PPP（Public Private Partnership首字母縮寫）模式，這項(xiàng)源起于英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制，已被中國視為一種有效的制度設(shè)計(jì)，將有序引入到城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。

2008年美國金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國家面臨經(jīng)濟(jì)減緩和財(cái)政支出上升的矛盾，PPP成為吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效模式，迎來發(fā)展高峰。其本質(zhì)是，社會資本和政府合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供社會公共服務(wù)和產(chǎn)品，最終使各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更高的效率。

為推動(dòng)十八屆三中全會中“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”改革措施的落地。

2013年底以來，財(cái)政部多次召開相關(guān)PPP專題會議、培訓(xùn)班和研討會，并從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。財(cái)政部部長樓繼偉明確提出“要實(shí)實(shí)在在把這件事開展起來”。

4月初，財(cái)政部金融司巡視員劉健接受《財(cái)經(jīng)》采訪，圍繞推廣PPP模式初衷和背景、推進(jìn)的整體思路和方式，以及如何構(gòu)建適合PPP發(fā)展的市場制度和法律環(huán)境等方面，他詳細(xì)闡述了財(cái)政部的思路和想法。同時(shí)他還回應(yīng)了外界的部分質(zhì)疑和憂慮。

目前國內(nèi)PPP模式的實(shí)踐，尚處在比較“淺層次”的層面。如鳥巢項(xiàng)目、北京地鐵4號線和很多BOT領(lǐng)域的實(shí)踐，在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)督等環(huán)節(jié)，與真正意義的PPP模式相比，“形似神不似”。從項(xiàng)目的發(fā)起目的看，更多的是從招商和投資角度吸引資金，后續(xù)監(jiān)管也不到位。

那么，真正意義的PPP模式應(yīng)該具備哪些特征？

對此，財(cái)政部相關(guān)人士認(rèn)為，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面，要達(dá)到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”目標(biāo)，堅(jiān)持公共利益最大化原則，確保PPP項(xiàng)目社會效益和經(jīng)濟(jì)效益都有所提高，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益分配“盈利但不暴利”。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府和社會資本應(yīng)該平等參與，按照合同辦事，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)原則，政府和社會資本誰對哪種風(fēng)險(xiǎn)更有控制力，誰就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，雙方不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。

PPP模式成敗的關(guān)鍵在于“制度設(shè)計(jì)、論證科學(xué)、重諾履約”。據(jù)了解，財(cái)政部下一步工作重心是，一方面消除PPP發(fā)展的制度障礙、明確相關(guān)規(guī)則。另一方面試點(diǎn)先行，積極推動(dòng)設(shè)立PPP的管理機(jī)構(gòu)，嘗試在市政供水，污水、垃圾處理，保障房建設(shè)等領(lǐng)域率先引入PPP模式，樹立行業(yè)樣本。待試點(diǎn)成熟后，再大范圍推廣。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式對政府的定位和能力要求極高，中國以往“政府管理”的理念，恐怕與PPP模式要求很難兼容。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，PPP模式更加注重契約精神、公開透明和市場觀念，這要求政府要完成從“經(jīng)營者”到“監(jiān)督者”角色轉(zhuǎn)換。

PPP模式在中國的順利開花結(jié)果，還需要適宜生長的制度性土壤。不過，在中國尚未完全市場化的經(jīng)濟(jì)制度下，相關(guān)制度建設(shè)尚顯滯后、地方政府政績考核、負(fù)債觀念扭曲，外界擔(dān)心PPP模式可能淪為地方政府的融資工具，甚至還有質(zhì)疑認(rèn)為，會出現(xiàn)新的利益輸送，若操之過急，可能走偏，或醞釀新的市場風(fēng)險(xiǎn)。

試點(diǎn)先行

2013年底，在財(cái)政部年底工作會議期間，財(cái)政部組織套開PPP專題會議，這次會議從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式做出了全面、系統(tǒng)的安排。春節(jié)過后，財(cái)政部門便密集組織召開各類研討會和培訓(xùn)班。

3月17日，財(cái)政部組織PPP專題培訓(xùn)班，來自亞洲開發(fā)銀行、中投公司、財(cái)科所的相關(guān)專家就PPP模式的實(shí)踐進(jìn)行交流，地方財(cái)政部門、中央大型企業(yè)的相關(guān)人員參加了這次培訓(xùn)。財(cái)政部副部長王保安要求，要認(rèn)真做好PPP模式的推廣和運(yùn)用。同時(shí)，貴州、湖南、浙江等地方財(cái)政部門也舉辦了類似的培訓(xùn)。

