備受關(guān)注的京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃尚未出臺，但是中央及三地政府推進(jìn)這一戰(zhàn)略的行動卻絲毫沒有遲緩。

在中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、財(cái)訊傳媒集團(tuán)主辦的2014’崇禮中國城市發(fā)展國際論壇上，國土資源部副部長胡存智透露，最近國務(wù)院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組以及相應(yīng)的辦公室，國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任組長。

三省市之間的交流合作也在緊鑼密鼓地進(jìn)行中。

7月31日，河北省委書記周本順、省長張慶偉率黨政代表團(tuán)到北京市考察、座談。

京冀雙方簽署了共同推進(jìn)曹妃甸、北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、中關(guān)村在河北轉(zhuǎn)化基地、張承地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、交通一體化、市場一體化、物流業(yè)協(xié)同發(fā)展七項(xiàng)合作協(xié)議。

河北代表團(tuán)前腳剛走，8月6日，天津市委書記孫春蘭、市長黃國興帶領(lǐng)一支同規(guī)格的代表團(tuán)赴京，簽署了落實(shí)兩地協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)工作協(xié)議，和交通一體化合作、環(huán)境保護(hù)合作、天津未來科技城合作示范區(qū)建設(shè)、共建濱?！嘘P(guān)村科技園、推進(jìn)市場一體化5個框架協(xié)議。

在2014’崇禮中國城市發(fā)展國際論壇上，多位專家認(rèn)為要打破“一畝三分地”思維不易，需要破除體制機(jī)制上的障礙。專家同時呼吁京津冀協(xié)同發(fā)展要以市場主導(dǎo)，打破行政過度干預(yù)。

今天與昨天不一樣

京津冀協(xié)同發(fā)展最早可以追溯到上世紀(jì)90年代，2011年3月國家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布時，提出推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。但真正駛?cè)肟燔嚨肋€是在2014年后，國家主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署，使得這一戰(zhàn)略不再止于呼吁層面。

國務(wù)院研究室副主任黃守宏8月2日發(fā)表演講時稱，京津冀合作今非昔比，過去提京津冀一體化還有些超前，結(jié)果效果不彰，現(xiàn)在則恰逢其時。

黃守宏分析，多年前京津冀一體化之所以未成氣候，一個重要原因是發(fā)展節(jié)點(diǎn)未到。過去京津兩市發(fā)展不足，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，所以首先想到自我發(fā)展。今天則完全不一樣：北京、天津人均GDP約達(dá)1.5萬美元、1.52萬美元，屬于中上等國家水平。同時北京出現(xiàn)嚴(yán)重的城市病，京津冀三地面臨共同的環(huán)境污染等“迫不得已”的問題。

“過去河北熱心，北京、天津不太熱心；現(xiàn)在三地都熱心，加在一起，事情就可以干好?！?黃守宏說。

在他看來，中央推進(jìn)審批制度改革是三地協(xié)作機(jī)制構(gòu)建的利好因素。京津冀協(xié)同需要調(diào)整政府的權(quán)力，一些地區(qū)或部門需要讓渡、轉(zhuǎn)移一部分權(quán)力，以往雖然如是提過，但是并沒有實(shí)質(zhì)動作。新一任領(lǐng)導(dǎo)人上任后提出簡政放權(quán)，權(quán)力轉(zhuǎn)移、讓渡已是大勢所趨，政府部門“自我割肉”，這是過去沒有的。同時，另一個利好因素是國家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，更強(qiáng)調(diào)人在大中小城市群之間的自由流動。

國土資源部副部長胡存智介紹說，在京津冀一體化發(fā)展過程中仍然存在很多問題，例如當(dāng)前對京津冀三地功能定位不清晰，產(chǎn)業(yè)分工不明確，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、無序競爭現(xiàn)象突出。同時，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)的運(yùn)行并不順暢，運(yùn)輸以及交流的成本都比較高，競爭力不強(qiáng)。區(qū)域內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)的分布過疏或過密，差異較大。此外，中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)體系不配套，特別是北京、天津城市的首位度過高，城鄉(xiāng)布局不合理。

