3月中旬，各界翹首以盼的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出爐，而與此相配套的資金保障的專項規(guī)劃，卻“只聞樓梯響，不見人下來”。

國家發(fā)改委的原定思路是，新型城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃出臺后，將陸續(xù)推出與之配套的數(shù)個專項規(guī)劃，資金專項規(guī)劃是其中之一，而如今這一設(shè)想遭遇變數(shù)，規(guī)劃出臺面臨難產(chǎn)。一位發(fā)改委司長對《財經(jīng)》記者透露：“雖然方向很明確，但是要真正出一個全局性的規(guī)劃，還是有困難。”

他進(jìn)一步解釋說，新型城鎮(zhèn)化涵蓋的范圍非常廣泛，涉及的投資領(lǐng)域包括金融、財政、社會資本、外資等各類投資。具體到市場化融資方式，包括債券、股票和銀行貸款等，因此只能提方向，而無法很具體，不過建設(shè)有效的市政債市場是各方公認(rèn)的重點(diǎn)推進(jìn)方向。

正因為如此，至今沒有一家權(quán)威機(jī)構(gòu)給出城鎮(zhèn)化投資的總規(guī)模，可供參考的測算來自國務(wù)院研究發(fā)展中心，該機(jī)構(gòu)預(yù)計，到2020年，城鎮(zhèn)化帶來的投資需求約42萬億元。對此，一位財政部權(quán)威人士認(rèn)為，如果將此拆分為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（供水、交通、能源等）和社會基礎(chǔ)設(shè)施（社保、養(yǎng)老、戶籍等），兩者約各占50%

對于市場和地方政府而言，他們更關(guān)心能夠從哪些渠道獲得資金，以解燃眉之急。

《財經(jīng)》記者從發(fā)改委、財政部等多個權(quán)威渠道了解到的信息顯示，在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本和構(gòu)建多層次的債券市場，這兩大領(lǐng)域正在醞釀重大變革，相關(guān)改革有望陸繼出臺，雙輪驅(qū)動的融資格局，將引領(lǐng)未來新型城鎮(zhèn)化融資的創(chuàng)新。

雖然方向已經(jīng)清晰明確，但是具體相關(guān)制度框架構(gòu)建并非一蹴而就，還需時日。

更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，中國經(jīng)濟(jì)增長正面臨較大的下行壓力，今年一季度的GDP增速已經(jīng)下滑至7.4%，各項經(jīng)濟(jì)增長先行指標(biāo)均顯示，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的潛在風(fēng)險在增加，政策需要平衡長遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)性改革和短期穩(wěn)增長的目標(biāo)。據(jù)悉，有關(guān)“微刺激”政策正在醞釀出臺。

前述財政部權(quán)威人士表示，融資領(lǐng)域的創(chuàng)新不是“開一扇門，關(guān)一扇門”的問題，而是需要逐步替代，在過渡階段，將主要依賴于原有的投融資機(jī)制和渠道。上述發(fā)改委司長補(bǔ)充道，“微刺激”意味著是幾個點(diǎn)，要避免采取擴(kuò)張性金融、財政政策的刺激方式。

“16號線”樣本

盡管尚未出臺相關(guān)制度框架，但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資模式創(chuàng)新已在實(shí)踐中。

繼北京地鐵“4號線”、“14號線”采取吸引社會資本參與地鐵投資建設(shè)運(yùn)營后，北京地鐵“16號線”再度引入這一合作模式，與此前投資建設(shè)不同的是，16號線首次在軌道交通項目中引入保險股權(quán)投資，資金規(guī)模和模式都開創(chuàng)國內(nèi)之先。

北京地鐵16號線，計劃總投資約500億元，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（下稱“京投公司”）承擔(dān)項目規(guī)劃和建設(shè)。京投公司將16號線的總投資按一定的原則和比例，分為投資建設(shè)（A部分）和運(yùn)營管理（B部分）。A部分?jǐn)M引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司（簡稱中再資產(chǎn)），投資金額約120億元股權(quán)投資，B部分有望再次引入北京京港地鐵有限公司（簡稱京港地鐵）作為特許經(jīng)營權(quán)的合作方，計劃引入初始投資150億元。

據(jù)悉，該項目有三家保險公司參與A部分的競標(biāo)，耗時近三年，最終中再資產(chǎn)勝出。中再資產(chǎn)采取“10年+10年”的投資模式，分為兩期，分別投資為70億元、50億元，占16號線項目公司近80%的股權(quán)，目前中再資產(chǎn)已經(jīng)啟動第一輪募資。

