得知北京保障房申請可能將取消收入審核后，公司職員趙青燃起了新的希望，過去幾年中，他申請成為限價房的輪候者，但遲遲沒有中簽。

以前申請限價房的家庭年收入限定在8.8萬元以下，經(jīng)適房限制更嚴(yán)格。與一成不變的審核標(biāo)準(zhǔn)相比，五年來房價漲了好幾倍。同時，賬面收入也無法全面衡量家庭財產(chǎn)，可能導(dǎo)致審核不公。因為嚴(yán)格的收入限制，趙青一度連加班費都請同事代領(lǐng)，生怕一不小心突破了收入上限。

取消收入限制只是《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》（草案）（下稱《住房保障條例》）透露出的新思路之一。7月24日，北京市人大常委會對《住房保障條例》草案進行了第一次審議。

據(jù)了解，《住房保障條例》本不在北京市人大今年的立法計劃之中，但在今年2月的北京人代會上，有47人次的代表提出相關(guān)的法規(guī)建議案。在此推動下，“很快通過了市人大的立項，反推政府加快進程，擠入今年的立法計劃?！狈ㄒ?guī)建議案的領(lǐng)銜代表、北京市律師協(xié)會會長張學(xué)兵說。

9月，該條例草案將接受市人大常委會的第二次審議，如無意外，將于明年初的市人民代表大會審議通過。

北京市人大常委會城建環(huán)保辦法規(guī)處處長李盈介紹，條例草案與現(xiàn)行政策的不同主要體現(xiàn)在三個方面。一是取消收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定本市城鎮(zhèn)戶籍家庭和個人，無房或者住房困難的，均可以申請保障性住房，這在全國屬于首創(chuàng)。二是將配售型保障房變?yōu)榉忾]管理，只能用于自住，不得上市出售，不得出租、出借、贈與、擅自調(diào)換或改變房屋用途，確需轉(zhuǎn)讓的，政府予以回購或再配售。三是明確政府主導(dǎo)的原則，政府部門要從規(guī)劃計劃、土地供應(yīng)和資金保障上確保住房保障體系的建立。

此外，《住房保障條例》將原有的多種保障房形式加以整合，未來的住房保障體系將由配售型保障房、配租型保障房，以及租賃補貼三種形式構(gòu)成。

北京市住建委主任楊斌表示，與立法思路貼合，經(jīng)適房、限價房等保障性住房備案已經(jīng)關(guān)閉，在解決現(xiàn)有約10萬戶輪候家庭后，這兩種保障房形式將會消失。

在北京之前，包括廈門、深圳、天津在內(nèi)的多個城市就住房保障和供應(yīng)體系轉(zhuǎn)型出臺了地方法規(guī)和政府規(guī)章。今年3月，國務(wù)院法制辦也公布了《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》，在一個月的時間里征求社會各界意見。

推進多年之后，中國的保障房制度正面臨新的調(diào)整。即將施行的政策，吸取昔日教訓(xùn)做出不少改進。然而新的問題也無法回避，就北京來說，未來如何界定配售型保障房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)？取消收入審核后，現(xiàn)有管理部門是否足以應(yīng)對更多的住房保障申請？一直困擾著地方政府的籌資難題如何解決？凡此種種，都仍有待爭鳴與實踐摸索。

取消收入門檻爭議

自2007年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》后，北京市相繼出臺了保障房相關(guān)配套性文件200余個，并建設(shè)籌集各類保障性住房102萬套，累計解決了80多萬戶家庭的住房困難。

然而，經(jīng)濟適用房、兩限房等保障房形式，因其可上市交易的特性，一直被指責(zé)為偏離保障房的初衷。而保障房供應(yīng)量不足和嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，也讓諸多申請者“望房興嘆”。

“收入準(zhǔn)入的審核真實性存疑，也有網(wǎng)友反映經(jīng)適房、限價房的申請者不敢升職、不敢結(jié)婚、不敢讓收入增長，否則就失去了被保障資格?！崩钣f。

