)計時必須考慮抗震設(shè)防措施，加上兩年的建設(shè)工期，可以推算出1980年以前建成的房屋，很多是不滿足抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的。

解危三類舊屋

2014年1月，居敬小區(qū)事發(fā)居民樓即被鑒定為C級危房，建議做加固處理。2月下旬，錦屏街道辦確定加固工程費(fèi)初步預(yù)算450萬元，開始與居民就費(fèi)用分?jǐn)傄皇聹贤▍f(xié)商，同時將方案上報建設(shè)局，請示可行性。但因雙方未就分?jǐn)偙壤_(dá)成一致，解危方案處于擱置狀態(tài)。

“七八十年代造的房子，已經(jīng)接近50年的設(shè)計使用年限，可能進(jìn)入問題高發(fā)期?！睎|南大學(xué)土木工程學(xué)院建筑工程系教授王修信認(rèn)為，樓房在使用三四十年后，就有必要做一次“體檢”。

老舊樓房大致有三類情況：有規(guī)范設(shè)計并在后期曾采取了抗震加固措施；按照規(guī)范設(shè)計但尚未做抗震加固；以及沒有正規(guī)的設(shè)計。

最危險的是第三類。房屋的原始設(shè)計中抗震能力和耐久性不足，甚至為省設(shè)計費(fèi)而沒有正規(guī)設(shè)計，施工質(zhì)量也沒有保證。此類情況在縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，以及私房建設(shè)和城中村等建筑中屢見不鮮?！皼]有經(jīng)過正規(guī)的設(shè)計，或施工質(zhì)量低劣，老舊樓的安全性很難保證。”王修信分析，這類老舊樓風(fēng)險很高。

近年來，全國各大城市開展老舊小區(qū)改造行動，消化了第一類老舊樓的風(fēng)險。以北京為例，到2015年底前要完成1582個老舊小區(qū)的抗震加固節(jié)能改造，采取專項資金加社會資金的方式，其中市財政投資為100億元。

實(shí)際上，房屋建筑的設(shè)計使用年限與食品的保質(zhì)期不同，并非一旦超過設(shè)計使用年限就不可居住。在絕大多數(shù)情況下，這時的建筑結(jié)構(gòu)中只是材料性能有所降低，如果進(jìn)行良好的維護(hù)和必要的修繕，可以延緩結(jié)構(gòu)的衰老期。第二類未做抗震加固的老舊樓，其整治卡在產(chǎn)權(quán)問題和資金來源上：主要以個人（或非公單位）產(chǎn)權(quán)為主的老舊樓，其抗震加固的費(fèi)用是否應(yīng)完全由財政支出。

奉化塌樓事件后，根據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室數(shù)據(jù)顯示，26%的網(wǎng)友認(rèn)為“政府責(zé)任不可推卸”。亦有媒體評論稱，“倒樓前，奉化市相關(guān)部門、當(dāng)?shù)亟值擂k一直宣稱房屋‘只需加固’，且不愿由政府全額墊資進(jìn)行加固。他們對此次事故存在明顯的道義責(zé)任?！?/p>

這種邏輯與現(xiàn)行的《城市危險房屋管理規(guī)定》相悖，根據(jù)規(guī)定，經(jīng)鑒定的危險房屋，必須按照鑒定機(jī)構(gòu)的處理建議，發(fā)生的費(fèi)用由房屋所有人承擔(dān)。而且，如果有險不查或損壞不修，以及經(jīng)鑒定機(jī)構(gòu)鑒定為危險房屋而未采取有效的解危措施，一旦由此造成事故，房屋所有人應(yīng)承擔(dān)民事或行政責(zé)任。

然而，“（現(xiàn)實(shí)中）不能強(qiáng)制性去做，目前還沒有國家層面的房屋安全鑒定、加固與危房拆除的強(qiáng)制性規(guī)定，而且做鑒定和加固都需資金支持，政府沒有那么多經(jīng)費(fèi)”。王修信說。

香港的經(jīng)驗可資借鑒。2010年1月29日，香港紅碼頭圍道一幢55年樓齡的危樓幾秒之內(nèi)倒塌，造成4死2傷，事故震驚整個香港社會。

該樓在六年前就收到修葺令，業(yè)主一直拖延。根據(jù)香港法規(guī)，適時保養(yǎng)和維修樓宇是每一位業(yè)主的責(zé)任。但當(dāng)時《建筑物條例》僅列明所有私人樓宇均適用該條例，未有強(qiáng)制業(yè)主履行上述責(zé)任的法例，導(dǎo)致業(yè)主一般只會等問題惡化到嚴(yán)重程度才會主動維修。而且，住在舊樓中的居民多為租客，難以支付驗樓和維修的開支。因此，即使香港政府提供多種資助計劃，響應(yīng)者寥寥。

事故發(fā)生后，香港屋宇署立即開展全面巡查，目標(biāo)是全港所有約4000幢1960年以前建成的樓宇。立法會也加快相關(guān)條例的討論，以求盡快推行強(qiáng)制驗樓及驗窗計劃。2012年，香港推行強(qiáng)制驗樓計劃，其中清晰界定了私人業(yè)主與政府的責(zé)任：政府監(jiān)督不能缺位，業(yè)主要對建筑負(fù)起保養(yǎng)、維修之責(zé)。

同時，協(xié)助業(yè)主開展樓宇維修的服務(wù)也得以建立。例如2011年，民政署針對樓齡高、租值低的“三無大廈”——即無業(yè)主立案法團(tuán)、無任何居民組織及無聘請管理公司——推出專業(yè)顧問服務(wù)計劃，包括逐戶家訪、協(xié)助聯(lián)絡(luò)和組織業(yè)主成立法團(tuán)、申請各種大廈維修資助計劃及貸款等。如果業(yè)主無法組織進(jìn)行所需的維修工程，屋宇署可安排政府承建商進(jìn)行所需的維修工程，并在工程竣工后，向業(yè)主悉數(shù)追討工程費(fèi)、監(jiān)工費(fèi)，以及不多于20%的附加費(fèi)。

奉化由于未坍塌部分樓房存在重大的安全隱患，4月7日，錦屏街道居敬小區(qū)29幢未坍塌的部分被拆除。同時，危舊樓房緊急大排查也在全市展開。

目前，參與建設(shè)施工的3名直接責(zé)任人員因涉嫌工程重大安全事故罪被奉化公安機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施，其中刑事拘留2人、取保候?qū)?人。針對房屋開發(fā)建設(shè)中的工程發(fā)包、勘測、設(shè)計、工程建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)管和工程驗收等主要環(huán)節(jié)以及工作中可能存在的失職瀆職行為，奉化成立了由相關(guān)職能部門和專家組成的聯(lián)合調(diào)查組和專案組。未來，將由政府出面向責(zé)任主體追償，確保依實(shí)賠償?shù)轿弧?/p>

實(shí)際上，中國政府部門始終對城市化、城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度估計嚴(yán)重不足，對這樣一個歷史進(jìn)程的規(guī)律嚴(yán)重缺乏了解。在特殊歷史條件下形成的住房狀況，現(xiàn)在或未來終將面對。

中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長陳淮稱，“中國建筑20年后得拆一半”。

王修信認(rèn)為，應(yīng)效法香港，推進(jìn)政府層面的立法建設(shè)，完善老樓危樓治理的強(qiáng)制性規(guī)定。至于鑒定和改造的資金問題，政府應(yīng)該逐漸推進(jìn)，出路就在于“國家給一點(diǎn)，地方資助一點(diǎn)，個人（業(yè)主）再出一點(diǎn)”。