PPP模式被寄予如此大的期望，前所未見。財(cái)政部部長樓繼偉在博鰲亞洲論壇上解釋稱：“十八屆三中全會中的‘要通過改革讓社會資本進(jìn)入公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營’，實(shí)際指向就是PPP模式”。據(jù)悉，當(dāng)前涉及財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和金融相關(guān)部門，都在為落實(shí)這一改革任務(wù)研究、探索。

PPP模式興起于英國，普遍運(yùn)用在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，是一種被廣為接受的新的融資方式，BT、BOT等是其主要的實(shí)現(xiàn)方式。其實(shí)質(zhì)是在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會資本，將項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給社會投資者，政府發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用，目的在于建立社會競爭機(jī)制，提高公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和效率。

而這一模式在中國發(fā)展較為緩慢，始于20世紀(jì)90年代，如北京鳥巢、北京地鐵4號線和大量的地方政府的BOT項(xiàng)目。不過，國內(nèi)的這些實(shí)踐活動(dòng)，在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)督方面，并不具備真正意義的PPP項(xiàng)目的特征。

去年底以來，財(cái)政部相關(guān)司局先后前往上海、湖南實(shí)地調(diào)研，對地方的試點(diǎn)意愿、進(jìn)展和潛在項(xiàng)目進(jìn)行了解。財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司、農(nóng)綜辦等相關(guān)司局對管理的項(xiàng)目進(jìn)行了梳理，地方政府提供了大量的項(xiàng)目，目前正在進(jìn)行項(xiàng)目篩選。

總體看地方政府熱情較高。這主要有兩方面原因，首先，目前，地方融資依靠融資平臺和土地收入的模式已經(jīng)難以為繼，PPP模式是化解地方債務(wù)和解決城鎮(zhèn)化融資的有效方式。其次，地方政府響應(yīng)十八屆三中全會改革號召，改革熱情空前高漲。

下一步的重點(diǎn)之一，挑選合適的項(xiàng)目，推進(jìn)試點(diǎn)。據(jù)悉，財(cái)政部門將把收益性項(xiàng)目作為PPP模式推廣的重點(diǎn)，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目，如市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等。

由于這種模式在中國尚屬新生事物，試點(diǎn)啟動(dòng)初期，必然面臨諸多困難。例如，沒有與之配套的公開透明的招標(biāo)制度和標(biāo)書，招標(biāo)暗箱操作普遍存在，定價(jià)機(jī)制缺失，市場信息分散，缺乏基本的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等。

財(cái)政部也正在著手化解這些困難。據(jù)悉，財(cái)政部已經(jīng)在推動(dòng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、建立工作機(jī)制方面形成了初步思路。據(jù)了解，財(cái)政部正在建立PPP工作機(jī)制，積極推動(dòng)設(shè)立PPP管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、競爭機(jī)制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理方面的統(tǒng)一指導(dǎo)。

地方政府正在探討在地方財(cái)政部門建立PPP中心的可行性，一些省市表達(dá)了強(qiáng)烈興趣，浙江省有望成為首個(gè)在省級政府層面設(shè)立PPP中心的地方之一。

業(yè)內(nèi)有建議認(rèn)為，比較理想的模式是，由省級地方政府牽頭成立PPP中心，負(fù)責(zé)PPP信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，并由經(jīng)驗(yàn)豐富的相關(guān)人員組織專家?guī)?，隨機(jī)抽取專家進(jìn)行評議，協(xié)助地方政府確定中標(biāo)者。

不過，劉健認(rèn)為，試點(diǎn)會是一個(gè)比較長期的過程，只有經(jīng)過大量的試點(diǎn)，看到好的案例和經(jīng)驗(yàn)，才能形成總體的制度設(shè)計(jì)和框架。他亦坦承，PPP模式在國內(nèi)能否落地，還存在不確定性，試點(diǎn)過程中，還要看跟現(xiàn)有的制度和法律、合同和執(zhí)行能不能匹配。

重在“激勵(lì)相容”

PPP是一種長期的合作關(guān)系，吸引社會資本的關(guān)鍵在于建立穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，降低政策風(fēng)險(xiǎn)。對于民營資本來講，在滿足項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量的前提下，要追求相對穩(wěn)定的收益和回報(bào)率，而對于公共部門來說，要從提高服務(wù)質(zhì)量和效率的角度出發(fā)，平衡項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益，避免出現(xiàn)暴利和虧損，達(dá)到“激勵(lì)相容”效果。

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供往往帶有一定的公益性質(zhì)，需要政府的補(bǔ)貼，這要求合作各方要建立起“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”合作機(jī)制。從國際上看，PPP模式在發(fā)達(dá)國家也有很多不成功的案例，歸根結(jié)底，成敗的關(guān)鍵在于收益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不對等。