《住房保障條例》草案未將收入列入申請條件。按照目前的立法文本，在本市無住房或者住房面積小于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的家庭和個人，可申請配租型保障房。家庭成員在本市均無住房，且未在本市取得過福利性住房、保障房等政策性住房的本市家庭，可申請購買配售型保障房。也就是說，收入不再成為申請保障房的限制因素。

目前的立法思路，改變了過去只保障中低收入城鎮(zhèn)家庭的方向，轉(zhuǎn)而平等保障城鎮(zhèn)居民的基本住房權(quán)利。這一重要變化在北京市人大常委會的一審討論中即遭遇爭議。

支持新思路的張學(xué)兵認(rèn)為，配售型保障房封閉運行之后，保障房不再具有商品房的屬性，再把收入列為申請條件意義不大。

而清華大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任劉洪玉則認(rèn)為，一個居民是否具有支付能力，是決定其是否應(yīng)該獲得保障房的關(guān)鍵。如果有支付能力，而沒有住房的人，也能獲得保障房，則政府可能存在過度干預(yù)或扭曲市場，有濫用財政資源、公共資源的嫌疑，因此他主張，“收入房產(chǎn)都要看”。

“假使高收入者買或租了基本住房，封閉管理也實現(xiàn)了沒有轉(zhuǎn)租售，但是高收入者未必入住，這仍然會導(dǎo)致公共住房資源未有效利用；如果高收入者開著奔馳寶馬去住，在保障性住房供給不足的情況下，社會輿論又將如何評論？所以，建議至少不要將前25%的高收入群體納入基本住房保障范疇?！眲⒑橛裾f。

他還提醒，取消收入審核意味著符合資格的申請者數(shù)量很多，在住房供給能力有限的情況下，必然導(dǎo)致排隊時間過長，這可能會使保障房體系承受巨大的需求壓力。此外，他還擔(dān)心，相關(guān)規(guī)定為想提前獲取住房的人留出空間，為管理者提供了尋租空間。

不過，收入因素并非被完全排除，條例草案規(guī)定，按照申請家庭和個人申請時間、收入以及申請人父母、成年子女住房情況等，從低到高、分階段予以保障?！斑@是指在分配階段而非準(zhǔn)入階段，會參考包括收入在內(nèi)的情況來排序，優(yōu)先考慮低收入家庭?！崩钣忉屨f。

共有產(chǎn)權(quán)如何界定

北京市住建委主任楊斌在《住房保障條例》草案的說明中表示，過去的出售型保障房存在準(zhǔn)入條件嚴(yán)、可保障人群覆蓋面窄，投機牟利空間較大，容易引發(fā)社會分配不公等問題。同時由于售價低，與建設(shè)成本倒掛問題嚴(yán)重，政府投入大，保障家庭退出難，資源難以循環(huán)使用。

“以往保障房的名目多，購買若干年之后允許上市交易，沒有擺脫商品房的屬性，這是過去經(jīng)適房等十幾年改革中的失誤，造成騙購、騙租等等亂象。”張學(xué)兵說，“需要把保障房與商品房明確區(qū)分開來，所以這次條例提出封閉運行?！?/p>

所謂封閉運行，指配售型保障性住房只能用于家庭自住，不得轉(zhuǎn)讓、贈與、出租、出借、擅自調(diào)換或者改變房屋居住用途。這一類保障房如需調(diào)換，購房家庭需向相關(guān)部門提出申請，經(jīng)審核、登記、公示后方可進行。另外，購房家庭如果退出或取得其他住房后，由政府按照規(guī)定價格回購，這意味著購房者無法享受房屋增值收益。

雖然封閉運行的相關(guān)條款在立法討論中并沒有引起太多爭論，但因為保障房目前的法律屬性模糊，使“封閉運行”面臨操作難題。張學(xué)兵在一審討論中就提出：“保障房的法律屬性、政府與購買者之間的產(chǎn)權(quán)比例如何確定？權(quán)證發(fā)放、后續(xù)管理如何進行？與此相關(guān)還有一系列后續(xù)問題，比如政府在回購配售型保障房時，如何確定回購價格等?！彼嘎?，北京市律師協(xié)會已組織專門人員展開論證。