從股權(quán)結(jié)構(gòu)看，中再資產(chǎn)是16號線項目公司絕對大股東，但實(shí)質(zhì)上僅為財務(wù)投資人，該項投資預(yù)計年化收益率約7%。雙方承諾，前十年只付息，不償還本金。據(jù)悉，16號線保險股權(quán)計劃項目第一期已獲保監(jiān)會批準(zhǔn)。這筆交易的達(dá)成，成為國內(nèi)保險公司投資軌道交通領(lǐng)域首單股權(quán)投資計劃。

此外，在B部分地鐵運(yùn)營管理領(lǐng)域，京港地鐵有望繼地鐵“4號線”、“14號線”后再度成為16號線的特許經(jīng)營和合作方。知情人士透露，目前招商已經(jīng)進(jìn)入談判階段，京投公司正在跟京港地鐵、中信建設(shè)和BTS（曼谷輕軌）聯(lián)合體等兩方潛在機(jī)構(gòu)進(jìn)行一對一談判，京港地鐵勝出的概率非常大，最快在5月初完成談判并正式公布結(jié)果。

京投公司融資計劃部負(fù)責(zé)人任宇航表示，16號線的融資模式是一次全新的嘗試，引入保險公司股權(quán)資金和特許經(jīng)營投資后，京投公司有望僅僅使用32億元資本金，撬動了各類社會資本270億元，債務(wù)融資約200億元，極大地緩解了資金壓力。

京投公司身為一家AAA信用級別融資平臺，與全國所有的融資平臺一樣，在過去幾年間，切身體會到融資環(huán)境等的變化對公司帶來的壓力。

具體來看，融資渠道從原來的銀行貸款逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行、債券、影子銀行等多元化融資方式，股份制銀行逐漸退出，合作銀行出現(xiàn)寡頭化趨勢，隨著資本市場利率水平的整體上升，京投公司的融資成本不斷抬高。

據(jù)任宇航透露，公司融資成本由原來2009年最低的基準(zhǔn)利率下浮20%到現(xiàn)在基本與基準(zhǔn)利率持平。未來，繼續(xù)社會資本和擴(kuò)大境外融資規(guī)模，將成為公司融資領(lǐng)域探索的重點(diǎn)。

京投公司也將這種引入特許經(jīng)營方的融資模式稱之為PPP（Public Private Partnership 首字母縮寫為PPP）模式。PPP在國際上是一種比較流行的公共部門和私營部門合作共同提供社會公共服務(wù)的模式，在2008年金融危機(jī)后，銀行和金融部門信用大幅收縮，PPP迎來快速發(fā)展高峰。

目前，發(fā)改委受全國人大法工委的委托，正在推進(jìn)特許經(jīng)營法的立法工作。業(yè)內(nèi)普遍的共識是，中國在PPP項目發(fā)展中的立法框架不足的問題突出，PPP法規(guī)的建設(shè)已經(jīng)非常緊迫，法律制度的建全有助于市場參與者降低交易成本，為PPP發(fā)展提供制度性的土壤。

發(fā)改委正在制度設(shè)計上推廣PPP的融資模式。對此，任宇航坦承，北京地鐵PPP模式是比較特殊的案例，軌道交通本身公益性很強(qiáng)，無論是在海外，還是國內(nèi)，同時具備財務(wù)能力和經(jīng)營能力的投資主體寥寥無幾。

世界銀行中國和蒙古區(qū)交通部主任任斌認(rèn)為，從國際通行的經(jīng)驗看，PPP項目有多種形式，有些PPP項目在財務(wù)上是可行的，只需通過使用者付費(fèi)的方式來維持，是最適宜引入PPP模式的領(lǐng)域，一些PPP項目除了通過使用者付費(fèi)，還需要有政府補(bǔ)貼，對社會資本參與的要求相對較高，特別是那些出于社會原因考慮，需要將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持在較低水平的項目，比如城市軌道交通。

以開通運(yùn)營的北京地鐵4號線為例，該項目在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時，政府承諾通過財政補(bǔ)貼的形式，保證京港地鐵合理的投資收益。但是，由于特許協(xié)議中對客流量預(yù)測偏低，4號線開通后，客流量迅速突破預(yù)測客流，京港地鐵獲得了較為豐厚的回報。據(jù)悉近三年來，港鐵集團(tuán)的年化投資回報率超過10%。

據(jù)知情人士透露，4號線的收入結(jié)構(gòu)分為三大部分，票款收入、站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入和政府財政補(bǔ)貼。經(jīng)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)初步測算，4號線每年票款收入約為4億元，商業(yè)經(jīng)營收入近1億元，政府每年的財政補(bǔ)貼達(dá)到6億-7億元。

