從1992年城鎮(zhèn)住房制度改革以來，北京市逐步建立了分層次、廣覆蓋、滿足不同層次住房需求的住房供應體系，以實現(xiàn)“低端有保障、中端有支持，高端有市場”的住房供應。

至今，北京市先后出臺了有關住房保障的規(guī)范性文件200余個，設立的保障房“名目眾多，花樣百出”。

例如，對沒有支付能力的城市低收入家庭發(fā)放廉租租賃補貼或提供廉租實物住房；對有一定支付能力的住房困難家庭提供經(jīng)濟適用房；通過限價商品房住房制度，滿足城市中等收入家庭自主性住房需求；發(fā)展公共租賃住房，滿足本市城鎮(zhèn)中低收入家庭、新就業(yè)職工和符合一定條件的外地來京工作人員的住房需求。

雖然北京市住房保障工作取得一定進展，總體上還存在不少問題。

一方面住房保障制度不夠健全，住房保障政策缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，對住房保障的性質和定位不清晰，責任主體和內容不明確。另一方面，保障性住房種類繁多，政策邊界不清晰。特別是產(chǎn)權式保障住房因為可以上市交易，常被用于投資獲利，容易偏離住房保障的居住屬性。此外，北京市住房保障體系還存在保障住房供應量不足，符合條件的申請人輪候周期較長，保障性住房運行、管理機制不健全等問題。

因此，北京市正在進行的住房保障制度的改革與立法以實現(xiàn)“住有所居”為目標，平等保障本市城鎮(zhèn)居民基本住房權利為核心，通過實行“配租、配售和租賃補貼三種保障方式，試圖構建符合北京實際的、穩(wěn)定的、可預期的基本住房保障制度。

面對現(xiàn)實問題，結合《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例（草案）》起草情況和調研、實踐經(jīng)驗，筆者對建立中國住房保障體系進行思考并提出建議。

唯一責任主體是政府

住房保障衍生自“住房權”，從狹義上理解住房保障僅指對居住條件達不到基本住房標準而又無力自助的人群，由國家通過國民收入再分配，保障其基本居住水平。其主要覆蓋城市中低收入家庭住房困難群體。

如此看來，住房保障制度的建立目的是保障城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難群體，還原保障房基本屬性——保障。這也是服務型政府的職責所在。

因此，住房保障制度的核心在于明確政府的責任，其應該是唯一的責任主體。負責保障低收入者的住房困難問題。

在具體操作與運行過程中，政府應當去除土地財政的依賴性，建立以配售、配租型住房以及租房補貼等為主要模式的住房保障體系，實現(xiàn)保障性住房的封閉運行，避免再次出現(xiàn)經(jīng)濟適用房的困境，從根本上解決住房困難戶的問題，這才是住房保障體系的精髓所在。

明確了這一點，政府就不應當把與之無關的單位和機構加入住房保障體系，尤其是讓開發(fā)商承擔保障性住房的建設責任。

保障性住房屬于公共事業(yè)，應該是無利可圖的事情，各級政府沒有理由讓社會單位參與投資建設。如果有單位誠意參與，可以直接捐助給政府，由政府接受款項，用于保障房建設。

在保障性住房建設的具體實施中，政府還應當注意以下幾個方面。

首先，政府應當根據(jù)當?shù)刈》坷щy家庭的數(shù)量、經(jīng)濟社會水平、人口資源環(huán)境等情況，制定城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展規(guī)劃和年度計劃。同時，政府應當進一步完善財政資金投入機制，編制住房保障資金的專項預算，設立住房保障?？?，加大財政性資金投入力度。

其次，政府還應當優(yōu)先供應基本保障性住房建設用地，列在土地供應計劃之中，建立基本保障性住房專項土地儲備制度。當然，政府應組建或聘請專門從事保障性住房建設的施工隊伍，同時負責監(jiān)督施工情況與監(jiān)察工程質量。

再次，政府在保障房建設過程中應當優(yōu)先考慮軌道交通沿線、站點周邊住宅用地。

選址偏遠勢必會增加低收入者承擔較重的交通成本，高額交通成本還會造成很多中低收入人群放棄去很遠的地方就業(yè)，從而引起失業(yè)問題。由于居住地點過于偏遠往往會缺乏配套設施，給這些低收入人群帶來許多生活的不便，被城市邊緣化。