和以往不同的是，在京津冀合作過程中，首都北京歷來擁有更大的話語權(quán)，但是近年愈發(fā)突出的城市病問題，也讓北京乃至中央決策層認(rèn)識到京津冀協(xié)同發(fā)展、協(xié)同治理的重要性。

十年前，北京市總體規(guī)劃確定到2020年，人口規(guī)模1800萬人，但是實(shí)際上到2012年，北京市常住人口已經(jīng)達(dá)到了2069.3萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)劃人口。隨著人口的增加，土地更為緊張，環(huán)境污染、交通擁堵、房價高漲等城市病日趨嚴(yán)重。胡存智認(rèn)為，北京發(fā)展已經(jīng)觸及到生態(tài)、資源、環(huán)境的天花板。

愈發(fā)龐大的北京不得不啟動“瘦身”計(jì)劃，即疏解非首都核心功能。近日，首都規(guī)劃建設(shè)委員會召開了第33次全體會議，研究《北京市城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》的修改工作，同時對委員會成員進(jìn)行調(diào)整，以便更好地協(xié)調(diào)中央政府部門、部隊(duì)。

據(jù)一位參與會議的專家介紹說，北京市委書記郭金龍?jiān)谶@次會議上提出要突出“瘦身健體”，一方面疏解非首都核心功能，另一方面在構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上積極作為；要把城市開發(fā)強(qiáng)度降下來，把“攤大餅”式的發(fā)展遏制住。同時北京總體規(guī)劃修改工作要突出文化傳承，破解現(xiàn)在城市病這樣的難題，要突出改革創(chuàng)新總的要求。

先于地方政府，一些中央部委（海關(guān)、質(zhì)檢）在推動京津冀共同市場方面采取了許多具體的舉措，例如從今年10月份開始，京津冀海關(guān)實(shí)現(xiàn)通關(guān)一體化，過去一些企業(yè)重復(fù)報(bào)關(guān)，今后將實(shí)現(xiàn)一處報(bào)關(guān)三處放行。質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)也實(shí)現(xiàn)了一體化，這兩項(xiàng)改革降低了企業(yè)的物流成本，提高了工作效率。

圈定三大領(lǐng)域

交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的先行先試領(lǐng)域，過去由于行政壁壘，交通規(guī)劃、建設(shè)各自為政，梗阻之象頗為明顯。京津冀三地之間僅“斷頭路”就多達(dá)2300公里。

河北省交通運(yùn)輸廳副巡視員趙同安曾透露，由于公路規(guī)劃和建設(shè)安排未協(xié)調(diào)一致，影響了京津冀區(qū)域公路網(wǎng)互聯(lián)互通和一體化發(fā)展，目前河北與京津之間仍有18條“斷頭路”和24條“瓶頸路”。

河北省最有名的一條“斷頭路”當(dāng)屬密涿支線高速，這是一條河北省規(guī)劃修建、連接河北三河市與北京、天津的快速通道。在北京境內(nèi)可連接六環(huán)，但是該公路2012年建成后，北京段遲遲未開工。

河北三河市燕郊開發(fā)區(qū)與北京市通州區(qū)只有一河之隔，每天早上有30萬人從燕郊出發(fā)，奔波20公里，涌向北京上班。雖然當(dāng)?shù)匦藿硕鄺l道路，但是由于與北京不對接，都止于潮白河邊。北京通向燕郊徐尹路潮白河大橋仍待打通。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，京津冀三地之間最難破的是行政壁壘。行政壁壘在中國是一個非常特殊的現(xiàn)象，整個交通基礎(chǔ)設(shè)施的供給和它的審批程序是按行政區(qū)劃來申報(bào)。為了保自己的資源不至于外溢，特別是保證土地出讓收入不下降，所以區(qū)域之間交通未能有效銜接。“由于擔(dān)心河北的房價波動影響到北京的房價下跌，所以北京和河北之間這種斷頭路特別多?！?/p>

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心交通院院長張國華認(rèn)為，真正成功的世界級的城市群，一定要有高效的城際交通主導(dǎo)，在城際交通、城際鐵路、市郊鐵路幾個層次，京津冀僅有一條京津城際鐵路，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