16號線在定價方面，將引入客流上下限的指標(biāo)，以彌補(bǔ)4號線客流量預(yù)估的失誤。

社會資本盛宴

2008年以來，國際上PPP模式快速發(fā)展，而在中國，由于政府推出大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，銀行信用快速擴(kuò)張，社會參與基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模一直在萎縮。

世界銀行將所有社會資本參與公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營都稱為廣義PPP。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年末，中國社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資總額約為30億美元。這一規(guī)模在1997年達(dá)到了最高值，約為200億美元，而2008年美國金融危機(jī)發(fā)生后，國內(nèi)出臺了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，商業(yè)銀行等市場化金融融資工具迅速膨脹，大幅度壓縮了社會資本在這一領(lǐng)域的投資。

世界銀行任斌認(rèn)為，中國社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模與中國的經(jīng)濟(jì)體量和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要明顯不符。值得欣喜的是，中國的財政部、發(fā)改委等相關(guān)部門已經(jīng)意識到這一問題弊病，主動嘗試推廣PPP模式在中國的發(fā)展。

十八屆三中全會決定提出，“要通過改革讓社會資本進(jìn)入公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營”改革方向，財政部、發(fā)改委、人民銀行及相關(guān)金融部門已經(jīng)啟動相關(guān)研究，推進(jìn)和落地這項改革舉措。其中，以財政部為例，其明確提出要把PPP模式實(shí)實(shí)在在地做起來。

據(jù)了解，過去這幾年，中投公司在海外曾參與投資運(yùn)營了大量國外類似項目，獲得了比較好的投資收益和經(jīng)驗，這也是促成財政部推進(jìn)力度空前的原因之一。

不過，在財政部看來，目前國內(nèi)真正意義的PPP項目非常少，大多數(shù)不具備PPP模式本質(zhì)特性，而他們更愿意將所推廣的PPP模式定義為狹義的PPP更多強(qiáng)調(diào)的是一種機(jī)制制度的建設(shè)，而不僅是融資方式的更替。

近日，財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人接受《財經(jīng)》記者采訪，詳細(xì)闡釋了財政部推廣PPP的內(nèi)涵以及相關(guān)政策和思路（詳見《財經(jīng)》本期“詳解PPP融資”一文）。據(jù)財政部金融司巡視員劉健透露，財政部已經(jīng)進(jìn)行了大范圍調(diào)研，梳理了各地適合做PPP模式的項目，組織財政部系統(tǒng)培訓(xùn)班，下一步將按照試點(diǎn)先行的思路推進(jìn)試點(diǎn)。同時，財政部還將推動機(jī)構(gòu)建設(shè)，對工作機(jī)制進(jìn)行研究，并已經(jīng)形成了初步思路。

據(jù)悉，財政部釋放這一信號后，地方政府和社會資本積極性頗高。

按照國際上推動PPP模式的總體架構(gòu)，英國、澳大利亞、加拿大等國家的財政部門都專門設(shè)立了PPP管理機(jī)構(gòu)，履行研究設(shè)計、項目儲備、融資安排、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。

目前財政部層面，由于國家對部委內(nèi)部設(shè)立機(jī)構(gòu)審批較為嚴(yán)格，難以成立中央層面專門的PPP機(jī)構(gòu)，因此地方政府層面成立類似PPP中心，成為較為可行的路徑。目前全國多個省份都在醞釀成立PPP中心，浙江省有望成為首個設(shè)立的省份。

一位接近財政部權(quán)威人士透露，地方政府動力主要來自兩方面：首先，目前地方融資依靠融資平臺和土地收入的模式已經(jīng)難以為繼，PPP模式被地方政府視為化解地方債務(wù)和解決城鎮(zhèn)化融資的救命稻草。其次，地方政府響應(yīng)十八屆三中全會改革號召，改革熱情空前高漲。

PPP模式不僅僅是微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制、機(jī)制創(chuàng)新。社會資本更是直呼，PPP的春天即將來臨。

光大國際總經(jīng)理王天義認(rèn)為，新一屆政府在推廣PPP模式方面力度空前，未來中國PPP將迎來大發(fā)展，他認(rèn)為尤其是中國城市污水、垃圾處理環(huán)保設(shè)施領(lǐng)域，BOT仍然是PPP的有效實(shí)現(xiàn)模式。

BOT（Build Operate Transfer首字母縮寫），即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種特殊的投資方式。具體是指政府通過授予私營企業(yè)一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤。