一審討論后形成的主導(dǎo)意見是，只考慮購房的資金成本，比如按一定的銀行利息貼息，再剔除房屋折舊和稅費之后由政府回購，房價波動等因素并不予以考慮。這些細(xì)則可供在二審中確認(rèn)。

在這方面，上海曾通過共有產(chǎn)權(quán)方式供應(yīng)經(jīng)濟適用住房，居民與政府按照約定共享住房產(chǎn)權(quán)，比如“七三開”，出售時政府享有優(yōu)先回購權(quán)，開發(fā)企業(yè)有3%左右的利潤，由于居民有部分產(chǎn)權(quán)，可以改變通常廉租房小區(qū)無人負(fù)責(zé)的臟亂差現(xiàn)象?；谏虾＝?jīng)驗，劉洪玉建議，北京市的《住房保障條例》須對共有產(chǎn)權(quán)住房模式利用問題作出明確規(guī)定。

還有人大代表提出，封閉運行之后，配售型保障房類似于“躉交”的配租型保障房，再單設(shè)配售型意義不大，建議取消。

“我們在征求公眾意見時，還是充分感受到對于封閉運行的保障性住房，群眾依然有擁有產(chǎn)權(quán)的意愿。”李盈說。趙青也認(rèn)為，配售型保障房有產(chǎn)權(quán)證、可以繼承，又不受頻繁審核家庭資產(chǎn)等干擾，政府回購時還能拿回房款，對于需要解決長期居住問題的市民來說，很有吸引力。

因此，《住房保障條例》草案最終保留了配售型保障房，同時規(guī)定“區(qū)、縣房屋權(quán)屬登記部門向購房家庭出具配售型保障性住房居住證明”。對此北京市人大城建環(huán)保委認(rèn)為，購房者應(yīng)該擁有更明確的產(chǎn)權(quán)，建議將相關(guān)條款修改為：“向購買家庭出具配售型保障性住房產(chǎn)權(quán)證明?！?/p>

誰來管理保障房

“免除收入審核，一定會增加封閉管理的壓力和難度，尤其是高收入者購買或租住基本住房后更傾向于轉(zhuǎn)售轉(zhuǎn)租，使封閉管理增加的工作壓力和負(fù)擔(dān)，顯著超過免除收入審核減少的管理負(fù)擔(dān)?！眲⒑橛裰赋?。

北京市住建委主任楊斌在《條例》說明中就提出，由于此前出臺的文件效力層次較低，對于騙租騙購、違法出租出借等行為的查處缺乏法律保障，影響了保障性住房的合法合規(guī)運行。

按照現(xiàn)行的管理架構(gòu)，住房保障部門現(xiàn)為住房保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)工作，并無具體管理職責(zé)。而住房保障的日常管理，由住建委下設(shè)的住房保障中心承擔(dān)，其力量有限，難以應(yīng)對繁瑣事務(wù)。

一審討論中，有人大代表提議，北京可成立住房保障局，專司保障房管理，最終并無定論?！啊稐l例》草案里也留了口子，希望今后能有所突破?！睆垖W(xué)兵說。

據(jù)廣東省房地產(chǎn)協(xié)會會長蔡穗聲介紹，在保障房管理上十分成熟的香港和英國，都設(shè)有專門的法定機構(gòu)房屋委員會和社會組織房屋協(xié)會來主導(dǎo)保障房管理，半官方的房委會代表社會各方利益獨立運作，具體由房屋署執(zhí)行；房屋協(xié)會則是商業(yè)化運作的非營利組織，輔助政府的房屋政策。

“在中國內(nèi)地，政策制定、決策、管理等都由政府承擔(dān)，對發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會、房地產(chǎn)商會等社會組織在住房保障方面的作用研究、落實甚少，僅僅停留在開發(fā)商參建、配建方面。” 蔡穗聲說。

香港籌資經(jīng)驗

《住房保障條例》確定了“一租一售一補”三種保障方式，但根據(jù)從國家到地方的立法方向來看，未來保障房的提供方式將以租為主，購買方式逐漸減少。一旦放開發(fā)展配租型保障房，政府勢必面臨巨大的資金壓力。