利益分配的實(shí)質(zhì)就是定價(jià)，最理想的狀態(tài)是讓私營資本盈利但不暴利。從中國情況看，通常項(xiàng)目論證、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很難準(zhǔn)確地估算項(xiàng)目未來現(xiàn)金流，缺乏定價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，大多沒有在相關(guān)協(xié)議中對私人收益作出“可調(diào)整”的原則性條款，導(dǎo)致項(xiàng)目暴利?；蛘哒深A(yù)過多，導(dǎo)致社會資本虧損。

從具體實(shí)踐看，北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋等PPP項(xiàng)目，在運(yùn)營過程中，或多或少存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制不盡合理的問題。尤其是地方政府出于吸引資金的目的，往往給與社會資本過多承諾，甚至“兜底”了一些市場風(fēng)險(xiǎn)。

例如，中國北方某城市水廠BOT項(xiàng)目，政府特許經(jīng)營20年按高水價(jià)購水，但企業(yè)5年就收回全部投資，政府遭受了巨額虧損，政府兜底了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，而私人資本獲得了無風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)。

對于如何建立科學(xué)的定價(jià)機(jī)制，避免項(xiàng)目參與各方暴利和虧損，國際上有這方面比較成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。

以英國希思羅機(jī)場（BAA）為例，英國航空管理委員會（CAA）負(fù)責(zé)機(jī)場監(jiān)管，采取了價(jià)格上限定價(jià)方法，每五年根據(jù)機(jī)場的收益率、運(yùn)營維護(hù)成本、稅收、非航空資產(chǎn)收入、預(yù)測客流量等指標(biāo)重新確定機(jī)場收入。

同樣的道理，劉健進(jìn)一步解釋道，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格，企業(yè)通過減員增效，能夠提高效率，便可獲得一定的超額利潤。到下一個(gè)周期后，政府可以適當(dāng)打掉部分超額利潤，定一個(gè)更低的價(jià)格，這時(shí)企業(yè)就要考慮如何進(jìn)一步提高效率，以此反復(fù)，對價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，有助于形成比較良性的正向激勵(lì)。相反，倘若此項(xiàng)公共服務(wù)由政府單一提供，可能容易出現(xiàn)逆向激勵(lì)，政府會雇更多的員工，帶來資源浪費(fèi)和效率低下。

可見，PPP模式涉及政府和社會資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的社會效益，既要避免社會資本利潤超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價(jià)格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會資本的長期合理回報(bào)，確保項(xiàng)目運(yùn)營可持續(xù)，“度”的拿捏就非常重要。

對此，王保安在PPP專題培訓(xùn)班上表示，需要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。同時(shí)還要建立嚴(yán)格的績效評價(jià)機(jī)制，對項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合考核評價(jià)。

穩(wěn)定的收益能夠得到保障，還需要建立健全法律制度和良好的契約精神，目前國內(nèi)推動(dòng)PPP發(fā)展還面臨著法律層面的制約，最突出的表現(xiàn)是法律的權(quán)威性不足，存在自相矛盾的問題。比如，國際上通行做法是，為了降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府往往提供擔(dān)?；蛘呶磥碜畹土髁砍兄Z，未來的承諾折成現(xiàn)值，反映在當(dāng)前，作為政府或有負(fù)債，而中國現(xiàn)有的法律框架規(guī)定，政府不允許提供擔(dān)保和承諾。又如，國內(nèi)原有的法律法規(guī)體系是與政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資體制相掛鉤的，現(xiàn)在私人部門參與后，很多微觀的政策、體系都要做出調(diào)整。

業(yè)內(nèi)人士也擔(dān)憂，在當(dāng)前國內(nèi)市場化并不充分的條件下，政府和社會合作意識和政府的契約精神仍顯不足，“一個(gè)和尚、兩個(gè)和尚、三個(gè)和尚”的故事屢見不鮮，缺乏適合PPP生長的制度性土壤，可能成為制約其推廣的最大障礙。

正是因?yàn)槿绱?，?cái)政部正在對現(xiàn)行的法規(guī)政策進(jìn)行梳理，逐漸梳理出PPP運(yùn)用所必需的制度和體制框架，并協(xié)同相關(guān)部門解決當(dāng)前PPP法規(guī)政策在立法層級和操作流程方面各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的問題，消除障礙、明確規(guī)則，逐步構(gòu)建適宜PPP發(fā)展的制度環(huán)境和法律保障。

政府角色再定位

PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，政府要注重處理好與市場主體之間的關(guān)系，既不“越位”也不“缺位”。從國際經(jīng)驗(yàn)看，運(yùn)用PPP模式需要政府減少在公共資源的直接配置，發(fā)揮優(yōu)勝劣汰競爭機(jī)制，充分激發(fā)市場的活力和創(chuàng)造力，凸顯市場在公共資源配置中的決定性作用。