從國際經(jīng)驗看，在巴西和印度，PPP融資的規(guī)模占該國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的30%甚至更高，而中國2013年末，這一占比僅為1%。相比而言，中國市場空間的確很大。

世界銀行任斌還認(rèn)為，當(dāng)前條件下，中國推廣PPP模式，還有助于促進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。比如，中西部和小城市缺乏公共服務(wù)提供的能力，包括公共交通、水務(wù)，通過PPP模式，可以引入東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市運(yùn)營主體，有助于鼓勵服務(wù)規(guī)模快速擴(kuò)大。

地方債務(wù)新敞口？

近幾年，中國地方政府舉債飽受詬病，融資方式不透明，舉債不計成本，缺乏有效的約束機(jī)制，“只管借、不管還”的負(fù)債觀，一直未能得到根本轉(zhuǎn)變。

必須看到PPP模式在有效解決基礎(chǔ)設(shè)施融資的同時，也潛藏著新的風(fēng)險，其對政府的能力要求極高。目前中國地方政府正面臨大量債務(wù)到期，在巨大的城鎮(zhèn)化融資壓力之下，地方政府融資是否會再度陷入“一放就亂”的怪圈，各方都表示擔(dān)憂。

具體看，中國地方政府融資已經(jīng)形成了比較成型的城投公司主導(dǎo)模式，而在國際上的其他新興經(jīng)濟(jì)體巴西和印度，則采取PPP主導(dǎo)的模式，到底孰優(yōu)孰劣，誰更有助于提供公共設(shè)施的服務(wù)效率和質(zhì)量，并沒有肯定的答案。

在任斌看來，中國在推廣PPP模式的時候，不能簡單地拿“PPP模式”替代“城投模式”主導(dǎo)的融資體系，而是應(yīng)該認(rèn)真分析、研究，PPP模式也會增加政府的或有負(fù)債，應(yīng)該建立起與之匹配的監(jiān)管機(jī)制，以避免不必要的項目和增加政府的或有債務(wù)。

中國財政部也正在展開全面細(xì)致的研究和梳理，并且再三權(quán)衡如何在中國推廣PPP模式。

如果從廣義的PPP模式角度出發(fā)，BT、BOT都可以視為PPP的實(shí)現(xiàn)方式，在過去這幾年，中國地方政府在傳統(tǒng)融資渠道受限的情況下，大量采用BT、BOT模式融資，來緩解地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的壓力。

中國審計署審計結(jié)果顯示，截至2013年6月末，從地方政府債務(wù)資金來源看，BT融資規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1.5萬億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的超過1.2萬億元，BT模式已經(jīng)成為地方政府資金來源重要渠道。

BT的核心是，指一個項目的運(yùn)作通過項目公司總承包，融資、建設(shè)驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。而在中國地方政府操作過程中，BT已經(jīng)完全淪為地方政府的融資工具。對此，財政部相關(guān)人士明確表示，PPP模式要避免重蹈BT的覆轍。

外界更大的擔(dān)心在于，PPP模式在推廣過程中，如果走歪，監(jiān)管機(jī)制不到位，可能成為地方政府性債務(wù)的新敞口。屆時，舊的政府融資平臺沒有控制住，卻又出現(xiàn)新的敞口，可能再次引發(fā)地方政府性債務(wù)規(guī)模的膨脹，帶來新的風(fēng)險和隱患。

財政部有關(guān)人表示，在制度設(shè)計過程中，已經(jīng)充分考慮到這一可能性，防止出現(xiàn)這種傾向的核心是管住政府承諾，制定相應(yīng)的約束條款。國際通行做法是，政府要把未來的承諾折成現(xiàn)值，根據(jù)國債收益率，反映在當(dāng)前，作為政府或有負(fù)債，此外，還需把具體的項目承諾資金報議會，提高透明度。

如果大量引入PPP模式，地方政府融資平臺這一中國特有產(chǎn)物將如何演變？其在地方政府融資過程中將發(fā)揮什么作用？這是外界關(guān)注的另一焦點(diǎn)。對此，前述財政部人士認(rèn)為，融資平臺公司目前的負(fù)債最終也是有政府承擔(dān)，全體納稅人買單，最好的途徑是把它透明化，放在桌面上。

因此，他建議，PPP推廣初期，可以在現(xiàn)金流穩(wěn)定，基本能實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)、成本覆蓋的領(lǐng)域先試點(diǎn)，典型的如：垃圾處理、污水處理領(lǐng)域。一些公益性很強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)型較弱的項目可以由原有的平臺公司繼續(xù)承擔(dān)。等到PPP模式成熟并進(jìn)一步擴(kuò)大后，平臺公司可以逐漸轉(zhuǎn)向公益性很強(qiáng)的項目投資和運(yùn)營。