按照以往緩解籌資壓力的慣常做法，政府在土地出讓環(huán)節(jié)，就限定新建商品房必須配建一定比例的保障房，北京也是如此。2010年，北京市提出，該年度北京新建商品房配建保障房的比例將由原先的15%上調(diào)至30%。

《住房保障條例》草案沿襲這一思路，規(guī)定“商品住房用地和多功能用地中應(yīng)當(dāng)按照一定比例配建保障性住房。不宜配建保障性住房的用地，應(yīng)當(dāng)競配保障性住房異地建設(shè)資金”。

對此，北京市人大城建環(huán)保委出具的審議意見認(rèn)為，籌集建設(shè)保障房的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)為市、區(qū)兩級政府，而非商品住房開發(fā)企業(yè)。商品住房用地是否需要配建基本保障性住房，應(yīng)當(dāng)由城鎮(zhèn)基本住房保障規(guī)劃確定，不是所有商品住房用地都要配建。此外，在商品住房土地出讓中競配保障性住房異地建設(shè)資金的規(guī)定，缺乏法律依據(jù)，建議刪除。

國務(wù)院正在制定中的《城鎮(zhèn)住房保障條例》規(guī)定：“國家對城鎮(zhèn)住房保障工作實行地方人民政府目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)住房保障資金納入財政預(yù)算，在土地出讓收益中提取一定比例的資金用于城鎮(zhèn)住房保障。省級以上人民政府應(yīng)當(dāng)安排城鎮(zhèn)住房保障補助資金，對城鎮(zhèn)住房保障工作提供支持?！?/p>

但需要看到的是，保障房在現(xiàn)實中帶來的財政負(fù)擔(dān)無從回避，且尚無解決問題的良策。

蔡穗聲介紹，自上世紀(jì)50年代，香港政府便開始建造公共房屋，為低收入者提供住所，在開拓籌資渠道方面，香港摸索出了經(jīng)驗。

據(jù)香港房屋署資料，至2011年，香港人口700萬人中，僅有370萬人居住于私人樓宇（其中約三成是非業(yè)主住戶）。其余330萬人中，有210萬人租住公屋，即公共租住房屋，另有120萬人居住于其他資助性房屋。據(jù)此計算，租賃住房的人口約占總?cè)丝诘?6%。

香港早期的公屋由政府撥款并免費提供土地，由房屋委員會建設(shè)。房委會從房租、商鋪停車場的租金中獲取收入，維持自身運營及再投入公屋建設(shè)。上世紀(jì)70年代末開始的“居者有其屋計劃”，將興建的公營房屋廉價售予低收入市民，這給房委會帶來可觀的收入，以至于不再需要政府撥款。

2002年，香港政府出于穩(wěn)定樓市的考慮，決定停建停售居屋，此后房委會一度陷入財務(wù)困難。直至2005年時，房委會把轄下的部分商鋪及停車場等物業(yè)打包上市，成立領(lǐng)匯房地產(chǎn)投資信托基金。該基金是首家香港上市及以市值計現(xiàn)時亞洲地區(qū)最大型房地產(chǎn)投資信托基金，亦是全球以零售為主最大的房地產(chǎn)投資信托基金之一。領(lǐng)匯房地產(chǎn)基金完全由私人和機構(gòu)投資者持有，公眾持股量達100%，并由管理團隊營運。

通過這一資本運作，房委會把固有資產(chǎn)盤活，增加了一大筆資金。數(shù)據(jù)顯示，領(lǐng)匯上市五年多來盈利持續(xù)增長， 2009/2010財政年度的收益上升10.8%，達49.9億港元。領(lǐng)匯籌集的資金除用于建設(shè)公屋之類保障房之外，還完成大約21個資產(chǎn)提升項目，即優(yōu)化零售餐飲設(shè)施、促進居民留在本社區(qū)消費、創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，此外基金還將100%稅后凈收入用于派息。

“把房產(chǎn)打包上市為房地產(chǎn)投資信托基金，這種融資方法為許多國家接受，在歐洲、美國有幾十年的歷史， 這種方式值得內(nèi)地借鑒，為保障房建設(shè)籌集資金?！鳖I(lǐng)匯管理有限公司執(zhí)行董事和行政總裁王國龍表示。

本刊記者王開對此文亦有貢獻