張國華認(rèn)為其中一個根源是交通規(guī)劃時各種交通方式之間沒有統(tǒng)籌考慮，更重要的是交通和城鎮(zhèn)化之間沒有統(tǒng)籌，在今天城市擁堵嚴(yán)重的情況下，交通規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃很難結(jié)合在一起。今后要考慮如何突破解決產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃、交通規(guī)劃協(xié)同問題。

一位曾參與京津冀協(xié)同規(guī)劃討論的人士介紹說，目前內(nèi)部討論傾向于通過城際鐵路來重構(gòu)京津冀交通格局。同時，北京與河北、天津之間交通的互聯(lián)互通方案也經(jīng)過多輪磋商，根據(jù)北京市市郊鐵路規(guī)劃，北京市將連接懷柔、平谷等遠(yuǎn)郊區(qū)縣，并有望和河北燕郊、廊坊、涿州等連通，形成一小時軌道交通圈。

除了交通，產(chǎn)業(yè)鏈合作、環(huán)境治理是京津冀協(xié)同發(fā)展中重點(diǎn)實(shí)施的兩大領(lǐng)域。目前北京分別與河北、天津簽訂了產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作協(xié)議，其中河北方面建議選擇IT、裝備制造、生物醫(yī)藥等幾個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)深化合作，把配套、后分裝放在河北，深化與河北的深層合作。同時，也支持河北有實(shí)力的企業(yè)將研發(fā)放在北京。

據(jù)悉，北京市也在積極推動加工制造業(yè)企業(yè)向曹妃甸產(chǎn)業(yè)園、新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、中關(guān)村在河北的成果轉(zhuǎn)化基地、北京汽車產(chǎn)業(yè)基地等功能區(qū)轉(zhuǎn)移。今年4月16日，國內(nèi)醫(yī)藥級碳酸氫鈉龍頭企業(yè)——北京凌云醫(yī)藥化工公司整體從北京豐臺遷至河北邯鄲市，成為首個由北京轉(zhuǎn)移到河北的央企項(xiàng)目。北京內(nèi)部也曾討論是否將位于順義的北京現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移至河北。

不過，一些制造業(yè)企業(yè)似乎并不樂意搬出北京，由于有信息、人才等優(yōu)勢，再加上政府補(bǔ)貼造成的成本洼地，北京仍然是許多企業(yè)理想落戶之地。存量調(diào)整難度大，產(chǎn)業(yè)增量調(diào)整更容易。為此，北京市7月25日公布了《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2014年版）》，通過《目錄》管理手段，對過度集中的功能進(jìn)行疏解，控制不符合首都城市戰(zhàn)略定位的新增產(chǎn)業(yè)，為高精尖產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間。

李鐵研究了北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)后認(rèn)為，從歷史上看，北京對周邊工業(yè)沒有輻射作用。天津?qū)λ爡^(qū)有輻射作用，但是對河北輻射作用很低，河北基本靠自己，根據(jù)自己鐵礦、煤礦等獨(dú)特資源性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

李鐵認(rèn)為，不能按照通常城市發(fā)展規(guī)則來判斷整個輻射，因?yàn)槊總€地方有每個地方的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。北京對周邊地區(qū)的輻射主要是服務(wù)業(yè)的外溢，秦皇島、北戴河每年2000多萬旅游人口中，京津兩地占800多萬?！皬埣铱诰褪且粋€典型，過去為了保北京，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了改造，但是涵養(yǎng)了十幾年之后成為了北京旅游的重要消費(fèi)地?！?/p>

多位受訪專家和企業(yè)界人士認(rèn)為，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，不能只考慮工業(yè)，而忽視了第三產(chǎn)業(yè)之間的分工協(xié)作。

山水文園集團(tuán)總裁張曉梅曾做過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一個主題樂園一年吸引大概800萬-1200萬人次，而京津冀地區(qū)擁有1.2億人口的巨大市場，只要吸引其中5%，再加上全國其他地區(qū)乃至亞洲地區(qū)的人群過來即可達(dá)到這個規(guī)模。但是吸引過來后，不是土地規(guī)模不能支撐，也不是產(chǎn)業(yè)園不能支撐，而是交通管網(wǎng)不能支撐，大量的人口流動，靠幾條公路疏散，通暢性不夠。