市政債之爭

PPP模式的逐漸深入推廣，必將帶來地方政府投融資體系的再造。

在加拿大地方政府融資體系中，采取PPP優(yōu)先的模式。所謂PPP優(yōu)先，是指如果地方政府提出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資計劃，在所有投資建設(shè)模式中，能夠采納PPP模式的，優(yōu)先考慮，如果PPP做不了，再考慮引入發(fā)行債券等其他融資模式。

在中國，目前PPP模式的使用范圍，將會受到一定的限制，前述財政部相關(guān)人士表示，公共設(shè)施領(lǐng)域的純公益性項目，應(yīng)該由政府承擔(dān)，主要通過發(fā)行市政債的模式；對于具有一定收益的和收益可以覆蓋成本的項目，可以通過債券市場融資。如果優(yōu)先市場選擇，可以優(yōu)先選擇PPP模式。

與PPP同等重要，市政債也被各界視為中國未來化解地方債務(wù)和解決新型城鎮(zhèn)化融資最有效的手段之一。這一思路已被討論多年，中國人民銀行行長周小川一直是市政債的極積倡導(dǎo)者和呼吁者，在他看來市政債是同時解決新型城鎮(zhèn)化融資和地方政府債務(wù)改革的最優(yōu)選擇。

據(jù)《財經(jīng)》記者多方了解，目前，雖然國務(wù)院層面有關(guān)市政債的構(gòu)想已經(jīng)比較成型，但是具體推進(jìn)這項改革的項目部門。

去年以來，發(fā)改委、財政部、人民銀行等債券監(jiān)管部門也曾就如何推進(jìn)市政債創(chuàng)新進(jìn)行了溝通和交流，但仍然沒有達(dá)成共識，甚至連名稱是否叫“市政債”，都還存在爭議。

按照目前分工，財政部是推動市政債研究和設(shè)計的主要部門，財政部預(yù)算司是具體的執(zhí)行部門。在財政部看來，市政債應(yīng)該主要由兩部分構(gòu)成，包括一般責(zé)任債券和部分特殊目的的項目收益?zhèn)?。其雛形應(yīng)該是目前財政部代地方發(fā)行的地方政府債券，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改造和完善即可。至于是否叫作“市政債”，并不重要。

按照財政部的這一政策邏輯，目前發(fā)改委主管的企業(yè)債，應(yīng)該回歸真正意義上的企業(yè)債。

但是在國家發(fā)改委看來，目前的城投債也具備改造為市政債的特征?！坝腥苏J(rèn)為市政債是新的券種，我倒覺得不一定?！?一位發(fā)改委權(quán)威人士認(rèn)為，現(xiàn)在的城投債具備市政債的特征，比如說一家地方城投公司發(fā)債，不能說它和地方財政沒有一點(diǎn)關(guān)系。

中國人民銀行旗下的中國銀行間市場交易商協(xié)會看來，中期票據(jù)可視為市政債的一種實(shí)現(xiàn)形式。為此，今年初以來，交易商協(xié)會將中期票據(jù)的發(fā)行范圍大幅度拓寬，縣域以上的融資平臺公司，都可以通過發(fā)行中期票據(jù)融資。

此外，推進(jìn)市政債市場的建設(shè)，還存在一些現(xiàn)實(shí)的難題和障礙，比如，法律制度層面尚存在障礙，市政債如何納入地方政府預(yù)算管理，地方政府信用評級體系如何構(gòu)建，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和財政透明度公開的矛盾，這些操作性和體制性困難，顯然不可能在短期內(nèi)全部化解。與市政債配套的地方預(yù)算體制改革建設(shè)更是推進(jìn)緩慢。

縱然國務(wù)院層面已經(jīng)明確方向，但是受制于中國債券市場長期以來分割的影響，未來市政債市場的啟動與建設(shè)，還需要在部委層面達(dá)成共識和一致。對此，一位債券監(jiān)管部門的權(quán)威人士委婉表示，要看下一步演化，有些事不是某個領(lǐng)導(dǎo)拍板就能決定，還要看哪種模式更具生命力，哪個更符合實(shí)際情況。

無論是發(fā)展市政債市場，還是推廣建設(shè)PPP模式，都意在為城鎮(zhèn)化建設(shè)搭建長期資金的供給機(jī)制。在很大程度上，這兩項改革舉措的落地效果如何，關(guān)乎中國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實(shí)施效果。