反觀中國現(xiàn)實(shí)情況，政府依然在資源配置中居于主導(dǎo)地位，有形的手往往伸的過多、過長。在此背景下，推廣PPP模式無疑對政府定位提出了巨大的挑戰(zhàn)。

部分參與地方環(huán)保領(lǐng)域的社會資本反映，這些年來，在與地方政府合作過程中，社會資本“與狼共舞”的恐懼心態(tài)一直存在，地方政府過于強(qiáng)勢，缺乏合作意識和契約精神，市場意識薄弱。比如，大到高速公路，小到垃圾焚燒項(xiàng)目，都要由市委書記或者市長拍板決定。

如要推廣PPP機(jī)制，重新界定政府的職能和邊界顯得尤為重要。

多位權(quán)威人士均認(rèn)為，政府應(yīng)該由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”，把更多的精力集中在發(fā)展戰(zhàn)略上和加強(qiáng)監(jiān)管上，減少對微觀事務(wù)的管理和干預(yù)。

事實(shí)上，過去這幾年在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供方面，地方政府大包大攬，主導(dǎo)地位進(jìn)一步強(qiáng)化。從投資規(guī)模上看，地方政府通過銀行、債券市場、影子銀行等各種途徑，大規(guī)模舉借債務(wù)。反觀民營資本玻璃門、彈簧門一直存在，投資渠道受限，規(guī)模不斷萎縮。

很顯然，由于地方政府的“越位”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目不但未能提高效率，反而滋生了腐敗。

例如，一些高速公路的BOT項(xiàng)目中，政府或多或少存在監(jiān)管不到位的情況，如準(zhǔn)入期缺乏競爭程序的監(jiān)督，建設(shè)期缺乏對資金使用的監(jiān)督，運(yùn)營期缺乏對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督等。

政府不但不能“越位”，還要做好監(jiān)管，防止“缺位”。劉健認(rèn)為，對PPP模式有效的監(jiān)管和激勵(lì)相容同等重要。

由于大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如供水、供電等，具有自然壟斷的特征，私人資本的逐利特性，決定了其定價(jià)傾向于高價(jià)，謀取暴利，需要政府進(jìn)行監(jiān)督。引入PPP模式后，如果政府無法發(fā)揮好監(jiān)管者的職責(zé)，可能使得政府和公共消費(fèi)者承擔(dān)更高的成本。

在劉健看來，在公共部門引入社會資本后，相當(dāng)于原來政府是提供者、監(jiān)管者轉(zhuǎn)變成為服務(wù)者，此時(shí)就要把其他的制度分開，政府充當(dāng)規(guī)則制定者和監(jiān)管者，投資和運(yùn)營交給專業(yè)化的公司去做，政府來做利益的平衡。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，推廣PPP模式往往需要國家層面設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門創(chuàng)新機(jī)制，對PPP的全過程進(jìn)行管理。通常還要有必然的財(cái)政約束，以控制PPP項(xiàng)目中的財(cái)政承諾，實(shí)行總體風(fēng)險(xiǎn)控制。國內(nèi)這些制度的頂層設(shè)計(jì)，還需要通過試點(diǎn)不斷探索完善。

對此，財(cái)政部權(quán)威人士建議，全局層面可以考慮構(gòu)建一個(gè)初步的監(jiān)管框架，引入行業(yè)監(jiān)管的理念，例如交通設(shè)施、水務(wù)、垃圾處理由對口交通、水利、衛(wèi)生部門監(jiān)管。在公共產(chǎn)品價(jià)格監(jiān)管方面，現(xiàn)在各地標(biāo)準(zhǔn)不盡相同、松緊不一，可以考慮統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

此外，劉健還提醒：“PPP是一種機(jī)制、一種制度設(shè)計(jì)，不僅僅是單純是融資方式。”在過去這些年，地方政府面臨債務(wù)壓力，想盡辦法籌集資金，大量使用了BT、BOT等融資模式，不顧成本舉債，甚至不惜犧牲政府和公眾利益為代價(jià)。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)增長減速，地方政府進(jìn)入償債高峰期，面臨經(jīng)濟(jì)建設(shè)和債務(wù)償還的雙重壓力，地方政府啟動(dòng)融資蠢蠢欲動(dòng)，PPP模式存在再度成為地方政府融資工具的潛在可能，如何在這樣的局面下，使得PPP模式能夠成功落地，避免走歪，這是一個(gè)頗為棘手的問題。

對此，一位資深的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，核心是把政府的承諾管起來，政府能做哪些承諾，哪些承諾具有約束力，地方人大可以通過立法、預(yù)算的形式，對PPP模式出臺一整套制度，并實(shí)行總量管理和額度限制，提升透明度。