多位受訪人士認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展要充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，政府應(yīng)將更多精力放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)均等化，以及破除影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙上。如是，產(chǎn)業(yè)的形成也就水到渠成。

協(xié)同發(fā)展之本

“過去推動京津冀發(fā)展，主要依賴行政推動，三個省市政府簽訂協(xié)議，共同承接和分配國家項(xiàng)目，之后便是市場分割、地盤保護(hù)、以鄰為壑等，今天京津冀合作再搞這套模式肯定行不通，需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?！秉S守宏提醒。

在他看來，建立京津冀共同市場尤為重要，“一只大老虎，一只半大老虎，帶一群小老虎”。在這個由大中小城市群構(gòu)建的共同市場，人員、資本、勞力、稅收等要素自由流動。這就要求三地政府在市場規(guī)則、市場監(jiān)管、投資環(huán)境等方面創(chuàng)造統(tǒng)一的市場運(yùn)行機(jī)制和環(huán)境，并秉持一樣的規(guī)則，企業(yè)由此自由布局產(chǎn)業(yè)。

不過，去行政化，并不等于去政府化，關(guān)鍵是政府如何發(fā)揮作用。

例如要促使京津冀區(qū)域內(nèi)大中小城市基本公共服務(wù)均等化，就涉及財(cái)政政策；通過定向降準(zhǔn)等措施來促進(jìn)中小城市、中小企業(yè)發(fā)展，這涉及金融政策；產(chǎn)業(yè)輸出地與輸入地之間如何共享稅收，這涉及稅收政策；將更多的用地指標(biāo)向區(qū)域內(nèi)的中小城市傾斜，這涉及土地政策，等等，這些都需要中央和地方政府推動。

聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長、國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)說，1994年的分稅制改革以后遺留了一個重大缺陷，即增值稅、所得稅、消費(fèi)稅等稅種沒有執(zhí)行稅收與稅源一致性原則。在現(xiàn)實(shí)中，造成一個局面，各分支機(jī)構(gòu)到總部交稅，一個地方的稅源形成的稅收被其他地方拿走，這種現(xiàn)象非常普遍，且愈演愈烈。

如果企業(yè)注冊地在北京或天津，一些主要稅種都要到注冊地繳納，這也就意味著其他地方再努力發(fā)展，政府也沒有稅收?！拔矣X得一個區(qū)域發(fā)展，很重要的一點(diǎn)就是要讓那個地方政府能夠收到稅，能夠?yàn)榫用裉峁┕卜?wù)。如果它做了很多努力，最后收不到稅，不能提供公共服務(wù)，那經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會扭曲的。”許善達(dá)說。

在他看來，京津冀的發(fā)展，如果要是這個問題不解決，會遇到很大的阻力。

2014年7月15日，國家稅務(wù)總局副局長解學(xué)智主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議，宣布京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。這次會議傳出的利好消息更多的是操作層面，例如三地將稅收政策執(zhí)行統(tǒng)一口徑和管理標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化工作流程，探索三地非行政審批類涉稅事項(xiàng)“同城通辦”等。但是對于涉及法律和制度層面的重大問題，并不在列。

“真正促進(jìn)京津冀一體化，促進(jìn)城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)，我們也一定要改變按行政層級來配置各類經(jīng)濟(jì)社會資源的這種做法?！痹邳S守宏看來，長期以來按不同的行政層級（省、市、縣、鄉(xiāng)）來配置經(jīng)濟(jì)資源，層級越高，掌握的財(cái)政、投資、用地資源和機(jī)會越多，如果不改變這種方式，在整個京津冀合作中沿襲原來的不平衡狀況，依然權(quán)力不平等、機(jī)會不平等、規(guī)則不平等，怎么協(xié)同發(fā)展？

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長楊保軍認(rèn)為，以市場機(jī)制為主，而不依靠行政干預(yù)，才可能慢慢走向真正的依靠市場來協(xié)同分工合作，當(dāng)然這個過程會慢一點(diǎn)，市場有一個適應(yīng)的過程。