另外，目前保障房建設大多采取集中選址建設模式，低收入人群集中在一起可能會造成貧困集中、社會矛盾加劇等問題。

這其間還有一點值得注意，按照目前的普遍做法，即商品住房用地和多功能用地中按一定比例配建保障性住房。然而，這一硬性要求可能帶來的后果是，一些開發(fā)商在投資建設保障房過程中，以次充好，偷工減料，從而埋下隱患。

明確保障對象

在《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例（草案）》中，擬定的保障對象為北京市城鎮(zhèn)戶籍無房或房屋面積小于規(guī)定標準的家庭和個人，不再以收入多少作為準入條件。

可以看出，草案中配售型保障房的準入條件有兩點：一是有戶籍；二是無房屋。

值得肯定的是，取消收入多少這一準入標準更符合公平保障的原則，這也避免以往按照收入作為一個標準決定配售對象時鑒別成本較高的弊端。

但是，北京市的外來務工人口眾多，因此允許在北京市長期穩(wěn)定工作、符合規(guī)定條件的非本市戶籍人員加入申請序列是十分必要的。

此外，按照目前的立法思路，僅以有房和無房作為標準，實際上將家庭成員人數(shù)較多而人均住房面積不足的家庭排除在保障范圍之外。而且，僅針對家庭，使得個人也不能采取配售的方式獲得住房保障。這和實現(xiàn)“住有所居”的立法精神相悖。

因此，在草案中加入無住房的本市個人和人均住房面積小于規(guī)定標準的本市家庭很有必要。

最后，在確定輪候順序時，應充分考慮家庭收入和住房困難程度，對收入、資產(chǎn)等符合條件的中低收入家庭優(yōu)先保障，兼顧公平與效率。未來配售型保障房和配租型保障房的申請排序還是需要一個明確規(guī)定，規(guī)定明確可以穩(wěn)定保障對象的心理預期。在搖號的基礎上，也通過排序的方法使申請在先的申請人獲得一定的優(yōu)先權，避免長期搖號不中簽的現(xiàn)象發(fā)生。

為確保實現(xiàn)基本保障性住房的保障功能，要嚴格區(qū)分基本保障性住房和商品房的不同屬性?；颈Ｕ闲宰》繎獙嵭蟹忾]運行管理，不得進入市場交易，嚴禁出租、轉租、出借、擅自調換、轉讓等行為。同時，通過合同約定、信用管理、行政管理和法律手段等多種方式，加強對住房保障各個相關主體的管理，落實封閉運行制度。

這樣才能避免“經(jīng)濟適用房”亂象的再次出現(xiàn)，避免保障房體系與商品房體系交叉縱橫，最后保障房喪失保障功能。

退出機制挑戰(zhàn)

筆者認為，北京市公布的條例草案對住房保障體系做出了修正，但仍面臨一些挑戰(zhàn)，最大的一個挑戰(zhàn)就是退出機制。

比如，配售型保障房的再上市，按照條例草案規(guī)定是政府回購。在實際操作中，那么，在實際操作中，政府用什么樣的價格回購才算合理？條例草案將配售型保障房界定為共有產(chǎn)權，那么政府與購買者之間以怎樣標準劃分產(chǎn)權比例？如果這些問題無法明確，勢必會影響退出機制的運行。

還有，如何識別那些不把保障房作為居住目的的家庭和個人，對他們又做出怎么樣的處罰呢？這些都是問題。

從目前情況看，往往面臨法不責眾的尷尬。如果要嚴格落實相關法律法規(guī)，又需要相當?shù)膱?zhí)法成本。這些都將是政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。

要解決這些問題，應當建立統(tǒng)一的保障房信息系統(tǒng)，實現(xiàn)住房信息的公開透明，準確識別申請者住房情況。同時，建立一套行之有效，可行性和操作性較高的處罰機制，提高懲罰力度，打擊騙租騙購、違法使用房屋等行為。

建立一套合理、完善的住房保障制度并非一朝一夕之事，既需要政府勇于承擔責任，投入巨大的人力、財力，也需要各界共同努力，不斷地實踐與創(chuàng)新。唯有如此，才能完成基本住房保障制度的改革，保障公民基本住房權利，真正地實現(xiàn)“住有其居”的目標。

作者為北京市人大代表、北京市律師協(xié)會會長、中倫律師事務所律師